“十二五”期间深化上海政府职能转变改革研究
胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”政府职能转变作为深化行政管理体制改革的核心，应加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该政府管理的事项转移出去，把该政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。
现代市场经济理论与实践表明，决定一个城市或地区国际竞争力的主要因素，已经不完全是基础设施的问题，不主要是政策优惠问题，很大程度上是政府管理职能与效率的问题。上海作为中国对外开放的前沿和重要基地，随着社会主义市场经济建设的不断推进，其经济和社会结构发生了巨大变化，民营、外资等非公有制经济对国民经济的贡献越来越大，经济和社会管理任务日益繁重，要求越来越高。尤其是进入“十一五”期间，上海面临着国内外环境的深刻变化。适应新形势，实现新目标，全面提升城市综合竞争力和国际竞争力，加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际化都市，必须要有一个良好的体制环境。因此，只有根据中央要求，结合上海特点，与时俱进、大胆创新，不断深化行政管理体制改革，大力推进政府管理体制创新，才能进一步提高城市政府的管理水平和能力，为上海迈向国际大都市提供与其功能、特点相适应的行政管理体制和运行机制(1)。
一、“十二五”期间上海政府职能转变改革的三大瓶颈问题
上海是中国改革开放的前沿，也是较早对地方政府进行规范的地区之一。30年来，在行政管理体制改革实践中，按照深化经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，上海在转变政府职能方面取得了一定成效和经验：（1）对上海国际化大都市的功能定位与产业引导；（2）推行两级政府、三级管理以及分类指导模式；（3）实施公共产品定价的“听证会”制度；（4）落实以法治市制度规范；（5）制定与推广科教兴市和人才高地战略；（6）积极建立以公平交易为核心的竞争性要素市场；（7）利用税收、利率等手段调控区域经济，抑制经济泡沫。特别是2005年启动的浦东的综合配套改革在突破审批限制方面取得了重大进展。
“十一五”期间，上海已经开始从制造业向服务业特别是高端服务业转变，同时也并未停下先进制造业的脚步，比如汽车、钢铁、石化等传统制造业向高新技术产业化方向发展，这些都是加快上海产业结构升级、推动城市功能转型的努力。但必须要看到，服务业和制造业的发展路径不同，服务业的发展需要良好的制度、体制、人才、信息等环境因素。从整体框架看，上海管理模式的总体框架仍然延续了工业化时代的专业化、大批量、流水线式的管理。上海地方政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题还未充分解决，政府的社会管理、公共服务等职能需要不断调整和优化，特别是上海地方政府的制度创新近年来已明显落后于东部各地区。究其根源，政府职能转变中内生动力持续不足是根本原因。其具体表现在以下三个方面：
（一）政府职能转变中内生的观念形成固化
伴随计划经济体制向社会主义市场经济体制转换过程中的政府职能转变蕴含着两种类型：一是适应市场经济发展的政府职能转变；二是适应在市场经济基础上社会事业发展的政府职能转变。两种转变的差异集中体现在政府作为主体形态的不同。第一种转变改变的重点是管理方式和手段，政府作为促进经济发展的主体组织的地位并未发生根本性变化。而第二种转变意味着政府退出作为经济资源配置主体的地位，由以经济建设为中心转变为以公共服务为中心，GDP、财税增值率等并不成为考核政府政绩的直接指标，相反，过去未引起高度重视的提供公共产品、公共服务的项目，如安全、就业保障、环保等将成为评判政府绩效的主要尺度。
上海政府职能转变近些年一直停留在第一种类型，因此被誉为“中国最强势地方政府”。上海市地方政府作为推动经济发展的主体之一的角色，长期以来主导着地方经济的资源配置。应当承认，在过去30年中，上海地方政府主导的发展模式功不可没，正是这种混合经济体制造就了改革开放以来上海的经济奇迹。但是，政府主导发展模式在本质上仍然属于计划经济范畴，其实就是地方政府对内依靠行政权力拉动经济发展，对外凭借行政权力争抢市场资源的混合发展模式。与市场经济的最大不同在于，无论是对内发展还是对外竞争，地方政府凭借的都是自身的权力，这种模式在带来经济较快增长的同时，也留下了越来越多的发展隐患，尤其体现在观念上，表现为对市场和社会的基本不信任。
第一，政府不相信市场。政府主导的市场资源配置，包括所谓的项目与产业发展的可行性研究及其规划，最终都只是权力意志的体现。在工业化初期，由于可配置的资源有限加之决策比较简单，政府主导的确可以产生集中力量办大事、办快事的效果。但是，随着经济总量的不断扩大，发展水平的不断提高，特别是在市场需求日益复杂的前提下，大包大揽不可避免地会给政府造成集中力量办错事的尴尬。政府主导对外通过竞争抢夺资源与项目，在市场需求信息不充分时，特别是在相对独立的地区利益驱使下，同级政府间出现的激烈竞争带来的只是资源配置的低水平重复，产业结构的低水平雷同，生产能力的低水平过剩(2)。上海当前区内盲目规划、同城竞争大项目，就是政府主导微观市场的集中反映。
第二，政府不相信社会。政府与市场的分工不明确，也导致了社会力量被忽视。传统的管理体制基本上是一个行政管制型的政府，其典型表现是从决策、执行到监督全过程由政府统管，占用了巨大的公共资源用于非社会、非服务的事务。政府长期以来形成了“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的管理理念，政府服务功能缺失。
（二）政府职能转变中内生的既得利益格局无法打破
“十二五”期间，上海深化政府职能转变改革必须要在深水区中度过。政府职能转变的主要任务是“打破改革的既得利益格局，以民生需求为改革动力，构建服务型政府”，其中，各种改革主体追求利益是推动制度变革的决定性因素，引起制度变革、推进制度变革或者阻碍制度变革的根本原因都在于利益冲突，即由于制度安排的缺陷以及制度刚性所形成的利益冲突。政府主导改革中的权利垄断形成了既得利益集团，这些利益集团对进一步改革造成阻力，形成政府改革的路径依赖，于是资源配置不公、民营经济发展困难、行政以及行业垄断、潜规则盛行、歧视弱者等现象时有发生。既得利益集团之间的利益分配往往对改革造成阻碍，改革往往在局部范围内进行，导致改革的动力不足。
从利益制约的主要方面看，关键在于公共权力进入市场领域，形成了既得的刚性利益，甚至以集团的形式存在，成为推进改革的直接阻力。上海当前有两大利益集团需要打破。一是政府和地方国企形成的利益集团。市场化之所以为人们所推崇，关键是通过市场配置资源可以实现更高的效率，同时在更高效率基础上实现可持续发展。应当承认，完善的市场机制不可能从天上掉下来，更不可能一蹴而就。长期以来，不完善的市场常常成为地方政府动用权力来配置资源的理由，大项目建设与招商引资工程可以帮助地方政府实现GDP的快速增长，甚至带来地方财政的较快增加。但是，资富民不富、国富民不强的利益分配同样是今天内需不足的主要原因，在可配置的资源给定时，政府配置资源的能力越强，市场配置资源的能力就越弱(3)。上海倒楼事件闹得沸沸扬扬之时，涉案地产公司被指存在多名公职人员参与入股。后经调查，该地产公司18名股东均非国家机关公务员，其中既有违规提名任命的，也有镇属事业编制、企业编制及社会人士。但这并非打消舆论对官员权力市场化现象的质疑和批评。
二是政府与公共产品垄断部门的利益集团。市场竞争领域与公共品供给领域本应明晰界定，但现实状态是：众多公共机构将拥有的权力通过所谓改革走向市场化。由于公共权力部门实质上是一种具有垄断性的组织，进入市场后，依靠权力就可以成为资源垄断者，因而可利用垄断资源进行寻租和市场交易，这样，权力垄断部门便顺理成章地成为既得利益者。简而言之，公共垄断投入参与市场交易，势必导致权力控制资源越多，含金量越高。例如上海电信无线宽带资费一直在全国高居不下，究其原因，与其说是成本所致，不如说是垄断所致。正是上海电信利用其在市场上的相对垄断地位，才能制订出如此高昂的宽带资费价格。要让宽带资费下调，除了物价部门要加强监管外，也需要电信监管部门为其他运营商创造良好的竞争环境，让它们尽快发展起来，有足够的能力来挑战电信的垄断地位，而不至于形成企业垄断、政府分利、百姓买单的局面。
（三）政府职能转变中内生的行为方式存在惯性
上海和其他大城市中心城区“两级政府、三级管理”管理体制改革的实践，其实质是在行政区内部实现分权化改革。这样的管理改革虽然极大地促进区级政府参与城市建设积极性，推动了大规模城市建设和形态开发，但由于政府职能的转变不到位，政府间的约束机制不够完善，导致城市整体发展目标的失控和“行政区经济”现象的空前强化。目前，在两级政府、三级管理框架下，三大职能分工有待进一步明确：一是职能部门与区、街道、镇之间的分工仍有待明确。政府内部社会管理体制尚未理顺，政府社会管理职能分割严，难以形成整体合力，政事不分、政社不分情况比较严重。二是职能部门之间针对综合性管理问题的分工有待明确。随着上海整个社会经济总量迅速增长，人民群众物质文化生活日益充实丰富，社会公共事务也日趋膨胀，并随之出现许多新领域、新形态、新问题。但是公共事务的变化并没有像经济事务、政治事务的变化那样引起从政府到民间强烈的关注。政府受职能和人员编制、素质制约，既不可能投入更多行政资源来管理（管不了），又缺乏管理的经验和技术（管不好），若按旧的行政主体模式来管，往往出力不讨好。在公共事务领域出现的许多问题，更显示出政府目前的体制改革和职能转变在公共事务管理方面还不到位、不配套、不衔接和不适应。三是决策、执行、监督三大职能有待明确。我国的各级政府及其工作部门，作为政权机关的组成部分，掌管着人权、事权、物权、财权，集决策权、执行权、监督权于一身，它所拥有的权力和影响力是任何其他社会组织不可比拟的。在这种自我决策、执行、监督的封闭式权力构架下，要想建立“三权制约”机制是非常困难的。这是因为，在目前的一切事务都是“一把手”说了算的体制下，同一机关中的领导与部属之间以及上级与下级之间无形中形成了“主”“仆”关系，“一把手”决策失误、执行错误，多数人都是明哲保身，熟视无睹。
二、“十二五”期间上海政府职能转变改革面临的环境和背景条件分析
（一）上海政府职能转变改革中受经济规律周期的制约加剧
上海“十二五”发展阶段特征就是整体进入一个转型期。一方面，上海人均GDP已稳上1万美元，收入持续提升；同时，包括结构转型、创新驱动等劳动生产率未能同步提升，“中等收入陷阱”正在蜕变为“后中等收入陷阱”。另一方面，基于国际经验，在人均GDP 1万美元迈向2万美元阶段，工业经济的增长效率带动了整个成本，导致服务业成本不断增加，服务质量下降，产生“鲍莫尔成本病”(4)。在将受到“后中等收入陷阱”和“鲍莫尔成本病”风险的情况下，如何遵循经济发展规律，是上海“十二五”期间转变政府职能必须考虑的因素，特别是在消除贫富差距、完善社会保障上。
1.上海“十二五”期间将先后遭遇“后中等收入陷阱”和“鲍莫尔成本病”两大风险
（1）“十二五”开局，上海在踏上人均收入1万美元台阶后，无论从数字区间到内在因素都并没有摆脱“中等收入陷阱”。
首先，从数字区间看，根据世界银行的最新研究，“中等收入陷阱”的区间判断是人均收入825—11 000美元（人均GDP＝人均GNI×0.98）。上海2008年人均GDP为10 529美元，考虑到人民币升值因素，“十二五”期间上海仍处于“中等收入陷阱”的笼罩区域内。
其次，对上海产业结构做进一步观察，上海的全员劳动生产率在20世纪90年代增长了4倍，而21世纪前9年只增长了1倍，增幅明显放缓；同期，上海产业结构转型在20世纪90年代大转型（三产占比增长20个百分点）之后，2000年后出现停滞至今。而且，世博会后基建项目将从建设转入运营阶段。综上推断，上海作为发展中国家城市的后发效应释放接近极限，发展模式亟待转型。
（2）“十二五”中期，上海进入1万至2万美元通道，将率先从“中等收入陷阱”过渡到“后中等收入陷阱”。
虽然大部分新兴工业国家都曾遭遇过“中等收入陷阱”，但自1950年以来，还是有韩国、沙特、新加坡和中国台湾、香港五个国家和地区成功摆脱了这一陷阱。然而，这些率先进入1万美元的高收入水平的经济体，都无一例外出现了增长率的下降。究其根源，发现当各经济体的“后发优势”过后，普遍面临自主创新一时难堪驱动大任的局面。生产率提高速度放缓、提升空间有限、提升难度加大，同时出现资产泡沫、货币升值。于是生产率水平难以再维持同名义收入水平相当的提升，出现“后中等收入陷阱”。
（3）“十二五”后期，上海经济将完成向服务经济转型，却没有促进劳动生产率提升，导致经济增长受阻放缓，即产生“鲍莫尔成本病”。
上海离“鲍莫尔成本病”并不远。上海经济结构转型的症结主要在于服务业的提升问题，服务业的全员劳动生产率有待大幅提升；服务业的规模（GDP占比）也有待在此显著提升。监测上海分产业的全员劳动生产率数据变化，1978—1990年第三产业始终低于第二产业。1991年三产达到12 940元/人，首次超越二产。但这一局面没有始终维持，到2004年，二产业全员劳动生产率首次超越10万元/人，并反超三产。直到2008年，二产全员劳动生产率领先三产的距离仍在持续扩大。
监测同期的分产业GDP占比可见，上海的三产占比在1990年首次超越30％，在1999年超越50％，10年间占比增长20个百分点。2000—2008年将近10年里，三产占比始终处于徘徊中，2008年占比为53.7％。
同时，第二产业的重大支撑仍不容忽视。同样就全员劳动生产率看，在1990—1999年间，三产增长了5倍多，二产也增长了近4倍。2000—2008年间，三产只增长了1倍不到，二产则获得了近2倍的增长。显然，上海二产在全员劳动生产率的提升方面更为持久。
图1 1978—2008年上海市二、三产业GDP比重与全员劳动生产率变化
2.随着中央经济工作会议的落幕，如何在保GDP增速的同时，增加普通民众的收入、缩小社会两极分化，是今后很长一段时间的发展目标。发展服务业可以大量增加就业，减少贫困人口，但是政府一定要非常小心通过政策力量缩短贫富差距
改革开放以来，长三角地区发展“奇迹”的背后，片面强调效率优先，也造成了社会发展的滞后问题，突出地表现为义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全等公共产品有效供给不足和服务水平偏低，贫富差距不断扩大，社会两极分化相当严重。2007年，从上海各行业职工平均工资分布情况可以看出，高收入行业诸如金融行业、电力邮政等公共事业垄断性企业、科研与技术服务业、采矿业、卫生教育等政府事业单位的工资性收入涨幅远高于上海市平均工资性收入涨幅57％，其中金融行业涨幅达到138％。一些高收入行业的职工人数增幅远远高于全市平均职工人数增幅46％，比如信息行业职工人数增幅为142％。
社会两极分化的结果，是社会财富越来越集中于极少数人手中，相反，一部分居民工作和生活却没有保障，变成新一代的城市贫困家庭。就社会稳定来说，贫困人口的相对增加是一个很大的不安因素。他们对政府、对社会的不满情绪增加，一些人迫于生活的压力走上犯罪的道路，做出危害公共秩序的事情。
（二）上海政府职能转变改革中外部经济压力明显增强
国家层面上，一方面，由全球经济失衡引发的后危机时代，未来一段时期全球经济将处于恢复性增长阶段，其间将出现贸易保护与贸易开放并存与博弈的格局，需要地方政府在营造商业环境中体现更多制度创新。另一方面，随着以气候变化、生态安全、低碳经济等为主要内容的全球发展趋势和全球治理日渐显现，对中国的科技创新提出了加速的要求，上海作为率先实施经济转型区域，应在新一轮发展中积累更多的先发优势。在区域层面上，上海的经济转型需要向长三角城市进行更广泛辐射，长三角城市经济转型也需要借助上海的智力、科技资源，杨浦区与长三角城市之间已形成了具有互相联动的内生性合作需求，这些需求亟待通过制度性安排加以释放。
1.金融危机后全球经济将面临持续低增长和调整
总体来看，经济全球化进程不会遭遇停顿，而全球化的内涵则必然面临调整和修补。这正是“十二五”期间上海面临的全球化环境。其中，金融全球化将因管制加强而显颓势；国际生产分工的格局已然确立，且发达国家去工业化趋势难以逆转；全球贸易仍将发展，但低碳经济思维和区域一体化趋势下将更突出区域内贸易特征；国际经济秩序经历大调整，上海作为中国最大的经济城市，必然在新的世界经济秩序中重塑新的角色。
全球贸易地缘格局与贸易结构发生变化，新贸易保护主义兴起，要求城市在内向与外向之间取得更好平衡。
国际金融危机爆发以后，各国打着挽救本国经济、使国内刺激扩张政策效果不至于外溢的旗号，从而使全球面临自20世纪30年代以来最严重的贸易保护主义倾向。世界贸易组织统计显示，截至2009年6月，各国制定的反倾销案件数量增长幅度超过三分之一。贸易问题研究机构GTA（Global Trade Alert）2009年9月14日发布报告显示，现在各国政府正在计划、但尚未付诸实施的贸易保护措施多达130项，在2008年承诺不走贸易保护路线的G20成员国也推出了100多项明显的贸易保护主义措施。相应地，城市需要更为平衡地看待内向和外向两个辐射平台，注意更多依托服务于本国、特别是直接腹地来获得更为可靠的发展。
总体上，尽管面对贸易壁垒和保护主义的挑战，对于全球贸易在中长期（5—7年）上的发展应报以信心。因为国际生产分工的格局已然确立，各国的刚性需求不可能迅速通过本地生产能力的重建来得到满足，所以全球贸易仍将发展，涉及应对气候变化的绿色节能商品与服务贸易会有大的发展。而全球制造业产业梯度转移趋势仍将继续，中国城市应谨慎对待“去工业化”冲动。
全球制造业加速回暖，摩根大通全球采购经理人综合指数（PMI）2009年10月达到54.4，是39个月来最高点。尽管存在保护本国就业和产业的情况。在此次国际金融经济危机导致的巨大财务压力之下，制造业能力，包括先进制造业能力及其集群由西方国家向外转移的趋势仍将保持甚至加剧。理由在于：（1）发达国家制造业企业综合制造成本过高的局面，不会因为国家政府出面挽救而改变；（2）政府资助企业挽救就业岗位措施不可能持续，而市场上对这些企业不抱希望是持续的，因此企业的债务和资金困难是长期的；（3）制造企业即使当前希望在当地勉力维持，但长期上为了保证企业的生存，会有意愿外迁或被购并，而去向只能是少数几个既有资金又综合成本低的国家。中国显然是理想的候选目的地。而在时机上又正好吻合于我们进入“十二五”规划的实施阶段；（4）发达国家政府挽救战略性产业的主要对象是核心大企业，而对于整个产业链及其衍生生产集群往往无法顾及，导致战略性产业的二、三级供应生产商有更大的冲动进行生产外迁、技术转让或接受购并(5)。
中国经济，包括城市经济的国际竞争力，在相当长时期内仍将集中于制造业能力，而非服务业。中国城市应谨慎对待“去工业化”冲动，同时主动承接全球制造业的高端转移。这对上海如何平衡先进制造业和现代服务业关系，在保持增长的前提下实现转型，都是一个考验。
2.未来10年中国经济增长率将整体趋缓，进入内涵式增长阶段
随着中国发展方式的变化，出口导向和速度追求型经济增长将让位于内需拉动和内涵式增长。世行经济学家高路易的预测认为，在中期，中国经济很难再维持2003年到2007年那种年均10％以上的高增长，经济增长面临新的挑战，即未来10年中国出口增长可能显著慢于前10年，这会使国内生产总值增长率最少降低2个百分点。韩国国土开发院对于中国三大经济区的经济增长率预测是，在2011—2015年间，将从6.5％左右降到5％上下，到2020年再进一步降到3.5％左右。
这将对于中国的经济社会治理形成全新挑战。中国长期以来社会发展滞后局面未得到根本性改变，社会和谐面临新的课题；中国改革的环境、改革的动力发生了很大变化，深化改革面临新的矛盾；在新的国际国内形势下，中国扩大开放面临新的考验。改革开放30年间形成积累的经验，都是围绕如何在快速发展情况下组织经济和协调社会，强调在发展中解决问题。当经济整体进入缓行区间后，以往的经验已不再适用，需要二次改革，在破解问题中求得发展。
3.行政区经济仍占主导地位，但区域一体化进程将加快推进
“十二五”时期，受体制、利益、绩效考核等因素驱动，各地区加快发展的愿望将更加强烈，地区经济将进一步呈现出你追我赶的局面。但总体来看，大部分地区的发展仍会立足于行政区划板块，地区封锁和市场分割等现象还将存在。随着社会主义市场经济体制的完善，各地区基于自身发展需要的区际联合与协作将不断展开，区域合作广度、深度得到拓展，形式、手段日益丰富，区域一体化进程的加快推进将在一定程度上促进区域协调发展和国土空间优化开发。
中西部和东北地区经济增速超过东部地区，是我国区域发展进程中的一个积极变化，标志着我国区域发展总体战略取得明显成效，反映出中西部和东北地区具备了进一步加快发展的良好基础。进入“十二五”时期，上述发展态势有望延续，区域发展协调性将持续增强。同时，东部地区经济总量占据全国半壁江山的格局短期内不会发生重大变化。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，资源要素会继续向发展水平较高的地区聚集，受经济基础影响，区域发展绝对差距仍将继续扩大，缩小区域发展差距仍将是“十二五”的重要任务。
三、“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的主线、原则、重点和路径选择
（一）“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的主线
在服务经济条件下，产业链条进一步延伸，要求构建服务型政府，以多元化模式进行行政管理，解决考虑经济社会各领域之间相互的服务配套。原来行政管理模式的框架往往不适应现代服务经济管理的发展要求。因此，“十二五”期间进一步深化上海政府职能转变的主线是：优化政府管理体制，完善公共服务机制，创新区域合作模式。即构建与上海服务型政府、世界性城市政府和企业型政府相适应的，有利于全面提升上海城市综合竞争力和国际竞争力的新型政府管理体制，不断调整和优化政府的社会管理、公共服务等职能，为上海的经济转型和“四个中心”建设提供良好的制度、体制、人才、信息环境。
（二）“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的原则
1.以政府主导为原则
“十二五”期间经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否取得重大突破。发展方式转变对政府转型的依赖性会全面增强，由经济建设型政府转向公共服务型政府，对扩大内需有决定性影响。这里需要强调的是，建设公共服务型政府并不是削弱政府抓经济的优势，而是要把政府对经济的作用转变到政府经济性公共服务上来。特别是对于上海地方政府而言，虽然整个政府职能转变的方向是简政放权，但在具体收放权力的过程中，应明确对象、阶段和时机，尽量避免政府在减少“越位”现象同时，增加政府“错位”和“缺位”。
2.以合理分工为原则
首先，合理划分和依法规范各级地方政府职能，理顺纵向政府间关系。一般来说，各级地方政府管理职能主要取决于两大因素：一是各自公共物品和公共事务的范围；二是决策、执行、监督职能在不同层次的不同侧重点。如前所述，规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务、城市管理是各级地方政府职能的基本内容，但这些职能在不同层级地方政府那里的分布、重要性和实现方式都有所不同。市级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策法律制定和宏观管理的职能；区级政府直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。以上海二级政府、三级管理为例。市级政府的主要职责：一是处理地方与中央以及兄弟省市的关系；二是协调市区之间的关系；三是提供全市性的公共物品，管理全市性的公共事务，如规划、交通、能源、基础设施、公益性问题设施等。在管理职能中以规划管理、经济管理、国资管理为主，其行为方式主要以行政立法与制定公共政策和战略规划、协调监督为主，一般不应直接从事具体事务的管理。区级政府的主要职责：一是结合区域实际，贯彻落实省政府各项决策；二是处理与邻近区域的关系；三是负责提供辖区范围内的公共物品，促进区域经济社会全面协调发展。其行为方式兼具决策性和执行性。而作为办事处的街道则应更多地负责具体社会管理、公共服务、城市管理、市场监管等工作，行为方式以执行为主。
3.以服务绩效为原则
公共服务市场化是20世纪80年代以来西方国家政府改革的核心内容之一，是指政府通过与社会合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与公共服务的供给，从而实现政府以较少的资源和较低的成本提供质量与效率都更高的公共服务的目的。按照原则，只有那些具有非强制性、可选择性、可替代性的公共服务才可以采取市场化；而那些具有强制性、不可选择性、不可替代性的公共服务则不能实行市场化，而应由政府提供。当前，上海可从以下四个方面着力推进部分公共服务的市场化：（1）依据国际通则，放宽准入标准，在交通、通讯、金融、医疗卫生等经营领域扩大竞争；（2）在公共工程管理领域（如公路管理等）、公共服务领域（如垃圾清理等）以及在事务性管理领域（如数据处理等），可以实行政府合同出租制；（3）在一些基础设施建设领域和一些缺乏实际竞争者的公共服务项目发展方面，可以走公私合作的路子；（4）在一些社会保障领域如医疗保险改革后的就医、最低生活水平保障等项目上，可以实行用户凭单制(6)。
（三）“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的重点
1.改变政府运行经济的方式
政府在坚持以经济建设为中心的过程中，积极引进市场机制，并在发挥市场配置资源作用的同时，改变政府运作经济的方式，即从直接管理为主转向间接管理为主。关键是要明晰政府、市场和社会的边界。在政府短期效益和市场长期效应中寻求平衡。在当市场发挥基础配置作用时，各级政府应把更多的精力放在消除贫困，缩小社会两极分化上来。着力点是“恢复经济平衡”和“构建和谐社会”的政策方向，重心是缩小收入差距。这包括给予下岗工人以及待业人员的社会地位，向他们提供教育、房屋和医疗等基本公共服务以及建立更完善的社会保障体系。
2.促进政府提供公共产品的均质性
上海的浦东开发和新城建设虽在短时期内实现了，却加大了与中心城区基本公共服务水平的差距，这也正是城市中心房价居高不下的原因，并由此带来了一系列的民生问题。展望未来，“十二五”期间教育、卫生、医疗、社会保障等公共服务业的发展应该而且必然要朝着城乡发展一体化、服务设施共享化、服务标准趋同化、服务投入均衡化、服务制度一元化、服务政策均等化的方向发展。上海应把普遍提高和改善城市中心地区以外居民的公共服务水平作为新城发展、改善民生的出发点和落脚点。
3.形成多元参与的利益分配机制
市场经济对中国社会利益分配形式和分配机制的改变，最重要的影响是改变了过去的平均主义分配的单极模式而形成了多元利益的格局。这种多元利益格局在广义层面上可分为政府利益、市场利益和社会利益，在区域层面上可分为中央利益、地方利益，在群体层面上可分为个人利益、部分群体利益和全社会公共利益。上海要改变强政府的格局，就必须在放弃主导资源配置权力的同时，积极引进相关利益方作为利益共同体。
（四）“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的路径选择
路径选择一：行政区内部，“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的路径应实现从行政管理向公共治理的过渡。上海的城市政府功能定位将围绕企业型政府、服务型政府和世界大都市政府展开。与管制型政府不同，“后工业社会”由于表现出高度复杂性和高度不确定性的性状，“新市民社会”的出现以及各种各样社会自治力量的涌现并介入社会治理体系中来，使社会治理主体呈现出多元化的趋势，政府与社会的关系将以相互合作的“网络结构”替代“中心—边缘”结构。在这种“网络结构”中，政府只是社会治理体系中的一元，社会治理的过程将是一个合作行动的过程，属于合作治理。但是，合作治理体系的生成并不意味着政府的消失，政府显然是合作治理体系中的一支重要力量，而且会在合作治理过程中发挥着主导性的作用。
路径选择二：区域之间，“十二五”期间深化上海政府职能转变改革的路径应实现从竞争开发到复合治理的合作机制。上海与长三角内部通过府际管理，为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、谈判和合作等手段，依靠非层级节制实现行政协同和公共服务。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。在全球视野下，“复合行政”理念是府际管理研究的本土化成果。政府间合作模式问题的研究在国际上一般被称为府际管理。
四、“十二五”期间深化上海政府职能转变的具体对策
1.更新地方政府行政性质，改变政府行政方式
合作过程的互动性以及合作体系中各方力量的相互制约，必然会使政府发生性质的改变。这种变化集中表现在三个方面：第一，管理者和被管理者更多借助法律和规则去达成支配目的。第二，被管理者的参与增加了政策达成的成本，但减少了政策执行成本，优化了管理过程。第三，双方的合作必须通过物化为制度以及组织载体的完善而实现。政府行政性质的改变直接影响了行政方式，综合上海市政府的三大定位，增加信息透明度，扩大公民参与政策制定的途径，提高政府对民意的回应度，依法行政将是上海“十二五”期间着力改变的重点。
2.实现政府的合理分权，优化管理职能配置
合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的基本前提。合理分权的最大好处是有利于建立问责制政府，转移政府责任，明确政府核心工作，便于政府的绩效评估。上海当前比较成熟的是内部分权机制，包括部门间分权和市区两级政府分权，但这种分权并没有摆脱上海“强势政府”的地位，政府与社会中介组织之间、政府与市场之间，政府各部门对新兴产业的管理权限划分方面需要更大突破，其具体路径是：
（1）提升规划权。一方面增强宏观规划。注重调整市—区关系，在维护市级政府的权威性和基层政府的积极性之间寻求综合平衡。由上海“两个中心”建设所引发的新一轮投资浪潮，必然导致各区对规划和项目开发政策的激烈争夺。应按整体规划、局部协调的原则，重新调整各级政府决策权限，增强规划的协调性和系统性。具体而言，应把当前区、市两级规划的决策权集中到市级层面。市级规划不仅要做整个上海产业发展规划，还要做区域规划，区域以操作性规划为主。其有两种做法，第一种是各区县先报规划，市里统一规划；第二种是市里先定规划，再听取区县意见协调。另一方面加强对新兴产业的引导规划。在“两个中心”的经济转型中，上海会出现诸多跨行业的、跨领域的开放型新兴产业，政府对这些产业的引导既无管理经验，也无组织机制。特别是从新兴产业的孵化与成长来说，“有形之手”会比“无形之手”更有效一些。上海市政府应改变目前对传统产业的管理机制，引导这些行业组建行业协会、政府配套产业促进会，同时在更高的层面上联系各职能部门设立重点产业推进中心，形成服务合力来推动新兴产业发展。
（2）下放民生权。积极推进基层行政组织职能转变，培育多元化社区公共服务提供主体。在社区层面上，放大浦东相关经验，建立政社合作互动模式，一方面强化街道办事处社会管理和公共服务功能，街道主要履行好强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务和指导自治组织四大职能，主要工作在履行社区就业、社区服务、社会稳定、社会养老、扶贫帮困、社会救助等公共职能方面；另一方面搭建一个公平公正的社区公共服务评估平台，由市场和社会专业组织通过招标和政府委托购买等方式，进行准公共产品的生产，发挥市场和社会在准公共职能中的配置效率。应扩大街道办事处不再直接从事招商引资工作试点，其工作经费通过经由公共参与和政府审核的财政预算，由区级政府通过财政拨款方式予以保障。与此相适应，社区居委会的日常开支应列入街道的公共预算中。
（3）转移自治权。继续深化行业协会等行业性组织的培育和功能发挥机制。区县级工商联要突破行政限制，探索职业化商会道路。国际经验表明，行业协会具有对内聚合、对外防御和扩张的职能和特点，这决定了它在金融危机中帮助中小企业的发展责无旁贷。鉴于目前中国行业协会法制制度不健全，行业布局不稳定，企业发展不成熟的发展环境制约以及行业协会自身转型的路径依赖，建立和发展健全的行业协会机制已经成为当务之急。国际金融危机导致了整个世界经济格局的变化，也使得中国的中小企业要做大做强，要走向世界，比大中企业更迫切依托健全的行业协会制度，为此，上海行业协会必须突破加快制度限制，以更积极主动的姿态取得更大的发展。
（4）购买服务权。后世博时代，大量的公共设施将由建设时期转入管理时期，契约式管理在市政服务、社区服务等规范性公共服务领域将大行其道。结合街道办事处政社分离的经验，购买服务权的方式，其中至少包括社会服务组织非营利法人运行机制、契约委托管理机制（包括企业购买服务）和权随责走、费随事转的工作机制。在政府购买服务权中，对公共产品的定价权至关重要，相应的以政府绩效评估为标准的购买机制应形成规范。
3.确定政府和市场的边界，在市场失灵的领域补差补足
上海经过30年的改革，已经基本率先形成了有效市场。进一步改善上海商务环境，统筹上海二元经济、两型社会(7)的协调发展，政府应在市场发挥基本配置功能的前提下，针对经济转型中部分制度的缺失，以公共资源和政策优势来弥补市场失灵。
（1）重新界定各政府公共职能，规划各个职能部门的权力配置。在2008年政府机构调整基础上，根据大部制思路，从精简机构、精简人员入手，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的地方行政管理运行机制。其中，将执行权集中、一个或几个相近领域内分散在各部门的职能分离出来，由一个专门机构承担，加强决策部门和监督部门对执行机构的监督。继续按功能需要设立行政部门，除保证政府作为公共产品基本提供者的地位和作用外，把其余的公共职能社会化。在全市范围内全面实行政事分开、政企公开、政社分开的战略，制订各类企事业与政府人、才、物脱钩的具体实施办法。
（2）创新科技公共服务平台建设和运营模式。一是公益性的服务平台由政府投资建设并通过购买社会服务方式进行运营和管理；二是公益性和经营性兼有的平台，以企业为主投资，政府给予项目投资补贴，由企业经营管理；三是在服务平台运作方面，鼓励企业和科研机构将仪器、设备及设施对外开放，有偿共享；四是积极推进行业科研院所的整建制转制，充分保障行业共性技术和公共服务的提供；五是以知识产权抵押贷款和公共中介机构先期垫付形式，探索中小企业科技创新的产业化形式。
（3）加强金融法制建设，探索建立上海金融专业法庭和仲裁机构，完善企业和个人信用信息基础数据库建设，以形成以信用经济为核心的上海金融环境氛围。支持中小企业增长的融资架构。通过政府支持的贷款担保项目，设立一个实际发放给非国有的中小企业，并使其使用的资金目标。建立一个（或多个）国家认可并批准的客户信用报告体系，以增强银行对中小企业的贷款信心。
（4）加大郊区基础公共产品的供给力度，实现城乡公共资源均衡化发展。随着世博会举办，郊区新城的公共交通基础设施已大大改善，人口从中心城区向外迁移的意愿进一步明显，但同时教育、医疗和社区服务量少质低的矛盾也异常突出。从浦东的经验看，教育方面的资源均质化改革最为成功。其中，整建制中心城区重点学校搬迁最有效果，而采取委托管理方式可实现郊区教育资源的可持续增长。一是引进区域外的教育中介机构；二是培育区域内教育特色资源成立教育中介机构进行管理输出；三是引入高校资源和优质公办学校管理新开办的学校或相对薄弱学校。
4.完善“一站式”服务机构和流程，形成高效的政府服务
（1）解决政策的标准化问题。建立健全法规政策体系，培育和规范市场，积极推进国家、市、区县政策的标准化、信息公开化建设。为外资和民营企业提供透明的商务环境，解决当前上海郊区、各开发区和县级政府对法规的解释不一致和各区域优惠的自由裁量权过大问题。加大知识产权保护力度，形成跨区域、跨部门、独立运行的联合执法机制。
（2）解决跨管理部门、跨行政区划的信息共享问题。把握发展趋势，推动电子政府的发展。应当把推行电子政务摆上行政服务中心发展的战略层面，在体制和流程整合的基础上，加快推进电子政务建设，把行政服务中心的服务集中与政府部门网站的业务整合有机结合起来。
（3）解决“一站式服务”的便利性问题。应因地制宜，不断创新，采用多种类型多种手段来建设“一站式”服务机构。从国外的实践看，尽管它们一般都是发达国家和地区，但也存在多种类型的“一站式”服务机构，实现手段也多种多样。针对具体业务，国外广泛应用的“自助服务亭”、“电话中心”和“移动服务车”等形式以及以服务外包形式建立“一站式”服务机构值得在我国尝试推广。
5.在跨区域层面，地方政府的内部公共治理将提升为复合治理模式
当前，长三角内部的一体化主要是由资本要素推动的。与其他一体化区域一样，由于行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束，区域内产生了一种与经济一体化相悖的“行政区经济”现象。虽然各职能部门和各地政府在区域一体化治理中形成了一些项目成果，但由于缺乏相应行之有效的制度安排，这种微观的、项目式的合作治理方式既无穷尽，也无章法，更缺系统和协调。上海“十二五”期间应打破长三角内部的行政壁垒，创新区域合作中的政府治理模式，形成跨界协同治理的机制特别重要。
解决区域经济一体化与行政区经济冲突有几种思路，一为调整行政区划；二为联合政府，主要包括高度集权的城市群政府、松散的非政府城市协调机构、城市联盟三种可供选择的方案；三为复合治理。综合中国行政体制运行的现实条件和长三角区域合作的历史与现状，本课题采用第三种思路，即“复合治理”的思路，以公共服务区域化、社会化、多元化为突破口，打造小政府、大市场、强社会的区域协同发展格局。其中的重点战略有：
第一，通过区域规划与政策来协调政府间的关系。以2008年8月国务院通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和国家发改委报批的《规划纲要》为目标，制定区域一体化的阶段性目标，按目标调整政府间规划，确立阶段性规划的重点推进项目，进行与规划相适应的机构调整和组织机制建设。在中观层面上，理清政府、市场和社会的职能边界，加强政府间的产业协调规划能力，减少审批环节，提倡异地审批和跨区域“一站式”审批。最后要搞好公共信息服务平台的建设，推行电子政务，做好信息反馈，为公民、社会团体和新闻媒体参与长三角区域规划的实施过程的监督提供广阔的信息渠道。
第二，创新公共服务平台建设和运营模式打破行政壁垒。对政府来说，在服务提供方面有三种干预工具，即监管、付费和直接提供。这三种工具的选择必须通过供需关系的最大绩效实现。近期《规划纲要》中将要求长三角地区进一步关注战略性新兴产业的发展模式，围绕现代服务业和先进制造业的发展目标和城市功能定位，公共服务的重点领域应集中在加强区域创新的软环境建设、共性技术开放能力建设和公共服务平台建设上。具体而言，上海在长三角公共服务领域的“竞合”策略可为：在服务主体方面，现代服务业的商业基础较强，上海市政府应大力发展民非组织和中介公司，把相关服务留给相关营利和非营利机构；在先进制造业领域，加大政府直接提供和购买服务的力度。科技共性技术的研究以政府直接提供为主，科技公共服务平台由政府购买服务为主。同时，加大上海公共服务领域的对外开放度，加大与国际服务机构的共建合作，为长三角外向型经济提供更高的民间服务平台。
第三，建立利益共享的区域项目机制来形成大市场格局。长期以来，上海不仅在思想观念上不愿走出去，在制度安排上也缺乏走出去的利益共享和补偿机制，由此造成了政府没有制度创新的动力，企业作为合作主体的地位仍然没有得到真正认可，中介组织、协会等服务机构发展不足，导致资源流动和配置渠道三方受阻。在跨区域的合作项目上，需遵循企业为主、政府协调服务、市场配置的原则。在项目启动初期，双方政府可先期做好组织调研服务，项目启动后，政府应从前台走到幕后，把相关项目的专业服务留给市场中介完成，政府负责行政事务协调。考虑到当前各地政府的绩效评估仍以经济指标为主，因此在跨地项目上，政府间可通过财政分成和指标分配的方式共享服务收益。
（上海社会科学院经济研究所 汤蕴懿）
【注释】
(1)陈奇星：《上海行政管理体制改革30年的回顾与思考》，《上海行政学院日报》2008年第9期。
(2)丁力：《政府主导发展仍属计划经济范畴》，《南方日报》2009年12月9日。
(3)丁力：《政府主导发展仍属计划经济范畴》，《南方日报》2009年12月9日。
(4)鲍莫尔成本病（Baumol’s cost disease）或称鲍莫尔病（Baumol’s disease，有时简称cost disease），是美国经济学家威廉·鲍莫尔1967年在一篇研究经济增长的论文中提出来的。他建立了一个两部门宏观经济增长模型，其中一个部门是“进步部门”（progressive sector），另外一个部门是“停滞部门”（nonprogressive sector，后来鲍莫尔常用stagnant sector），进步部门的生产率相对快速增长将导致停滞部门出现相对成本的不断上升。他认为，如市政府服务、教育、表演艺术、饭店和休闲等很多服务部门都具有这一特征，整体上看，相对于制造业，服务业劳动生产率更难以提高，正如在表演艺术市场上，三百年前的莫扎特四重奏要四个人演，三百年后依然要四个人！因而，随着制造业的生产率改进，服务业在整个经济中的比重反而上升了。
(5)屠启宇：《实施竞合战略 实现加速崛起——上海“十二五”规划背景研究》，《科学发展》2010年第4期。
(6)何水：《地方服务型政府建设的思路与对策》，《理论月刊》2009年第4期。
(7)指资源节约型、环境友好型社会。
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