国企改革战略思路研究

“十二五”期间上海国资、国企改革战略思路研究

一、上海国资、国企的历史与现状

早在20世纪30年代，上海已经是远东最大的金融、贸易中心。中华人民共和国成立以后，由于受计划经济体制的影响，上海城市的金融、贸易功能急剧消退，却又阴错阳差地发展成为中国最大的加工业中心，产业门类齐全，名牌产品众多，商品远销全国，当然也是国有大中型企业最集中的一个地区。

从20世纪70年代末到整个80年代的改革开放初期，中央要上海扮演改革后卫的角色，即要求上海为兄弟省市的改革提供更多的财力、人力与物力的支持。此时的上海，仍严格实行统收统支的财政政策，而各兄弟省市从1980年起就享受到地方财政“大包干”的优惠。上海仍是按照统收统支政策，地方将全部财税上缴中央，中央返还给上海的只是有限的维持费用。而兄弟省市所享受的财政“大包干”政策，只要向中央缴足了上缴基数，余下的财税都归地方所有，任凭地方支配。财税政策的这一差异，一方面大大地促进了以广东为代表的实行财政“大包干”政策的各地经济快速发展，另一方面也导致了20世纪80年代上海城市的严重退化：交通拥挤、住房紧缺、厂房破旧、设备老化、名牌衰落、市场被挤、“三废”⁽¹⁾污染。国内外人士都普遍惊呼上海城市的衰落。而国有企业的困境与衰落更是其中的一个突出典型，如连年年提供巨额利润的上海手表厂厂房破旧、阁楼林立，无力完成扩大再生产的市场要求，更不要说日趋陷入市场困境的轻工、纺织、机械等众多国有企业了。上海产品不断被挤出各地市场，甚至连上海本身的市场，包括名闻全国的南京路商品街，也是被大批“广货”所占领。

20世纪90年代的浦东开发开放，推动了上海经济进入两位数的新的增长区间。国有企业的发展也同样受惠，在不断的兼并组合中壮大了自己的实力，但是与蓬勃发展的外资、内资等非公有制经济相比，显然还是发展缓慢。

表1　上海市生产总值的所有制分布情况单位：亿元

表2　上海市生产总值所有制构成情况单位：％

从上表中可以看出，在20世纪80年代，上海国有经济比重下降了10余个百分点，这主要是因为统收统支财政体制给上海国有企业所造成的严重困难。而在90年代上海国有企业继续下降10余个百分点，则主要是浦东开发开放、大力引进外资企业的必然结果。

改革前的1978年，上海公有制经济与非公有制经济在GDP中的比重为99∶1。此后公有制经济的比重逐渐缩减，到了2007年，公私经济在GDP中的比例已变为54.9∶45.1；其中国有经济47.7％，集体经济7.2％，个体私营经济20.7％，外资经济24.4％。这不能不是一个引人注目的巨大变化。

从国有企业改革的角度看，自20世纪80年代以来，应该说上海国有企业改革的步伐并不慢，无论是企业扩权让利、利改税，还是企业经营承包责任制与现代企业制度试点等改革阶段，上海企业都作了不错的探索，也出了不少著名的企业家，但终究由于国企改革的大环境以及上海整体的经济环境，不少改革名企及其企业家也多是昙花一现。至今，像振华港机、上海日立那样改革与发展都成功而且称得上是经久不衰的名牌企业，已为数不多了。

总的说来，上海国企、国资的现状可以归纳为如下几个特点：

（1）尽管自改革以来，上海国有经济的数量在不断缩减，从改革初占全市经济总量的86.2％下降到47.7％，但仍牢牢占据着上海经济中的主导地位。特别是与东南沿海其他发达地区如浙江、广东与江苏等省市非公经济已占主要比例的情况相比，上海国有经济的主导地位与作用就更为明显，上海仍然是我国国有企业的主要集中地之一，仍是支撑我国社会主义基本经济制度的重要旗手。

（2）尽管上海国有企业涉及的产业领域也在收缩，但是，国有资产的数量与质量却在不断提升，即不仅国有资产总量在不断增大，而且在不断兼并组合中所形成的一批国有企业独资与控股的大集团，也拥有更强的市场竞争力。

（3）嫁接外资而发展自己，是上海国企改革的成功之点。如上汽集团前身是上汽车拖拉机公司，一家以生产拖拉机为主业、在上海原机电局中属产值不大、排名在后的公司，改革以后，正是依靠组建两家中外合资企业取得了巨大的成功，一跃而为上海工业中的大哥大。但这中间也带来一个不可忽视的问题，即关键技术与产业发展的主导权不在我们手里。80年代上海大众投产的桑塔纳轿车，引进时车型本来就不属先进，一生产就是十几年型号不变。以后是靠再组建一家合资企业即上海通用，以此引进竞争因素，才促使两家合资企业车型不断翻新。但即使如此，汽车生产的核心技术仍牢牢控制在外方手里。

（4）多年来，上海在国企改革中做了大量工作，无论是在“抓大放小”、股份制试点还是“再就业工程”等方面，都跑在全国改革之前，但是从总体上说，国企改革至今还没有完全到位，特别是经营者的任免权、重大投资发展权甚至是经营者的奖惩权等主要权力仍不在企业手里。国内外舆论责难“上海没有企业家”，也是针对上海的国有企业来说的。

（5）以政资分开为特点的国有资产管理体制改革与建设是上海改革中的一个亮点。上海国资改革起步较早，无论是在国资改革的理论探索，还是改革实践探索中都取得了不少成绩。比如，首先提出国有经济的主导作用表现为国有经济的控制力，较早地提出与建立国资预算体制等。其中“国有经济控制力”的概念后为中央所吸收并载入有关中央文件。尽管上海国资管理体制中的不少探索成绩斐然，但是限于上下体制的制约，政资分开的不彻底，造成国资委的定位仍不十分明确，干预与制约企业活动的政府色彩仍较多。

（6）上海国有经济的总量比重，与其对上海经济发展的贡献度不成比例。这是与外资、内资等非公有制经济对上海经济发展的贡献度对比来说的。上海外资经济的比重尽管只有25％，但是，20世纪90年代以来上海经济的调整增长，特别是工业领域的高速增长，可以说主要是依靠外资之力。国有经济的资产贡献度低，也是国有企业竞争力不足的问题。这里绝不能以国有企业中包含有公用事业项目这一点所能完全解释。即使在那些竞争性的产业部门，国有企业的能量发挥或者说企业竞争力也常常不如外资与内资企业。但这从另一方面也说明，上海国有企业与国有资产还具有进一步开发的巨大潜能。

二、国有企业改革与发展滞后的主要原因

上海国资、国企改革从扩权让利一直到现代企业制度改革，始终紧跟着中央的改革步子而并不落后，许多方面还有创新与成效，那么，为什么上海国有企业改革与发展在总体上仍显得滞后呢？显然，这不完全是上海本身的原因。

中国经济体制改革，不同于俄罗斯的“休克疗法”，而是走的一条从农村到城市、从沿海到内地、从体制外到体制内、由易到难的渐进式改革思路。国有企业改革的核心是政企分离，即要剥离政府直接干预企业运行的经济职能，从而不完全是微观经济领域的改革问题，而是涉及政府改革、体制内改革的问题。既然是属于体制内的改革，那么，在渐进式改革的总体思路中，以政企分离为核心的国有企业改革必然是置于改革的后期解决。这不等于说国有企业在近30年中没有任何改革。国有企业自20世纪70年代末提出“扩权让利、利润留成”以来，先后又经历了“利改税”、“经营承包责任制”与“现代企业制度”等一系列改革过程，可以说，改革措施不断地在更新或者说一直没有停止，这不能不是事实。不过，如果我们能够理性一点加以分析，那么不难理解，从利润留成、利改税一直到企业经营承包责任制，只是政府对国有企业某种程度的放权，而绝没有落实企业的市场主体地位上，从而这样的放权只能说是一些改良，称不上是真正的改革，最多也只能称是国有企业渐进式改革进程中的牛刀初试。

1997年，现代企业制度改革的提出，从理论上说，国有企业改革才真正走上改革的台阶，因为现代企业制度改革的内涵是建立国有企业的法人治理结构，使企业真正成为社会主义市场经济的自主主体与基础。在现代企业制度框架下，企业法人财产权概念提出来了，企业董事会的自主运作能保证企业的主体地位与市场竞争力的有效发挥。

现代企业制度改革的理论虽好，但在20世纪90年代末还属于试点阶段。而且这个试点过程也反映出它的艰难性。为了在全国确定哪100家企业进行试点，上面是由国资委还是国家计委领导这场改革需要协调，下面是无数企业想方设法、互通关节争取这个试点名额，因为试点者享有相当优惠。正所谓“下争上夺”，足足花了一年时间，才最终落实100家试点企业名单。这也预示了现代企业制度改革的艰难。以后10余年的改革事实证明，尽管已经宣布现代企业制度改革基本成功，建立了国有资产监管机构与体系，推出了一大批国有控股的上市公司，通过兼并组合而形成了一批国有大企业集团，但是，企业经营者的任免与奖惩权、重大投资与发展权等，始终没有到企业手里，国有独资与控股企业始终没有成为完善的市场经济主体。中央国有企业如此，上海国有企业同样如此。最典型的是上汽集团等投资于上广电一事，一是奉命投资；二是尽管上汽的数十亿元投资已成为上广电的第一大股东或者说控股股东，但对上广电的运作却是近代股而无权，其主要理由据说是“都是市里的财产，为什么要听你上汽的”；三是最终证明，这项拉郎配式的投资是一种无效的投资。可以说，如果让上汽集团董事会对自己的法人资产作出自主投资，就绝不会有这样的结果。这里的问题仍然出在政府对企业经营活动的直接干预，国有企业改革中的核心问题即“政企分离”或者说政府职能改革远远没有到位。

在渐进式改革过程中，无论是改革政策的制定还是改革措施的推进，政府都是处于领导者的角色。如果说在改革的前期，改革的范围主要还是在体制外进行，那么改革的推进总是比较顺利。而当改革最终决战到体制内的时候，特别是当国企改革进到政府职能改革这个阶段时，问题就比较复杂了。改革从来是权力与利益关系的调整，当改革进到原本领导改革的政府机构头上，当改革的主导者行将成为改革对象的时候，必须承认，角色的调整确实是相当艰难的。

三、深化上海国资、国企改革与发展对策

1.自下而上，即从企业的主体地位与市场活力出发，而不是从政府与国资委的视角出发，重新理顺国有企业的改革思路

自20世纪70年代末启动“扩权让利、利润留成”的改革以后，一系列的改革措施，都是以政府为主体，顺着政府的步步放权与企业的步步扩权的思路进行的。即使是进到现代企业制度改革阶段，改革的主导权还是在政府手里，还是从政府视角出发，规划国有企业权力的实际边界。有关政府部门迟迟不能还权给企业，始终干预微观领域的企业经济活动，这从根子上说，是对我国的市场经济改革缺乏清醒的认识。

改革的市场导向，从僵化的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，是中共十一届三中全会确定的基本方针。正是这一市场经济导向的改革，使我们获得了30年来经济的巨大发展，使中国模式引起了世界各国人士的充分关注。

对滞后的国有企业改革来说，回过头来还须我们认真研究市场经济的基本内涵。在市场经济环境中，企业是市场经济的主体与基础。市场经济正是自主企业之间相互交往与运行的经济环境。自主的企业，正是构筑市场经济的基本条件。如果我们一方面强调转变经济运行方式，要变计划经济体制为市场经济体制，另一方面却仍是把住国民经济中的主体企业即大批国有企业，不让其取得完全自主的市场主体地位，那反过来我们的市场经济体制只能是一种不完全的市场经济体制，必然有违于党的十一届三中全会提出的改革的初衷。

回顾乡镇企业与私营企业在20世纪80年代初勃起之时，从业的农民一不懂生产技术，二没有管理经验，三没有供销渠道，可是，只经过十年左右时间，就飞速发展，并把大批国有企业拉下马来，这是为什么？难道是这批农民企业家特别能干？私营企业是完全自主的企业，是天生的市场经济派，即其内在的运行机制与我国的市场经济改革导向完全相适应。正是依靠市场经济机制，无论是人才、技术、管理还是多种企业需要的其他资源，都能从无到有、从弱变强，即使是私营企业主本身，经历十余年的市场滚爬打摸，大多也已成长成中国首批的优秀企业家。而我们的大批国有企业，由于市场经济自主地位没有完全确立，本拥有的各种资源优势也逐渐消失，这正是大批企业破产与处于困境的基本原因。

如果说我们今天还有一批国有企业的经营情况不错，特别是130余家中央企业与上海等地的一批市属大型企业，那么，应该说这里存在着相当的垄断因素。随着市场经济的进一步发展，行业垄断的因素必然会逐步消失，不自主的企业、市场地位不完整的企业经营情况必然会进一步恶化。对此，一定要有自知之明。

国有企业必须成为市场经济中的自主主体，这是经济学中的基本常识。尽管如此，横亘在这个基本常识之前仍有不少认识上的障碍。

障碍之一，是认为国有企业就不可能完全自主。有关这个问题的争论，始自20世纪80年代。1980年第1期的《中国社会科学》发表了中国社会科学院工业经济研究所所长蒋一苇的《企业本位论》一文，认为企业是现代经济的基本单位，企业是一个能动的自主体，企业具有独立的自主利益，企业需要自负盈亏。另一种观点则认为，国有企业负有社会责任，从而不能完全自负盈亏，不能把它与一般企业相等同。后者的观点如果涉及的是提供公共产品的国有企业，一般说来当然是难以自负盈亏，但是，这绝不能排斥在财政相应补贴下的自主运作，更何况还有在竞争产业领域中大量的国有企业存在，无疑更需要自主运作、自负盈亏。在市场经济环境中，特别是竞争性产业中的国有企业，如果不能真正成为市场经济的自主主体，不能在市场经济中自主与自由运作，就绝不可能有生命力。即使是靠政府垄断的支持，也只能支持于一时，因为市场经济终究是一种自由运行的经济，市场经济改革的目标是大势所趋。

障碍之二，是认为国有企业运行完全自主会离开产权人即政府的管控视线，导致企业中的内部人的控制，甚至造成腐败。当前对企业还没有完全放权，就出现了不少企业的经营者的内部人控制与中饱私囊等腐败现象。当前企业中的腐败现象，包括退休前的“59岁现象”，是不是因为企业自主、权力过大的问题呢？恐怕不能归因于此。除了硕鼠到处都会存在这一原因以外，当前大量的企业腐败事件，主要还是出于企业权利的不对称，或者说企业的自主权没有完全到位。在企业自主权没有完全到位的情况下，国有资产的监控体制要求到位也是不现实的。

既然是国有企业，政府就有权管控企业。这里的监管如果仅仅是指监督国有资产的保值增值，监管国有企业的运行方向，那完全正确。但如果是越俎代庖地代行企业的一些重要职能，则完全是违背现代市场经济的基本原则了。只有在小生产的时代，老板才直接从事企业的运行。而到了大工业为基础，甚至是知识经济为前提的现代市场经济的环境里，独立于资本所有者之外的企业经营与管理者即首席执行官（CEO）出现了，在董事会的决策前提下，自主而独立地运作企业是企业效益的来源与重要保证。如今，西方发达国家的私家企业包括跨国公司尚且如此，能够充分信任CEO为之运作，为什么我们的政府与国有资产管理部门却放不开手呢？

新加坡的淡马锡公司，是新加坡管理与经营国有资产的唯一一家公司，其董事会组成中既有来自财政等部的政府代表，更有许多社会人士参加。它与下属众多大公司的关系，除了监督国有资产的保值增值、委派相应的国有资产代表以外，所投资企业的一切经营活动皆由企业自主运作。这一市场经济的运行方式并没有导致内部人控制等企业失控情况，而是使淡马锡公司的资本节节攀升。淡马锡国有资产经营管理公司在做的事情，我们有什么不可以做呢？

再讲到底了，当真正落实企业自主权以后，即使会有10％企业因出现内部人控制而导致腐败与损失，那也比现在有90％企业因不完善的改革而缺乏活力所造成的经济损失或国有资产流失要少得多。更何况企业内部人控制问题，是当前世界各国在企业委托代理制中所普遍存在的一个问题，与企业是否自主运行无关，治理的对策只能是完善法人治理结构，包括加强企业的内外监督机制。

落实国有企业的自主地位，从思想上消除一切不符合市场经济要求的各种阻力与彷徨，还是属于进一步解放思想问题。

2.落实企业人事制度改革，完善经营者的市场选择机制，将经营者的任免权还给企业

从计划经济体制向市场经济体制的转轨，其中的重要一点是企业领导人地位的转换，即从只听命于上级要求、以完成指令性计划为专任的事实上的“车间主任”转变为对企业与市场负责的自主企业的领导者。在传统体制下的企业领导人，不存在负企业生死存亡的责任。在市场经济环境中，决定企业的生死存亡的关键是经营者的素质与能量。这就意味着，对企业经营者的选择再不能像传统体制任由政府任命，而是必然要经过市场选择，由市场竞争中所涌现出来的优秀的经营者来担任。而这个选择，也只有处在市场第一线的企业最有发言权，也是属于自主企业的内在权利，而传统体制中的那种政府任命都有隔靴搔痒与越俎代庖之弊。

经营者的市场选择，或者说经营者由企业董事会直接任命，是国有企业活力的灵魂所在。

在经营者的市场选择过程中可能会出现的一个最大顾虑是，这是否有违于党管干部的基本原则。中国共产党作为一个执政党，党管干部的原则当然不能动摇。但是，这里涉及的是市场经济的微观企业领域，国有企业经营者身份在转轨期间所发生的巨大变化。在计划经济体制下，企业是当作行政单位来对待的，企业也有科级、处级、局级等行政级别，企业领导人当然要作为政府官员那样来任命。而在市场经济环境中，国有企业是市场经济的基础与主体，必须从市场中产生，由董事会去市场中选择与任命，从而传统的由各级党和政府直接任命企业领导人的办法已不适应改革的要求。必须把国有企业经营者从党和政府官员的序列中剥离出来，经营者不可能再是政府的官员，必须脱离政府行政任命的轨道。我们的中央组织部门多次颁令取消企业经营者的行政级别，也从一个方面显示政府推进企业人事制度改革的决心。

那么，国有企业经营者的市场选择，企业与企业经营者不再有行政级别，这是不是有违于党管干部的原则呢？当然不是。党管干部，是中国共产党作为执政党治理整个国家的一个基本原则，党和政府的一系列方针、政策和措施，都需要通过我们的干部组织广大群众去落实。干部的概念，从狭义的角度讲，是专指党政领域的公务员；从广义讲，企事业领域的经营者，包括民营企业的经营者应该也列于其中。这就意味着党管干部有一个怎么管的问题。任命干部，当然是党管干部的一个重要形式，但绝不是唯一形式。在国有企业领域，在微观经济层次，党管干部可以不通过直接任免，而是通过审查、推荐、培养、考核等诸多环节，体现出党管干部的作用。比如说，政府派出的企业董事与董事长在挑选与任命经营者的过程中就能发挥党管干部的重要作用；组织企业经营者进党校与各种培训机构学习，同样是发挥党管干部的有效环节。这就是说，在市场经济环境中，党管干部原则在企业领域是体现在方方面面的众多环节之中。

如果说，国有企业经营者的市场选择并不有违于党管干部的基本原则，那么，各级政府还是牢牢掌控企业经营者的任免权究竟是为什么呢？难道说是怕失去对国有企业的控制力。那么，这个控制力又意味着什么呢？难道就凭远离市场第一线的政府部门的几位干部，能比身处市场第一线的经营者有更大的运作企业的本领？企业运作的目标就是国有资产的保值增值，就是为社会提供更多更好的商品与服务，这正是企业经营者的基本使命，有什么不放心呢？至于个别经营者的腐败问题，这是企业制度建设与内外监督问题，政府任命体制下同样有这个问题。

上海市委组织部门在20世纪90年代中期就开始了企业人事制度改革的探索，分别由市委组织部与市人事局牵头的两家经营者市场。经营者市场的主要任务是为企业推荐备选的经营人才。而要进入经营者市场门槛的，也需要通过有关的审核环节，包括人才的有关软件考核标准。这实际上是两家有政府背景、有实力的猎头公司。公司初起时的宗旨是配合国企改革，为上海国有企业经营者的市场任命提供相应的人才库。但是，运作一段时间以后的情况却是上海国有企业的需求并不强烈，倒是外资与民营企业显示了迫切需求，外地企业对上海经营人才显示了巨大兴趣。十余年来，上海组织人事部门经营的两家人才公司尽管在内部组织与外部经营都做了大量工作，也取得了相当成果，但是终究没有做大。其最根本原因还是国有企业的改革没有到位，大批国有企业经营者仍是沿袭了传统体制那种政府任命的办法。这不仅是上海国企，中央国企更是如此，甚至连企业的行政职别问题都没有淡化。这显然有违于现代企业制度改革的基本原则。

为了国有企业在市场中的有效运作，在企业干部人事制度改革中，最好也能涉及董事长的任免问题。一般说来，对于以总经理为首的经营者的市场选择，在理论上大家已经能够认同。但董事长的任命问题，严格按照政府任命的有关程度，因为国有资产代表只能有政府与国资管理部门委派。但是在这里是不是可以进行一些改革呢。前提是我们国有企业的董事长只是国有资产的代表，不像私营企业董事长那样是真正的老板。严格说来，也与总经理一样，也是国有企业或者说国有资产的打工者。在私营企业中，老板决策，不需每天在企业上班，具体由经营者打理企业运行。而我们国有企业董事长每天在企业上班，也须处理企业运行的有关事项，只是总经理承担的职责不同。从而，我们的董事长至少是半个经营者。为了减少董事长与总经理的日常摩擦，提高企业的运行效率，董事长的市场选择必然会提上议事日程，即由政府与国资委对国资代表或董事长的任命，首先是通过人才市场的考察与选拔来进行。这样才可能更好地实现国有企业中董事长与总经理间的“将相和”。

3.把奖惩权还给企业，是企业人事制度改革的必然延续

当前，在企业经营者的奖惩权方面，有一种趋于收紧的态势。其直接原因似乎是平安保险等公司的经营者给自己开出了三四千万元的年薪，一些经营不良的企业经营者照样拿到高额的年薪。于是，政府有关部门就作出了国有企业经营者之收入不得高于职工收入多少倍，或者是不得高于多少元的规定。

首先，我们现在所处的是多元经济形式共存的市场经济环境，不同企业间、不同所有制形式间的竞争是在多方面展开，其中人才竞争是最激烈、也可以说最核心的一方面竞争。改革开放30年来，外资与民营经济的蓬勃发展，其所需的人才大量来自国有企业，可以说国有企业成了非公经济所需人才的主要供给基地。为什么国有企业中一批批优秀人才不断地流向非公有制企业，原因是利益导向，即非公有制企业能比国有企业开出更高的利益报酬。这是我们必须面对的严峻形势。

国有企业的振兴与发展，关键在于人才，特别是需要一批优秀的经营人才。而能不能留住优秀人才，能不能吸收优秀人才，除了精神激励，除了国家给予的荣誉，更主要的还是物质利益的保障，给予市场定价的相应报酬或者说相当报酬。这不是想给或是不想给，而是作为企业与市场必须给出的费用。如果不这样做，一批优秀的经营人才必然会不断地从国有企业领域流出，即使仍待在国有企业中的有关人才，也会影响其积极性的充分发挥。

在经营者人才市场定价上，还常常会碰到这样一种障碍，即当前的国企经营者与政府干部一样，都是由政府统一任命。于是问题就来了，为什么任命到企业的干部报酬要大大高于机关干部呢？这在逻辑上确实有点问题。其实，这里的问题不是出在报酬高低，而仍是出在国有企业人事制度改革上。这个矛盾，正说明加速企业从事制度改革的必要性。只有让国有企业经营者真正进入市场选择系列，人才的市场报酬或者说市场价格才能与之合理配套。

话说回来，即使在企业人事制度改革一时还不能完全到位的情况下，也要尽可能采取经营者报酬的市场价位，为的是鼓励政府任命的半经营者向完善的市场经营者过渡，以更好地提高企业的竞争能力。

至于担心经营者会不会给自己滥发报酬，那是属于现代企业制度中的内外监管问题。违规现象到处会有，关键在于有健全的监管制度。如果我们的国有企业真正拥有健全的法人治理结构，董事会与监事会运作合理，财务与审计制度健全，那么，企业经营者的报酬必然会处于合规、合理的水平，而不可能出现亏损企业经营者拿高薪、盈利企业经营者拿低薪这类反常情况。

4.把发展权还给企业，是企业作为市场经济主体的基本条件

在传统的计划经济体制下，国有企业的一大问题是生生世世长不大，即使是几十年甚至是上百年的老牌企业而且经营出色，也常常是长不大，当然也是死不了。这与当时的财政与经济体制有关，即企业每年不仅须将全部盈利，甚至包括折旧基金全部都要上缴中央财政。这意味着一般企业，特别是地处沿海的上海企业，甚至连简单再生产都难以维持。典型的如上海手表厂，生产的上海牌手表是凭票限量供应的紧缺产品，连年来给国家提供了上百亿元利润，计划是年年要求扩产，但又不拥有发展的主导权与资金，因此，只能通过“挖潜力”包括搭阁楼等办法解决。那么，中央拿了企业提供的大量利润与折旧基金去干什么呢？除了必要的公共开支，主要是用于新项目、新企业的投资。而当新企业建成投产以后，又成为抽取资金而支援新企业的对象。不断地竭泽而渔老企业以不断增建新企业，这就是传统体制下的企业发展思路，一种不给企业以发展权，不把企业当企业的典型思路，一种严重扼杀企业主动性与积极性的发展思路。

改革30年来，应该说在企业发展权上已经有了重大突破，在一般项目的投资与发展权上，企业开始有自己的发言权与决策权，但是，在重大项目的投资与发展权方面，却仍是牢牢掌控在政府与国资委的有关部门手里。

能不能把发展权还给企业，这也是国有企业改革或者说现代企业制度改革是否到位的一个重要标志。国有企业，无论是独资的还是控股的国有企业，作为市场经济的主体，在市场的运作中最了解市场情况的，是处在市场第一线的企业经营者，而不是政府官员或者国资委的有关领导。只有企业经营者能最及时地把握企业的发展决策，包括应该进一步投资些什么项目，投资到哪些地方。至于投资与发展所需要资金，也应该由企业运用自有资金以及从市场上筹资解决，这就是说企业有多少能量，就办多少事。

必须指出，企业的发展决策权是与责任联系在一起的。一项新项目投资决策的效果如何，将会直接关系到经营者的利益与名誉，这就能保证企业对新投项目做到慎重再慎重。而当前在政府决策企业投资与发展项目时，一旦投资失误，却常常是无人承担责任，最多是“付了学费”一句话不了了之。回顾以往不少重大建设项目的缺少效率，甚至是建成之时也是其下马之日这类严重教训，不少都是与政府代替企业决策而造成的瞎指挥有关。

把发展权还给企业，这仅是指企业范围内的投资与发展之事。如果政府与国资委用新的资金投资新的项目与企业，那当然是属于投资者即政府与国资委决策之事。但即使如此，在决策前也应多听取处在第一线的企业家与技术专家的意见与建议。

5.给国资代表以充分的代表权

政府与国资委对于派往国有独资或控股公司的国有资产代表与董事长，应该是国有资产的全权代表，在企业董事会上代表国有资产方面发表自己的独立意见并自主地作出企业的相关决策。但是现实的情况并非完全如此。正像前面所说，无论是在企业经营者任免、奖惩以及重大投资发展等方面，董事会都没有自主的决策权。这也意味着现有的国资代表与董事长还不拥有作为国资代表的全部权力，在董事会上还无权代表国资方独立地作出相应决策。说到底，在深层次是反映了政府与国资部门对自己派出的国资代表的不完全信任，唯恐这些代表一到企业就会站到企业方面而不听话。其实，站在企业方面，从企业发展的角度考虑问题有什么不对呢？难道这不符合国有资产发展的整体利益吗？

“将在外，君命有所不受！”古时尚且如此，更何况今天这样的现代化社会呢？政府与国资委，该是到了对自己的国资代表充分放权的时候了。有什么可以不放心呢？既用之，则信之。自己选派之人，则必须完全信任。只有这样，才是权责分明，才能充分发挥国资代表在领导企业中的作用。

6.理顺国资委的管理监督职能

建立独立的国资监管体系，是国企改革走上现代企业制度建设的关键时刻，作为“政企分离”的前提即“政资分开”需要而提出来的。上海国资委自20世纪90年代建立以来，在内外制度建设中都是走在全国前面，但是，在与企业的关系上，仍难完全摆脱原来的政府架势，表现为对企业经营活动的过多干预。

理顺市国资委的管理与监督职能，需要考虑如下几条原则：一是围绕国有资产保值增值的基本目标，设计与完善国资委的监管职能；二是正确把握国有资产的投资方向与有关社会职能；三是从建立与完善现代企业制度需要，从确立企业作为市场主体的需要出发，去考虑如何进一步完善国资委的基本监管职能。这三条必须互相交融，而从当前来说，第三条原则尤其重要，而且是进一步理顺与完善国资监管体系的关键所在。

监管国有资产保值增值，这当然是建立国资委的一项基本任务，否则要你国资委做什么？但如何做到国有资产保值增值，国资委的具体做法与权限就大有说法了。根据现有的国资监管条理草案规定，国资委拥有对所投资企业管财、管人与管事的权力。管财，国资委当然要监管自己的财产。管人，任免国有资产代表，当然是国资委的权力，但是把企业中的总经理、副总经理、总经济师等的任免权都掌握在自己的手里，这显然是越权了。至于管事一说就更含糊，事有大小巨细，有企业层次之事还是国资委层次之事之分。在“管事”权限上的模糊，可能对企业的活力会产生严重的后果。因此，国资委管财、管人与管事之规定，一定要有一个明确的界限，而这界限的分界线，只能是从现代企业制度的基本内涵出发，以有利于确立企业主体地位与增强企业活力为界线。

至于在正确把握国有资产的投资方向上，也必须以尊重企业的自主权为条件，切不可以把握投资方向为名，轻易地变更现有企业的生存环境。也就是说，在企业的进退上，也要充分尊重企业的意见。

7.正确配置国有资产的进入领域

上海国有经济比重，从改革初的86.2％下降到现在的47.7％，即从原来在二、三产业的覆盖，到在轻纺等产业上的大幅度收缩，意味着国有资产或者说国有资本在进度和进入领域的不断调整。这一调整还在继续之中。

国有资产领域配置的进一步调整，必须坚持职责与效率并重的原则：职责，就是要确保公共产品的必要供给，确保国民经济关键领域的国家经济安全；效率，是指国有资产投入中保值增值的效率，这不仅是指投入竞争性产业的国有资产，而且即使是投入公共产品供给领域的国有资产，也有一个讲求效率的问题。比如，在公共产品提供领域也须引入市场机构，包括引入一些私人资本，以提高公共产品的供给效率。在这方面，上海前几年在公交、燃气等行业曾经作过引入私人资本的一些有益探索，其间也确实出现过一些矛盾与问题，并由此而发生“国进民退”的情况。应该说，无论是“国进民退”还是“国退民进”，都属于个别时段的个别情况，都有其一些特殊的原因，绝不能把它扩大至一般。就上海的公共产品供给部门来说，参与市场因素与引入部分私人资本，还应是改革的基本方向。

在合理配置国有资产进入领域过程中，绝不能提倡国有资本“全部退出竞争性产业领域”那种口号，这是因为作为社会主义中国的国有经济，在质与量方面都不同于西方的国有经济：在质上，我们的基本经济制度明确规定国有经济在国民经济中的主导作用，而西方的国有经济显然是处于补充地位；在量上，我们的国有经济的比例也必然大大高于西方国家。上海作为中国最大的经济城市，国有企业也必然要发挥主导作用，而不可能“全部退出竞争性生产领域”。

上海国有资产的结构调整与合理配置，要有利于促进上海产业结构调整。当前的上海，正处于产业结构大调整的关键时刻。加快形成以服务产业为主导的产业结构，大力发展现代服务业与先进制造业，是上海经济走出低谷与跃上新台阶的必由之路。上海国有资本的产业进退应与产业结构调整方向相适应。国有资本应更多地投向亟待开发与发展的软件开发、信息服务、新能源、新材料、航空航天、生物医药、海洋工程等产业。

在国有资产参与上海产业结构调整中，需要充分发挥国有资产经营公司的作用。国资委属下的国有资产，大量是以存量形式沉淀在所投资的企业之中。由企业法人所运作的资产，国资委不能任意调用。因此，国资委能够用以资源重新配置的，或者说用于投向新兴项目的资金，主要是由企业上缴的红利与国家投资项目的财政拨款所构成。这些流量资金的投资运作，正是依靠国有资产经营公司去完成的。所以，现有的几家国有资产经营公司，在重新配置国有资本的行业投向、参与上海市场产业结构调整中将发挥极大的作用。国有资产经营公司，既要按照“十二五”的产业结构调整方向进行运作，更要以市场化规范进行运作。国有资产经营公司应该成为上海国有企业领域现代企业制度规范运行的典范。

上海国资要建立几家国有独资或合资的风险投资公司，以更好地引导创新产业的发展。

国有资本在参与上海产业结构调整中，还应该更多地发挥引领内外资共同进入新兴产业领域的作用。有国有资本领头或者说“垫底”，外资特别是内资的进入必然更为放心。

8.注意企业集团的组建原则与效益

面对国内外市场特别是跨国公司在中国的激烈竞争，中国企业集团化趋势也进一步加快。上海无论是三产还是二产，都已经进入到集团化的序列。但是这里不能不考虑的一个问题是，在上海产业集团组建时，行政化的因素过于强烈，市场化的因素尚欠不足，这也是一些集团组建后，内部矛盾不断、经济效率低下的主要原因。因此，只有进一步按市场化原则，完善现代企业制度规范，才能提高现有企业集团的运行效率。

国资部门在组建企业集团时，一是必须以企业为主体，即从企业的需要出发，展开企业间的兼并组合活动。其间，政府与国资委可以运用政策与影响加以助推，但绝不是以政府为主导的“拉郎配”。二是注意集团的开放性原则，即在产权上要能够容纳内外资包括他地国资进入，在地域上要能拓展到国内外，这样才够得上是大的企业集团，甚至跨国公司。20世纪90年代成立的长发集团，是一个以上海为主要基地且组建较早的集团公司，应该有很好的发展条件，只是多方制约限制其按现代企业制度去规范操作，导致发展艰难，这是相当可惜之事。这进一步说明，集团的发展必须根据市场经济与现代企业制度的要求去规范操作。

9.上海国资仍是要大力提倡“走出去”

“走出去”，是20世纪90年代国有企业发展的一项重要策略。改革开放以来，我们见到的是大量外资企业走进来，却鲜见中国企业走出去，这当然与经济发展阶段的差异有关。但是到了90年代中后期，中国经济已经有了飞速发展，相当一批国有企业已经做大做强，“走出去”无疑已提到议事日程。2002年，上海电气集团麾下的光华印刷机械厂，以较低廉的价格收购濒临倒闭的日本秋山株式会社，并以此登上印刷机制造技术的更高起点，无疑是“走出去”的成功之举。在国有企业“走出去”过程中，会碰到来自国内外的许多障碍与阻力，特别是来自国内体制障碍，但都不是不可克服的障碍。上海国企在“十二五”期间要真正能够做大做强，必须加大“走出去”的力度。

上海企业的“走出去”，其实不仅仅是走向海外，还应该包括走向国内，即上海国企不能仅仅在上海生存。钢铁、汽车、石化、造船等上海这些支柱产业，应更快地通过投资、联合、兼并等形式，把基地拓展到长三角乃至更广阔的地区。上海绝不能再被GDP指标束缚住了思维。

四、上海国资、国企改革完全可以先行先试、自主运作

国企的活力在于自主，国资的效益在于改革。当前面临的问题是，作为地方国资，改革能否先行一步，尽快完善现代企业制度操作，让众多的国企群显活力。这应该是可以的，理由如下：

首先，上海的国资、国企改革，可以作为浦东综合配套改革试点的延伸。浦东综合配套改革试点以改革的综合与配套为特点，国企与国资改革完全可以成为其中的一个组成部分。这先行先试的权力是中央给的，国企、国资改革也作为一种配套改革，完全可以在先行先试中完成。

其次，先行先试的自主改革，也是市属国资、国企的应有权利。国资、国企有中央国资、国企与地方国资、国企之分，尽管中央国资委对地方国资有指导与最终权属之责，但地方国资委终究是一个自主动作主体，从而也完全有权作出自主改革的决策。

再次，地方先行先试的自主改革，也完全符合现代企业制度的改革要求，只不过是将现代企业制度建设推向完善。

最后，只要国资、国企配套改革推向完善，国有独资与控股企业在市场经济中能充分发挥出其能量，国有资产在整个上海经济中能发挥更大作用，那么，这先行的自主改革，必能得到社会各方的充分肯定。

现在的关键是，在深化国资、国企改革中先行一步，我们是下得了还是下不了这个决心。无论是国资委的放权，还是企业干部人事制度改革，都是权力与利益关系的重大调整。上海在这些问题上应有“王佐断臂”的毅力与决心。

（上海社会科学院经济研究所　袁恩桢）

【注释】

(1)“三废”是废气、废水、固体废弃物的总称。