“十二五”期间上海养老保障问题研究和对策

“十二五”期间上海养老保障问题研究和对策

上海养老保险制度体系包括城保、镇保、综保和农保等，碎片化的制度在筹资体制、管理机构、缴费水平和享受待遇上都存在较大的差异。鉴于养老保障体系在上海“十二五”经济社会发展中的重要性，对于相关问题的研究将具有十分重要的意义。

一、“十一五”时期的成就和问题

“十一五”期间，上海在建立养老保险体系方面取得了一定成绩；同时，也不可避免地存在一些发展中的问题。对于相关问题的研究，有利于上海在“十二五”期间进一步发展完善养老保障制度，进一步推进上海社会经济的发展。

1.社保体系的成绩和存在的主要问题

上海秉持保基本、广覆盖原则，经过十多年努力，基本建立了惠及全体市民的社会保障体系，无论从社保投入占GDP比例和增长率看，还是从财政对社保的投入比重及增长看，上海都处于全国领先地位。但是就整体社保制度公平性和效率而言，问题依然不少。

上海目前社保制度还是按照人群身份来分隔，制度碎片化始终没有实质性改观，社保制度面临制度框架不一、筹资机制不一、管理机构不一以及人群保障存在待遇差距等不稳定因素，最终影响了社保制度的公正性和效率性。

2.上海现有社保制度的具体弊端

第一，制度繁杂，设计不一。社保制度按照户籍和身份分为城保、镇保、综保、农保，制度设计中有的是人群内分项目（如城镇人口的五大保险和农村人口的养老和医疗），有的是综合性的（如小城镇及征地农民、外来人口涵盖养老和医疗等统一筹资）。各人群制度强制性程度不同，农保以政府引导、自愿为主。

第二，筹资和待遇悬殊，财政拨付不均，享受保障不公。制度缴费规定不一，城保平均缴费年限达30年，平均缴费水平超过社会平均工资；镇保缴费年限15年，平均缴费水平为社会平均水平的60％。制度待遇设计不同，制度设计按照城市人口、小城镇人口和农民转居民人口、外来人口来规定社保筹资标准，城保中还对机关、事业和企业设计不同的待遇计算标准，造成最后养老待遇悬殊。其中，养老金水平机关∶事业∶企业＝2∶1.5∶1；城镇企业职工∶镇保∶农保＝4∶2∶1。制度主管层级不同，城保和综保是市级统一项目，而农保是区县各自为政项目；城保基金最后由市级财政托底，而农保则以区县投入为主。

第三，多头管理，透明性差。不同人群所管理的部门、级别不同，农保以区县部门管理为主。从上至下的制度设计繁琐难懂，具体政策、操作环节技术细节过多、透明度差，只有主管部门中具体工作人员才明白，难以从各方面对基金进行有效管理和监督，更给百姓造成日常诸多困惑和不便。

第四，制度层次单一，规范不一，不可持续。国外发达国家的养老金制度不仅覆盖全体人员，而且一般由政府负责的公共制度、企业构建的补充制度和个人储蓄的商业制度三大层次构成，而我们现有的社会保障制度只是覆盖劳动者的、单一的政府公共制度。制度设计对企业费率规定和基本待遇刚性僵硬，实际的待遇增长又过于弹性和随意，对于机关事业待遇水平则另行一套。制度割裂加上层次单一和规范不一，造成各种制度都不可持续。

第五，偏离社保公平原则和权利义务挂钩原则，阻碍社会建设。社保制度根本目标是在基本层次通过再分配缓解收入差距，而现行的社保筹资和待遇安排进一步加剧企业和机关事业、普通职工和高层管理、农村和城市之间的差距，成为激化社会矛盾的隐患。在公平原则上社保要建立对缴费主体的企业和个人的公正的激励机制，而现有的社保缺少权利义务挂钩的机制，刺激不缴、少缴者不履行责任而搭乘福利便车和多缴者享受相差无几的待遇及养老金不断地增长，导致大家都想少贡献、多拿钱，于是逃缴、漏缴、少缴频发。社保制度设计应该有利于劳动力流动和经济效益提高，而现有制度由于各地分割，人群分割，缺乏衔接转续通道，而成为劳动力流动的阻力。

3.养老保险制度的不可持续性问题严峻，影响上海城镇职工养老保险基金可持续性因素

第一，相关政策和制度因素。计划生育政策等因素造成上海人口老龄化严重。以户籍为导向的人口政策影响了城保覆盖面的扩大。人口城市化中的社会保障制度割裂地安排进一步制约了城保覆盖面。

第二，社保制度设计定位不清晰，混淆社会保险和社会保障制度。从理论上说，中国养老保险制度基本属于保障型社会保障制度，主要表现是企业、个人和政府共同构成责任主体。作为社会养老保障制度主要核心主体，社会养老保险制度在筹资中实现再分配功能，在给付中实现公平性为主、兼顾效率是极其重要的。正是由于社会养老保险的主要功能是老年收入和生活保障，国家和政府的责任也就更凸显其重要性，不仅需要在基金具有风险时有财政上的托底，也需要政府注重筹资中的投入责任，建立稳定的注资安排；同时，需要政府结合经济发展水平，为老年人退休收入增长建立稳定的财政投入保障机制。但是在现实中，社会保险功能主要就是体现在资金筹集方面，一开始就过于强调制度本身的运营效率、为经济发展减负，而对于可能影响制度的内外在因素考虑不多，包括财政在内的外在投入更是缺乏，以至于制度成立伊始就埋下了众多不可持续的隐患，如人口老龄化成本、制度转轨成本等缺口。

上海城镇养老保险基金1999年开始出现当年赤字，至2007年当年赤字合计为157.3亿元。从2003年起市财政对基金予以补贴，至2007年累计补贴额为112.81亿元；2008年补贴达170—180亿元，占到了市级财政收入的18％左右。

从上海看，上海城保养老保险基金被当作经济社会重大改革的配套措施，承担了众多本不应由社会保险所承担的责任和成本，加大了资金的缺口。例如，老人、中人的历史负担；为支持国企改革，上海市相继出台了提前退休、承诺提前退休、协议保留社会保险关系（协保）政策，提前退休政策使基金少收多支约164.85亿元，“协保”政策使基金从2000年起至2009年10年间减少收入约146亿元。近年来，原本由国企承担且与退休养老制度相关性较低的精简回乡、职工遗属等群体的待遇，转由城保养老保险统筹基金支付。基金承担了这类国企社会化转型成本，也增大了基金的支付风险。

城保覆盖范围狭窄、制度赡养率高。上海城镇养老保险的制度覆盖体现了以下几方面的特征：职工人数占城镇从业人数的比重不断下降，从1978年的接近100％下降到2004年的57％。参保人数稳步提高并保持了与城镇从业人员同步增长的格局，但仍有些遗漏未覆盖人员。城保养老保险参保人员的人口结构发生变化，赡养比（在职缴费人员/领取养老待遇人员）从1993年的2.41∶1，下降到2007年的1.48∶1；而目前全国为3∶1。

第三，具体政策的经常变动影响长效机制的形成。首先，缴费办法偏重于短期效应。随着医疗、失业、生育等险种的陆续出台，上海较多地考虑不加重参保单位的负担，而没有对城保养老保险基金可持续发展作长远设想，采取了从城镇养老保险基金划转费率的办法，短短几年，统筹费率下降了3.5个百分点，到2007年底，上海城镇养老保险基金共计少收约290亿元。

2000年，上海市将缴费办法由“两个缴费基数不一致”改为“两个缴费基数一致”，明显减少了上海城镇养老保险基金收入。据保守估计，与维持原缴费办法比较，减少基金收入约230亿元。因此，上海市通过夯实缴费基数增加基金收入潜力巨大。

其次，待遇计发办法稳定性较低。1993年建立城镇养老保险制度以后，上海市养老待遇计发办法多次变动。1998年，为与国家办法相衔接，上海市对1993年确定的企业职工基本养老保险金计发办法做了调整。2006年，上海市推出了“06办法”。2007年，为了与国务院38号文件相衔接，上海市又推出了“07办法”。短短十五年，上海市企业职工基本养老保险金计发办法已做过三次重大调整。每调整一次，平均养老金水平就明显上升一次。

最后，待遇增长办法尚不完善。1993年建立养老金增长机制时，增长的依据是居民消费价格指数，1998年以后改为按照在职职工平均工资增长率的一定比例增长，2004年起又改按物价等综合因素并以绝对额增加养老金。2005年起按照国家两轮“3年连调”的计划大幅度增加养老金，原来的增长机制又被突破。这种增长办法的不确定性，加上近年来大幅度增加养老金，不仅使基金支付压力大幅增加，而且由此形成“倒挂”（即新退休人员养老金低于上一年度同类人员水平），又推动了新退休人员养老金计发水平的提升，进一步增加了基金的支出压力。

第四，制度配套措施的不完善导致财务可持续性降低。财政投入机制尚不完善，其他基金的投入机制尚未建立，基金的保值增值机制缺失。目前，国家对社会保险结余基金的投资运营仅限于存银行和买国债，基金安全性虽有保障，但其所获得的名义收益率却远低于居民消费价格指数增长，无法实现保值增值。即使在逐步做实的背景下，做实的个人账户也只能享受较低的政府记账利率⁽¹⁾。因此，在支出需求随退休人数增加和平均工资上升不断扩大的情况下，基金当年收支缺口必然逐渐扩大。

4.现有措施的局限性及完善建议

维持社保资金可持续性最常用和有效的方法是对主要参量进行改革，具体有延长退休年龄和扩大制度人群覆盖面两种方法。

第一种，延长退休年龄现行方法具有局限。其一，在目前自愿选择的前提下，延长退休年龄实际可能只针对高技能人员和专业技术人员，一方面，这部分人本身人数有限；另一方面，实际是否能延长取决于企业的需要，负担也主要落到了企业。其结果是，这一政策对城保养老金压力缓解作用不大，同时又无形中把难题和养老金压力的负担转嫁到了企业。其二，目前机关事业和企业养老金等待遇差距悬殊，劳动力就业市场非完全双向流动。柔性延长退休年龄还可能造成新职位少，影响到就业。需要考虑就业和延长退休年龄之间的关系。

第二种，扩大城保覆盖面以往方法的局限性。根据目前情况，可以扩大的新参保人群主要有两大类：郊区镇保和农保人群，居住证转户籍人群（全部参加城保）和农民工参保人群。2008年上海各类从业人员总数大约为1 053.24万人，扣除已经参加城镇职工养老保险、农村养老保险、小城镇社会保险和外来人口综合保险的人口，尚未参加任何养老保险的从业人口总数在51万人左右，如果扩大覆盖面仅指这一部分人则作用是十分有限的。我们将现有参加农保、镇保和综保且尚未达到退休年龄的人员也作为潜在的扩面对象，兼顾不同人群可能达到的经济支付能力，测算了有可能对保险基金的影响。根据我们将扩大城保覆盖面对城镇养老保险基金影响进行的预测⁽²⁾显示，从理论上说，该方法对于维持制度可持续性有一定效用。

在我们预测的两个方案中都包括了未参保人员（未参保的户籍人员和外来人口）、参加镇保人口（就业镇保和征地镇保）和参加农保人员。未参保的本地人口和外地人口如纳入保险，每年分别可增加基金5—6亿元和10—18亿元，合计每年约为15—24亿元；参加企业镇保和征地镇保人员如纳入城保，每年都分别能增加基金20—40亿元，合计每年增加40—80亿元；农保人员参保则每年能增加基金4—8亿元。这几部分人加总，每年可增加基金60—150亿元，其效果和延迟退休年龄差不多。

根据外来人员参保情况不同，我们进行了分类预测，考虑的第一种情况是纳入目前政策容许的居住证转户籍和外来城镇户口人员。第二种情况是考虑把所有目前已经参加综保的人群纳入城保。第一种考虑2009—2025年间政策限制下外来人员参加城保情况，每年能增加基金65—130亿元。而考虑所有人群的城保扩面对养老保险基金收入的贡献大约有1 884.8亿元，年均117.8亿元，则所有扩面潜力人群带来的养老保险基金收入的增加大约有3 155.8亿元，年均增加197.2亿元。在第二种情况下⁽³⁾测算数据表明，2009—2025年间，通过扩面，户籍人口可能贡献的基金收入将增加1 271.0亿元，年均增加79.4亿元；而外来人口可能贡献的基金收入将增加6 207.2亿元，年均增加388.0亿元，两部分共计能增加7 478.3亿元，年均增加467.4亿元。

但是现实的效果还取决于：一方面，配套措施。从城保角度有利于基金可持续性，但需要适当改造；从郊区集体角度会增加负担，需要配套措施或制度改造；从农民个人角度可以提高保障水平，但同时也需要有个人缴费，存在可承担性以及与现有养老补贴等制度关系处理问题。另一方面，国家对农民工社会保障制度的政策。农民工制度纳入涉及农民工个人和其户籍所在地养老制度关系，与社保统筹速度转续方法有关，与统筹城乡目标和力度有关；涉及农民工所在企业成本问题；现有外来人口综合保险需要参照城保进行切割，涉及该制度整体改造和规定改变，包括缴费、待遇和资金管理等。

二、“十二五”时期面临的形势、机遇和挑战

“十二五”期间，上海养老保障制度将面临新的形势、机遇和挑战。其主要内容包括以下几个方面：

1.背景和共识：普惠性、福利性和公共品性增强

胡锦涛总书记在政治局集体学习中提到实现城乡统筹和应保尽保。人力资源和劳动社会保障部《社会保险法》（草案）原则中包括普惠式安排；财政部强调基本公共服务均等化提供中包括了基本社会保障；中国经济体制改革委员会的中国福利报告中强调社会保障的福利性。

财政增加社保投入已经成为共识，并已付诸行动。在中国社会保障论坛第三届年会上，国家发改委认为社保的财政投入可以刺激经济的发展，是启动国内需求的重要因素。财政部明确了在未来加大公共财政对社保的投入。由郑功成负责的中国社会保障发展战略研究项目组完成的《中国社会保障改革与发展战略总报告》主张中国的社保发展战略应该分三步走。人力资源和社会保障部社会保险研究所已出台了一份关于建立中国社会保险框架的研究报告提到是全民共享和发展型，其含义是消除每一个公民陷入贫困的可能性，强调立足于就业技能培养，同时指国家提供的社会福利水平要适合经济水平。国家发改委“十二五”规划指导中提出在“十二五”乃至更长时期内加大政策的引导和资金的投入，确保就业岗位的创造和就业水平的稳定；进一步加强社会保障体系建设的力度，按照先城后乡，自下而上，先养老、医疗等基本保险，后失业、工伤、生育等其他保险的方向，稳步提高社会保障体系的覆盖面、统筹层次、缴费标准，为城乡居民构建适应国情、现实可行、保障基本的社保体系。

上海社保体系建设中坚持保基本、广覆盖，基本建立了惠及全体市民的社会保障体系，并以全覆盖为目标，为特殊人群设计了特殊制度和方案，基本完成了阶段性任务。

2.现实的挑战

上海作为全国社会经济最发达、财力最雄厚、以国际化大都市为目标的中国现代化标志性城市，社保制度仍然沿袭陈旧的城乡分割和身份确定制，虽然这可以以历史成因为理由，也可以以财力不足为借口，但更深层次的障碍在于观念理念落后，对于社会保障在经济和社会建设中的作用认识不足，缺乏整体性、前瞻性和超越式的制度设计。

第一，形势逼人，上海须迎头赶上。从全国看，公共服务均等化的共识决定了社会保障实行城乡统筹的必然趋势；普惠性、福利性和公共品性是社会保障的本质属性；国家财政也在逐年增加对社保的投入。尤其是国际金融危机后经济复苏和消费振兴的需要，直接催化了社会保障事业的投入和发展能突破原来的桎梏而得到实质性推动，如中央毅然下决心以财政投入建立惠及全体农民的养老保险制度，各地都在大力推进社保制度构建和投入。

第二，世博后续效应发挥需要社保制度完善。结合上海“四个率先”和“四个中心”建设，在社保方面理应在全国率先垂范。为此，要率先纠正历史遗留的不合理、不公正现象，整合碎片化制度，形成与国际接轨的社会保障制度。

3.制度模式重新选择：建立现收现付下的名义账户制

第一，现收现付制和积累制。对于收支平衡原则，可以从两个角度来理解：一种是横向平衡，即保持当年费用总和收支相抵；另一种是纵向平衡，要求参保人在投保期间提取的资金积累总和与其享受的养老金待遇总和的现值保持平衡。

现收现付是指由当前工作的人缴费，支付当前已经退休一代人养老保险费用的制度安排，是以不同代际之间一种短期横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。在现收现付制下，养老资金筹集、给付是按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的，其资金运行中是不存在养老险基金积累的。其优点包括：一是具有再分配功能；二是现收现付制度能使各代人福利状况改善，且制度的负担较轻；三是不受通胀的困扰；四是可迅速建立起全额养老金领取权；五是具有管理简便、成本低廉的优点。但是，其致命的弱点，是人口老化时，现收现付制度的可持续性受到挑战。完全积累制又称完全基金制是指正在工作的职工为自己退休储备养老保险费用的制度安排，这是一种以生命期纵向平衡为原则确定的资金安排模式。

在现收现付制下，缴费率只受工资替代率和制度赡养率的影响，较高的工资替代率和赡养率意味着较高的缴费率；而在基金积累制度下，制度赡养率由自我负担率取代，缴费率不仅要受自我负担率和预期的退休金水平的影响，还受基金收益率的影响。

现收现付制是一种以近期横向收支平衡为指导原则的基金筹资方式。基金积累制是以远期纵向平衡为原则的养老金筹资方式，其实质是个体一生中的跨时性收入再分配制度。基金积累制要求对未来较长时期的社会经济发展状况和个人资料进行宏观分析，预测参保人在保险期内所需享受的养老金待遇总额，将其按一定比例分摊到参保人的整个参保期间，其目标是通过参保职工个人缴费与养老金待遇直接关联的方式增强个人缴费激励性，并通过工作期养老基金投资运营使参保职工分享经济增长成果。

由于经济形势和人口老龄化的增长，现收现付制受到严峻挑战，许多国家纷纷部分甚至全部引入积累制。目前，总共有29个国家将个人退休账户作为强制性养老金制度的一部分⁽⁴⁾。

第二，目前模式选择的路径。首先，坚持现收现付基本制度。从理论上看，是否放弃现收现付而改用积累制的关键是看人口老龄化程度是否到了威胁养老金制度可持续性，在尚未威胁之前应该采取现收现付制。当然如果人口老龄化是个不可逆过程，那么就不得不预先为走向积累制作准备。从我国来看，人口老龄化与人为的生育政策设计有关，并非是不可逆过程，如果调整计划生育政策从而改善了人口年龄结构，就未必需要选择制度模式从现收现付走向基本积累制。

从上海来看，虽然面临户籍人口老龄化，但同时上海是个流入人口巨大的城市，年轻的非户籍人口膨大，近二三十年无需为人口老龄化对制度的威胁而担忧，造成现有制度养老金可持续性危机的关键问题在于现有人群社保制度是相互割裂的，统筹账户和个人账户是相互割裂的，各账户和各人群间的基金不是统筹使用的；加上制度转型过程中财政等其他投入缺乏，先期造成了养老金缺口，从而造成由户籍人口构成的城镇职工基本养老金面临可持续性的财务危机。

其次，对统筹基金的改造，在维持现收现付制度下附加准备基金制度。国际社会安全协会（ISSA）在2007年对实施公共年金制度（社会保险年金）的43个国家所做的调查结果显示，采取现收现付制度的国家，如果在此基础上设置储备基金财务制度，大都能有效发挥部分提存准备基金的财务调节效果，从而有助于减缓因人口结构的改变（含老化及少子化现象）所导致的财务负担问题，平衡世代间的公平性，改善其适当性，同时亦较能维持现行制度的持续运作。但此种方式仍仅属对现行制度问题的处理的暂时性的权宜措施，并非彻底能解决日趋严重财务负担问题的根本办法⁽⁵⁾。

最后，对个人账户的改造，实行现收现付下的缴费确定型的名义账户制度。名义账户制基本内容是，在现收现付制养老金筹资模式的基础上引入名义记账的个人账户，而且实行缴费确定型的现收现付制，而不是传统的待遇确定型的现收现付制。该制度对养老金可持续性作用在于可以有效避开隐性债务和空账⁽⁶⁾，可以保值效益最大化⁽⁷⁾，具有激励约束机制⁽⁸⁾，因此可以实现我国目前统账结合的所有目标。从实践看，欧亚六国都已采取名义账户这一变通模式⁽⁹⁾，虽然“名义账户”制与现收现付制和基金积累制一样，都不能从根本上解决人口老龄化带来的财务危机，但它将两种制度各自的优势有机结合起来，能够妥善处理好社会中的一些不和谐因素，为经济的发展扫清障碍，进而间接促进了老龄化危机的解决。

从上海来看，人口老龄化带来的养老金不可持续性是个不可回避的事实，但在目前制度按人群分割与统筹基金和个人账户基金分开分账的情况下，进一步加剧了现收现付加待遇确定型的统筹基金的压力。

上海自2001年后，政府统计部门公布的居民社会收入每年增长12％—15％，养老金需求每年增长6％，养老金发放标准每年增长4％。而从养老金结余额看，早在1998年上海养老金结余了170亿元，存在浦发银行，年息有8％；后来规定积累的养老金只能存在财政专户，享受低微的银行同期利率。这样养老积累的养老金和每年养老金增长需新增支付额之间一直存在资金缺口问题，而这种局面主要是受现有养老金投资政策规定局限所制。

城保基金统筹和个人账户之间融通使用的障碍在于目前文件规定的统账分理的原则以及做实个人账户的规定，如果能采取名义账户制度，并通过丰富多层次个人账户的设计，暂时维持一定比例个人账户的待遇确定型，逐步将新层次的个人账户作成缴费确定型，那么将有助于维持城保可持续性。如果进一步整合城保、镇保以及部分综保人群建立统一模式的社保制度，将更有助于整个制度的可持续性。

但这一选择的问题在于目前制度享受者需要保证养老金每年的增长能够维持较为体面的生活，而这种待遇确定型风险是政府不愿承担的事情。一般而言，出于对短期的财政考虑，政府不愿从退休人员的长远利益考虑来选择名义账户制度，然而实际上政府一般又不得不出台政策保证养老金一定增长额（如国务院出台的养老金3年连加政策）；在国际金融危机后，政府越来越重视社保投入对经济的拉动作用。在现有背景下，选择现收现付下的缴费确定型的名义账户制度还是可行并合时宜的。

三、“十二五”时期上海养老保障制度的发展思路和对策

“十二五”时期上海社会保障制度改革的指导原则是：坚持政府、企业和个人责任分摊的制度模式；坚持公平性、普惠性原则；坚持权利义务对等原则，激励企业和个人承担责任。在这一原则指导下，“十二五”期间上海养老保障制度改革的目标、重点和具体措施主要包括以下几个方面：

1.目标任务

“十二五”期间上海养老保障制度改革的目标任务是实现社会保障制度全面定型、稳定发展。第一，确立社会保障广义体系定位理念。社会保障是一个整体，包括资金子系统、服务子系统和资产子系统。资金子系统提供资金，既向社会保障用户提供保障基本生活水平所需的消费资金，也向资产子系统提供用于目的在于增殖保值的经营所需的储备资金；服务子系统提供服务，既向社会保障用户提供保障基本生活水平所需的社会福利服务，也为资产子系统开辟目的在于增值保值的经营所需的市场或准市场；资产子系统提供资产，既向社会保障用户提供目的在于增值保值的资产（包括房产和金融资产），又为储备积累的资金提供目的在于增值保值的经营手段。从国际上看，发达地区和城市不仅社保制度先进领先，而且社保基金与金融、经济关系密切，所起作用越来越大。上海应该领先一步成为全国社会保障示范中心，以大一统的社保制度吸引各方人才汇聚，来去自由。

第二，率先实行城乡社保制度统筹。一方面，将目前镇保中企业人员逐步纳入城保制度；开放城保通道，进一步进行企业补充缴费，使镇保在统筹层次上达到城保水平，并通过引入个人缴费机制，完善个人账户来提高镇保总体水平。另一方面，对于征地农民除了在初始筹资来源时维持原来的缴费安排外，还可同时容许征地单位对被征地人员提供按月缴费的养老金制度；政府通过其他机制安排筹资，如通过土地收益合理分配机制，建立土地收益基础上的社保基金，通过土地财政税和土地入股让农村集体和农民持续分享土地利益。

第三，在统筹的基本养老金方面积极争取先行推行社保免税、税收抵扣和税收扣除等政策。目前财税改革呼声日高，基本集中在所得税改革上。但即使实行，其再分配的效果也有限。而社会保障缴费和享受方面的税收改革，则会直接惠及低收入家庭，上海应该积极争取中央支持，进行这方面税收政策设计和安排的先行先试。

进一步合理设计政策，鼓励个人账户养老金的发展。根据国际经验，除了中央财政直接的社保投入，最主要的方式还是合理的财税优惠安排来提高现有实际筹资水平，降低企业和个人压力并相应提高实际的养老金待遇；切实采取养老金税收递延政策，在养老金缴费环节、投资收益环节进行免税和减税，到年金领取环节适当地征税。

第四，以大社保理念，融合社保制度构建和金融中心建设，鼓励商业公司进行补充层次个人账户的运营。从国际上来看，社会保障基金在金融市场作用越来越大。作为国际金融中心，上海需要在多层次个人账户构建的基础上，积极进行社保基金的培育、发展，使之成为未来资本市场上的一个新主体。

2.重点任务

第一，在缩小差距中提高水平。作为劳动者保障的社会保险广覆盖缺失的是农民和农民工的社保，全国的任务是解决从无到有，上海市应解决从低到高。上海的广覆盖要建立在现有制度和人群统筹整合基础上，既要考虑经济发展人才引进需要，又要考虑国家重点关注的人群覆盖问题（农民和农民工），还要应对城保养老金可持续性和可负担性问题，并要开始为着眼于全体市民的覆盖作准备，为今后从从业人员向非从业人员拓展的制度打基础。

第二，从碎片走向多层次基础上的统筹和整合。根据“统一和分步实施相结合”的原则，既要统筹考虑，努力缩小城乡差距，防止制度设计的“碎片化”，但是也要面对地区差异的现实，为未来的改革预留空间。在养老保险方面，统筹设计城乡养老保险制度，逐步将各类人群都纳入到养老保险体系中，实现劳动者在城乡之间、不同类型单位之间和地区之间流动，养老保险都可以衔接和转换。

第三，财政对社保投入比例适当提升和适度性确定并进。现在人类面临的三大不确定性包括：经济预期不确定性；职业预期不确定性；收入预期不确定性。这三大不确定性使得人们对社会保障产生巨大的依赖性。在政府的责任边界方面达成共识，具体可以从以下几方面考虑：一是政府财政对社保投入比例及其增长；二是政府在养老金平均水平中所负担的比例（50％—60％）；三是财政对社保投入再分配功能的发挥，对公平程度的促进可改善。目前的财政投资方向还是以传统的福利项目、转移支付和机关事业单位为主，在一定程度上反而加大了社保待遇的不公平。

3.具体举措

第一，社会保障总体水平及其财政投入责任。鉴于整个社会保障制度具有一定福利性的特点，政府作为福利发展的主体，有必要保证社会保障制度中福利部分的投入。有学者认为我国财政对社保投入应该逐步从目前水平增加到15％，而目前，按照现口径统计的财政性社会保障投入占财政支出为12％。上海市政府财政对社保投入目前没有纳入预算，也没有明晰的测算，在“十二五”规划中，应该对该指标有明确的内涵确定和目标确定。

具体方法：在考察制度模式的基础上，参照国外相当经济发展水平国家或曾经达到相同经济水平国家当时的社保投入；上海全口径财政对社保投入总量和比例估计（分社保系统的社会保险投入，社会保险加民政社会救助投入，汇总各级政府投入）；财政对解决社会保障基金平衡问题投入确定。

“十二五”期间财政投入目标确定：参考前期投入，考虑经济增长率、财政收入情况、人口总量等因素确定。设想2015年社保水平：基础养老金替代率为60％，年金（10％—20％），个人储蓄（10％）；住房公积金到个人年老时转化为养老金（20％）。政府负责公共养老金在平均养老金中的比重（公共养老金所达到的替代率）：2015年为60％（老干部为110％，教师为100％，公务员为80％）。

第二，各种保险水平合理的极差水平确定。一方面，在统筹和整合中缩小极差。一是从项目内容看，低保和救助城乡统筹已经开始。养老保险农保首要任务是扩面，但筹资和制度架构同时要改变，政府投入合理比例要确定（如新农合扩面的经验）。二是从政府机构合作看，民政和社保联动。加上财政合适投入，尝试非缴费型制度平台建立可能。三是先从制度模式，增长率、统一管理平台和水平——不同层次保险的开放式选择性，打破身份界限——缴费水平和缴费率差距逐步缩小和待遇水平合理，政府投入合理。四是从范围看，内部衔接和对外衔接通道设置同时考虑；从考虑长三角内部统筹着眼，再考虑全国统筹水平、方式和平台可能的设置。

另一方面，各维度极差。一是根据保险内容：筹资水平极差和待遇水平极差，其中又分筹资比例极差和筹资额度极差；待遇增长幅度极差和增长数额极差；待遇增长和水平横向比较极差（和同类人比，和不同类人比）和纵向比较极差（和自己一生平均比，和自己临退休前比，和自己最高峰时比）。二是根据项目、人群和范围：城乡极差，可以参照城乡低保极差水平保持1.5∶1；城保、镇保、农保和综保极差大致保持在1.5∶1.2∶1∶1；企业、事业、机关极差应从目前1∶2∶4缩小到1∶1.5∶2。三是根据替代率。养老金替代率调整机制中要考虑养老金的个人充足性和社会充足性。社会替代率指社会平均工资的替代率（目前用得多，但因收入差距太大，难以衡量实际养老金水平）；其中还可细分为收入替代率（货币层次的基本收入保障）和服务替代率（实物层次的基本生活保障）。个人替代率分退休前工资替代率（机关事业采用的标准）和工作期限内平均工资的替代率。

4.制度模式重构

第一，上海社会保障制度改革的方向是构建一个基本制度平台，即“1＋X”社保制度模式。当前上海社保制度的改革方向，就是要改变目前按照身份和户籍划分的包含城保、镇保、农保等碎片化的社保制度，加强整合和优化，形成覆盖所有人群的统一的社会保障制度模式，可以实行“1＋X”社保制度模式：一个基本制度平台、多层次的社保制度体系。

1：一个基本制度平台。该平台涵盖所有人群，由缴不起费或没有缴费的人群构成的非缴费社保制度和缴费者统一的社保制度构成。非缴费的社保制度，主要以中央、市、区各级财政共同投入为主，具有强大的收入再分配功能，并通过一定的标准和条件来限定应该享受的群体。在上海，非缴费型人群包括60岁以上城市和农村老人中原来没有缴费者。缴费者统一的社保制度，就是对涵盖目前城保、镇保、综保和农保的所有人群，实行统一的社保制度并实行市级统筹。

X：富有弹性的多层次制度体系。这是由个人账户构成，主要分为地方政府投入、单位缴费和个人缴费三大部分，每部分规定强制性的基础缴费费率，并在此基础上设立财税激励引导的补充缴费。但是，政府补贴的原则是一视同仁、方法各异，只有在个人和单位强制性缴费落实后才进行补贴。该部分不实行基本统筹。

图1　1个基本制度＋X层次

第二，根据不同层次，分别按照普惠、权利义务对等原则来确定待遇。首先，1个基本制度中非缴费的普惠型社会保障基础平台待遇确定型，其待遇水平一般为所在地平均养老金的20％左右（相当于目前农保水平）。基本制度层次的这一模块目前以中央、市、区各级财政共同投入为主，是政府责任的体现，政府显示其强大的收入再分配功能（调用税收财政等杠杆），对弱势人群的社会保障的筹资进行前期投入和财政倾斜，并通过待遇水平限定，控制太多的人选择逃避不缴费的普惠制度。今后条件成熟，可以以社会保障税筹资为主。

其次，1个基本制度中社会保险缴费人群社会统筹部分可以设计为待遇确定型，占养老金平均水平的50％左右（相当于目前镇保水平）。基本制度层次的社会统筹模块是整个社保制度的主体，其功能是在政府各种政策优惠下实行所有缴费人群的社会统筹，充分体现制度的公平性，保证老年人群的基本生活水平。政府对统筹基金实行财政托底，其统筹目前以省市级统筹为主，今后演变为全国统筹。以上两部分统筹基金设计为待遇确定型制度，占养老金平均待遇水平（社会平均工资替代率）在20％—50％。

最后，参照西方国家各层次养老金的比例，考虑到现有养老金替代率水平参照城镇职工社会平均工资的情况，通过X1部分对老人可以继续保持待遇确定型，比例为养老金的30％左右，那么对所有缴费人群来说，基本制度加X1部分，可以提供80％养老金，维持目前养老金替代率；而其余部分，则取决于个人账户缴费多少以及运营情况。

第三，构建以个人账户为主体的、各就各位的、富有弹性的多层次保险体系。富有弹性的多层次制度体系由便携式的个人账户构成，主要划分为地方政府投入、单位缴费和个人缴费三大部分，每部分规定强制性的基础缴费费率，并在此基础上设立财税激励引导的补充缴费，政府补贴的原则是一视同仁、方法各异，只有在个人和单位强制性缴费落实后才进行补贴。在规定的最低强制缴费基础上，设立激励适宜的企业和个人补充缴费，一方面鼓励建立使所有人各就各位，具有与缴费挂钩、待遇各异的养老保险金，以消除原来因缴费和待遇不挂钩所造成的不缴、少缴等问题；另一方面，政策激励部分也要封顶，以避免企业当权者过度为己谋利。

中人可以实行缴费确定和待遇确定混合型，而新人则全部实行缴费确定型制度。对于X2、X3个人账户部分的基本设想是一概参照商业保险中缴费和待遇挂钩的模式，设定保险缴费档次和待遇标准档次。因此，进入制度时可以根据目前现有的企业、事业和机关乃至农民工等，根据自己适合的水平选择保险档次，进入后要分层次入位⁽¹⁰⁾。

第四，重构后新制度的作用和功效。其一，提高资金统筹后的整体基金效应。目前上海一方面财政在不断补贴城保统筹基金的赤字；而另一方面，城保基金个人账户基金结余103亿元，镇保基金结余200多亿元，综保基金结余100多亿元，都在财政专户上。如果能统筹使用，目前的年度基金收支平衡能马上解决，而以后可以通过前面提高的延迟退休年龄等作用明显改变养老金压力。

表1　重构后上海养老保险赡养比的改善单位：万人

注：＊农保为约77万。

其二，有效改善养老金赡养比。上海城保、镇保和农保参保人数达1 000多万，但养老保险赡养比都不容乐观，只有镇保暂时达到全国平均水平；如果考虑综保，则养老金系统赡养比会有一定改观，目前500万劳动者中参保人数达320万，几乎是净缴费人群，因此制度赡养比可以提高到全国平均水平3.46∶1，如果目前综保中能有一半人口加入城保，赡养比也能提高到3∶1。

5.政策建议

上海是中国最发达的沿海城市，人均GDP已经突破1万美元，进入中等发达地区行列。上海经济面临转型，国际金融风暴更推动了这种转型的加速进行。为实现上海的经济成功转型和社会的全面和谐发展，其中社会保障制度的健全和完善就成为必要条件。从国际上看，发达地区和城市不仅社保制度先进领先，而且社保基金与金融、经济关系密切，所起作用越来越大，上海应该领先一步建立全国社会保障示范中心。

第一，在制度模式改造上争取先行先试。以现收现付上的缴费确定型个人账户设计为选择。一是放弃做实个人账户（上海已经采用）；二是修改目前养老金中关于统筹账户和个人账户分理的僵硬规定，并建议在新《社会保险法》中去除这一规定，在实际使用中使两者可以统筹规划；三是在此基础上改造个人账户为名义账户；四是从养老金制度设计上积极进行模式改造，在统筹基金中坚持再分配性为主的公平性，根据实际情况，把目前养老金改造成待遇确定型和缴费确定型相混合的制度，前者以统筹基金为主，后者以个人账户为主，强调权利和义务对等的缴费确定型制度，以鼓励缴费人群积极贡献缴费，同时抑制缴费少的人员有过度的“搭便车”现象，以逐步消除比较严重的提前退休现象和反对延迟退休的倾向。

第二，普遍延迟退休年龄以维持养老金可持续性也需要有法制、制度上的突破。在人口老龄化趋势和养老金压力下，延长退休年龄是个必然的选择，目前需要政府部门提前释放出信息，传递预期并给出逐步延长的时间表；同时，对于退休年龄可以设定一个区间，领取养老金缴费年份也是一个区间，最低缴费年份和最多缴费年份应和最终能领取的养老金待遇挂钩，从待遇水平上更好地鼓励延迟退休和领取养老金人员。再者，延迟退休和领取养老金政策并非政府单方面决策，需要在收集不同个体、不同企业意见建议基础上提出责任分担的方案，养老金的压力还是要靠各方共同来承担。

从法制上，要把可以延迟退休年龄作为可以采取的对策纳入社会保险法，并考虑一个地区人口老龄化程度及其养老金制度赡养率情况作为选择延迟退休年龄的因素，而地方养老金立法法规中更要明确地据此规定该方法采纳的这些条件因素。在制度模式上需要确立现收现付上的缴费确定型个人账户设计。

第三，根据“1＋X”模式重构制度，实现综保入轨和镇保并轨。结合国家的有关城保、新农保政策以及养老保险关系转移接续办法，上海着手进一步完善养老保险体系，提出了综保入轨、镇保并轨、农保接轨和居保筑轨。“十二五”期间主要改造综保和镇保。根据国务院2009年12月发布的66号文件，即《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，上海外来从业人员综合保险不宜再作为一个独立的社会保险制度来安排，其参保人员在“十二五”期间要纳入城镇养老保险的覆盖范围。现有的小城镇社会保险也不再作为一个独立的社会养老保险，逐步实现与城镇养老保险的合并。

首先，综保入轨。鉴于针对农民工设计的综合保险与现有城保衔接中费率一步到位提高对企业可能造成的成本压力，尤其是可能阻碍创新型企业和中小企业的发展，有必要在“1＋X”模式前提下加以构建。一是降低城保的缴费率，从而使综保最后接轨城保的缴费率有所下降。根据已有的测算，至少可以降低2个点，实际费率可以降低到28％。二是降低综保中养老保险的企业缴费率到国家规定的最低水平即12％，这也大致与目前上海综保总筹资水平（12.5％）相近，等于把现有的医疗部分筹资挪借到养老用；然后维持目前综保的医疗和工伤，等国家关于农村务工人员的医疗方法出台后再根据要求增加综保的医疗筹资，其中包括计入已挪借到养老的成本补偿。三是除了新缴费用逐步按照选定的方案进行并进行衔接转移外，已加入综保人群既有的养老保险金转移到城保的具体方法，可以根据以往实际缴费金额折算成占城保应缴费用的比例后计入城保，也可以通过补缴费用以达到城保水平。

其次，镇保并轨。对镇保人群还要进行分类处理，可以分为有稳定收入、固定工作的既有镇保人群和无工作或无固定收入的既有镇保人群。前者主要包括企业务工的镇保人员和征地后进入企业的务工人员，后者主要包括征地后继续务农或无工作的镇保人员。由于镇保原有设计的缴费水平低，转入城保需要集体和个人共同缴费，集体缴费资金一部分来源于市、区和基层新的土地批租收入，另一部分来源于雇主筹资（参照城保标准筹集）；个人也需按照城保个人筹资标准。原来的欠缺部分可以逐年补缴。一是可以把15年最低缴费年限分两部分，分一次性缴费和其他逐年缴费。二是适当提高镇保筹资费率，同时城保个人缴费也提高到位达到8％，这两个步骤同步在5年内解决，做到镇保与城保衔接。三是根据镇保所缴费年数抵扣为城保缴费年数，如按照2年抵1年；或者可以按照他们以往已经缴纳养老金金额绝对额，折算成若按照城保标准缴纳时应缴的绝对额比例来折算入城保。对于镇保中征地农民，虽然暂时可以保留镇保制度，但是镇保征地农民的医保需要考虑和居民医疗保险归并，而养老需要准备融入尚在研究中的居民养老保险制度。

再次，适当降低过渡期后的综保、镇保纳入城保的总社会保险缴费率。真正统一综保、镇保纳入城保后的缴费基数和缴费率，明确综保、镇保纳入城保后的退休待遇。

最后，在企业社保费率提高期间，政府给予一定期限的政策扶持。各级政府需统一思想，将社保政策调整可能带来的影响纳入当地整体经济社会发展中一并谋划。建议在一定期限内实行特别政策，帮助企业平稳过渡。一是利用税收返回贴补企业。可根据企业缴纳税收的情况，给予一定比例的返回，从而贴补企业因社保政策调整而带来的用工成本的增加。二是根据与城保缴费标准的差额，给予3年至5年一定比例的财政补贴。

第四，提高征地农民保障，为其纳入统一的制度平台做准备，筹资来源于土地、财政和个人缴费。镇保（被征用地农民参保制度）可归并为城镇居民或城镇职工保险制度。失地农民保障制度中筹资应与土地挂钩，待遇实现标准化、逐步与城保衔接。除了在初始筹资来源时维持原来的缴费安排外，还可同时容许征地单位对被征地人员提供按月缴费的养老金制度。政府通过其他机制安排筹资，如通过土地收益合理分配机制，建立土地收益基础上的社保基金，通过土地财政税和土地入股让农村集体和农民持续分享土地利益。

首先，按土地收益合理分配和以土地收益提取社保基金。被征地农民保障制度的设计需要考虑各区县之间级差地租和土地升值幅度差异的因素，建立全市的土地收益统筹机制和土地收益再分配的公平机制。具体可以通过土地收益市、区合理集中和分配的方法，以及通过市政府在集中的土地收益中提取社保基金的方法，来解决镇保中存在的失地农民社保筹资的不均衡问题。

其次，财政收入中预留失地农民社保风险基金。土地对农民具有生产和生活、即期收益和远期收益、显性的可预测收益和隐性的不可预测收益等多方面的功能。对被征地农民保障制度的性质决定了失地农民的未来收益计算的复杂性、可变性和差异性，因此作为制度设计主体的政府一定要有最后托底、农民利益信用担保的最终责任，财政的一定投入必不可少，特别需要财政中有专门预留的风险基金应对制度演变过程中可能出现的已被征地农民新的需求和情况。

再次，通过土地财政税和土地入股让农村集体和农民持续分享土地利益。创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。集体通过土地征用和使用开辟专门的土地股份，维持集体对土地的一定利益，而农民通过土地入股也取得一定的、持续的财产性收入。

最后，失地农民保障制度缴费和发放具体安排要接轨其他社会保险制度。在具体缴费方法和待遇发放增长等方面应该按照社会保险制度的设计，尽量逐步把失地农民保障制度转化为按月缴费和按规定发放的方法，避免资金大量积压造成的管理风险。

第五，在统筹的基本养老金方面积极争取先行推行社保免税、税收抵扣和税收扣除等政策。社会保障缴费和享受方面的税收改革，会直接惠及低收入家庭，上海应该积极争取中央支持，进行这方面税收政策设计和安排的先行先试。

第六，进一步合理设计政策，鼓励个人账户养老金的发展。根据国际经验，除了中央财政直接的社保投入，最主要的方式还是以合理的财税优惠安排来提高现有实际筹资水平，降低企业和个人压力，并相应提高实际的养老金待遇。国家在对企业年金计划进行税收制度安排时要面临三个环节的问题：一是缴费环节的问题。当企业为职工向企业年金计划缴费时，是否允许其将这笔缴费支出计入成本，在所得税前列支，从而对这笔缴费免征企业所得税；对于职工个人向企业年金计划的缴费是否允许从应纳税所得中扣除，免征个人所得税。二是投资收益环节的问题。当企业年金计划取得投资收益时，是否对其征收所得税。三是年金领取环节的问题。当退休职工从企业年金计划领取养老金时，是否要对他们的这笔养老金收入征收个人所得税。

借助字母E（代表免税）和字母T（代表征税）来表示政府在缴费、投资收益与领取三个环节的免税（E）或征税（T）情况。从理论上讲，年金计划税收制度有八种模式：EEE、EET、ETE、TEE、TIE、TET、ETY、TTT⁽¹¹⁾；目前流行的是以美国401（K）为代表的缴费确定型计划的EET征税模式。世界上绝大多数实行企业年金的国家采取的均为EET模式，如美国、英国、德国、法国、加拿大等。

在我国，对于补充性的企业年金以及个人商业储蓄保险，应当鼓励其市场化、私有化，政府的主要职能应当是政策引导、提供管理服务、强化监督职能。积极的税收优惠政策会极大地促使我国尚未成熟的商业保险业快速地发展壮大。

第七，积极主动争取中央财政投入。中央越来越重视社保发展和财政投入，尤其在国际金融危机后，在经济刺激方案中包括了原来未覆盖人群和低保障人群的社保投入，包括卫生和医保投入、对农民实行普惠制养老保险投入等。建议中央财政继续加大投入，并扩大投入的项目。

目前，财政对缴费型养老制度没有投入机制，只有托底安排，根据中央有关财政中增加社保预算的政策，建议其对基本的社保制度也有投入。

此外，中央已经明确基本公共服务均等化，投入中也是拾遗补缺，那么，就城镇职工基本养老保险来说，上海作为人口老龄化趋势严峻的城市无疑处于劣势，因此除了积极挖潜力，还需要积极争取中央有关政策，破除已有的束缚来改善资金不平衡问题。一是有必要根据合理测算要求在该保险部分给予补贴；二是针对全国社保基金应付老龄化的战略定位，研究制定该基金拨付规则建议，以争取获得支持；三是针对国有资产划拨给社保基金的政策，要求将上海本地上市的国有资产有部分可以划拨进本地社保基金。

第八，建立真正的社保基金主体——上海社会保障委员会。上海社会保障委员会统管统筹范围内所积累的社保资金，负责组织结构设定、资金管理、运营等全面功能，成为基金的利益主体。通过建立社保基金监督管理委员会，对社保基金的立法、预算、筹集、支付、运行、管理、决算等进行监督检查。

现有的人力资源与社会保障部门负责各项社会保障政策的制定、资金的征集和发放；财政和税务部门负责编制社会保障基金公共预算，确保基金平衡。

此外，成立专门的社会保障基金运营机构。目前，积存的社保基金大部分存入财政专户，由于账息倒挂，实质上造成了基金的流失，而国家成立的基金理事会仅适宜于中央对社保基金实行战略性的储备。上海社会保障委员会下设的社会保障基金运作机构方法：一是与政府长期建设项目挂钩，与扩大内需相结合，实行内循环；二是建立在财政监督下，在体制内设立政策性、专业性的经营机构来进行运行，这种专业经营机构，可以是金融性的经营机构，也可以是专业性的银行或准金融性质的社保专业银行；三是争取上海国有资本划拨社保基金的运营。全国社保基金主要对国资委中上市公司进行转持，价格按照市场发行价，数量占整个股本的10％。中央的基金基本用于补助贫穷地区。从此次转持看，本金来源于国有净资产，因此是用历史积累解决历史问题；溢价部分来自市场，股票就是定位于未来的，因此转持也同时是用市场方法解决未来问题。

第九，以大社保理念，融合社保制度构建和金融中心建设，鼓励商业公司进行补充层次个人账户的运营。从国际上来看，社会保障基金在金融市场中的作用越来越大。作为国际金融中心，上海需要在多层次个人账户构建基础上，积极进行社保基金的培育与发展，使之成为未来资本市场上的一个新主体。

第十，探索社会保险基金统一调配的机制。可以考虑把养老保险和医保、生育保险资金进行一定程度融通使用；可以考虑在五项社会保险覆盖面一致的前提下，探索建立一个具有余缺功能的共同基金，将每年各项基本社会保险基金结余的一定比例归入其中，制订严格的使用规则，以解决因各种不可抗力对各险种基金形成的风险，特别是应对当前的养老保险基金的收支缺口。

进一步可以考虑和公积金融通使用的可能性。从国际上看，我们所效仿的新加坡公积金制度是整体性制度安排，制度建立的是家庭账户而不是个人账户，不仅家庭成员间可融通，而且养老、医疗、住房等资金可以融通相互使用。假设上海的住房公积金个人缴纳部分中有3个或5个百分点平移或可以融通到养老保险基金中使用，那么就等于城保养老保险统筹费率重新恢复到原来的25.5％，或提高到28.5％，我们将分别测算由此对基金增加的幅度。

（上海社会科学院人口与发展研究所　胡苏云）

【注释】

(1)“2009年度上海市城镇养老保险个人账户的记账利率为2.25％”，《上海市人力资源和社会保障局关于公布2009年度本市养老保险个人账户记账利率的通知》沪人社基发［2008］8号。

(2)基本假设：（1）加入养老保险的人口均为15—45岁能够缴费满15年的从业人口，年龄结构与2005年1％人口抽样调查的相关年龄结构相同；（2）在缴费的15年中没有死亡；（3）参加农保转城保的人员个人缴费可以社会平均工资的30％作为缴费基数，个人缴费比例为8％，由财政予以1∶1的补贴；参加镇保转城保的人员个人缴费仍根据60％作为缴费基数，个人缴费比例为8％，企业缴费比例仍为17％；参加综保转城保的人员个人缴费以社会平均工资60％作为缴费基数，个人缴费比例为8％，企业缴费比例为22％；未参保的户籍人口缴费基数及比例按参加农保转城保的人员计算，未参保的外来人口缴费基数按综保转城保人员计算。

(3)假定未参加任何保险的户籍人口、参加一次性缴费镇保的人口和参加农保的人口年龄结构与农业从业人员年龄结构相同，而未参加任何保险的外来人口、参加月缴费镇保的人口和参加综保的人口年龄结构与生产、运输设备操作人员及相关人员的年龄结构相同，则可以得到2009年从业人口中可以作为扩面对象的人口年龄结构。

(4)周志凯：《论国际养老金个人账户投资选择权》，《保险研究》2008年第11期。

(5)ISSA，Public Scheme Reserve FundsHelping sustain PAYG pension—Survey Report，ISSA，Geneva 2007，p.28.

(6)因为个人账户以及“老人”和“中人”未来支付只是记账记录，不涉及账内资金有无的概念，不需偿还未积累的资金，不存在隐性债务。名义账户是“模拟运行”模式，本质上属于现收现付制，不存在社会统筹与个人账户的资金调剂；这是养老金筹资模式从待遇确定型转向缴费确定型较为缓和的、很现实的一个转型途径，可以克服转制成本。世界银行和西方的一些经济学家已经将目前中国“空账运转”的实际情况称为“一种新型的待遇确定型加上名义账户”的现收现付制或“准名义账户”制。

(7)在资本市场尚不完善的条件下，在投资问题难以解决的条件下，养老金筹资实施现收现付制是一种收益最大化的、风险最小的、保值和现实的方式。目前在我国做实的个人账户是个包袱，并且，规模越大，包袱就越大；数量越多，负担就越重。例如，近5年来，年均社会平均工资增长率是14％，这对试点省份2％—3％的年均投资回报率来说意味着巨大的侵蚀。这些负担最终还是要由中央政府来负担的，最终还是要转嫁到纳税人身上。如果全国全部按比例做实账户，那么每年增收的几千亿元财政收入就在相当程度上意味着化为乌有。

(8)首先，由于“名义账户”制的给付条件是“精算型”的指数化方式，它将当前的缴费与未来的给付紧密地联系在一起，对未来的给付具有相对比较准确的预期，从而形成了正面的缴费激励作用。其次，“名义账户”制度可以起到“一石二鸟”的效用：一方面大大地提高了社会统筹的资源动员能力（即用于现收现付的缴费资源最高可达100％）；另一方面缴费主体的激励机制又达到了最大化，且在雇员与雇主之间形成前者对后者的监督机制。另外，“名义账户”制度下个人账户的规模基本上对社会统筹的能力、水平和范围不产生“负相关”的影响。再次，“名义账户”制度基本可以解决给付过程中出现的种种“失控”行为。最后，“名义账户”制有助于扩大覆盖率。

(9)陈之楚：《中国社会养老保障制度研究》，天津财经大学博士论文，2008年5月。

(10)比如说，目前城镇职工养老保险企业单位平均缴费为28％，我们设定其中10％是全国的国民年金水平，10％是省市和地市国民养老金水平（其中筹资来源也是企业和个人缴费），余下的是企业年金和个人补充，最终缴费水平可能略低于28％，也可能高于28％。事业单位可以把企业养老金水平看作制度入门的标准参照着缴费，当然筹资来源和筹资方式可以不同于企业，需要另外设计安排。

(11)EEE表示在缴费、投资收益与领取环节都免税；EET则表示在缴费、投资收益环节免税，而在领取环节征税；其他模式依此类推。EEE表示在缴费、投资收益与领取环节都免税，因此在EEE模式下，企业和个人的收益最大，国家税收损失最多；相对应在TIT模式下，企业和个人的收益最低，而国家税收收入水平最高。但这两种模式都过于极端，不是过于损害国家的税收收入，就是过于挫伤企业实行企业年金计划的积极性，都不可取。