创新管理体制

大胆改革机构　创新管理体制

宁夏交通厅组织人事处

近年来，我区公路交通事业健康快速发展。截至2007年年底，已建成公路20562公里，其中高速公路810公里，实现了全区所有市县一小时上高速公路、所有乡镇通柏油路、所有行政村通公路的三大目标。随着公路交通快速发展，原有的公路建设、公路养护和管理体制已不适应发展需要。为了从根本上解决制约宁夏交通事业可持续发展的管理体制弊端，交通厅党委按照交通部对地方交通管理体制改革的指导意见，从2004年开始，对全区公路建设和公路管理体制进行了充分调研、反复比选、全面论证，提出了改革的思路和措施，并于2006年1月开始对全区公路建设和公路养护管理体制进行大刀阔斧的改革。通过一年多的创新实践，改革成果初步显现。

一、改革意义

我区原有的公路建设和养护管理体制是计划经济体制下形成的。随着社会和交通事业的发展，传统的公路建设和养护管理体制在运行中日益凸显出一些深层次的矛盾和问题，已不适应市场经济体制下交通改革、管理和发展需要，并成为交通发展的掣肘，主要表现在四个方面。

（一）机构重叠，分工过细

突出表现在对同一管理对象的管理机构重叠，各自为政。在公路管理方面，涉及干线公路管理的单位有公路管理局、高等级公路管理局、高等级公路路政总队和六盘山隧道管理处4家。其中，公路管理局负责全区二级及二级以下公路的养护、管理和路政管理，高等级公路管理局承担全区一级公路和高速公路的养护、管理和通行费征收，六盘山公路隧道管理处负责G312线六盘山隧道及引道的养护、管理和通行费征收，高等级公路路政总队负责高等级公路的路政管理。在公路建设方面，涉及公路建设的单位有银武、银古、石中高速公路工程建设指挥部等8个指挥部和宁夏公路建设管理中心。各指挥部负责各段高速公路工程项目的建设管理任务，公路建设管理中心负责除高速公路外的公路建设管理工作。由于管理机构重叠，分工过细，造成人员、设备、资源的浪费，同时也人为地分割了公路网建设和管理的整体性。

（二）政事、政企、事企不分

公路管理局是事业单位，但受交通厅委托，行使国省干线公路的行政管理职能，同时又直接管理养护生产队伍，承担公路养护、施工等生产任务。高等级公路管理局和六盘山公路隧道管理处都是企业，但又分别代表交通厅对高等级公路和部分国道行使管理职能。六盘山公路隧道管理处还承担着该路段的路政执法职能。高等级公路路政总队是事业单位，承担高等级公路路政执法职责。这种政事、政企、事企不分的突出弊端难以进行公平、公正的行业管理，难以形成市场公平竞争的环境和秩序。

（三）资源浪费严重

由于设置多个管理机构，加之投资主体不同、产权不同，相互间缺少统一协作，资源浪费严重，设施设备利用率低，增加了运营成本。公路养护管理所需的附属设施和设备，几个管理机构都要重复建设和购置，增加了公路养护成本。一些高速公路在建设过程中，按照世行项目要求购置了大批养护设备，但由于高速公路养护量小，许多都处于闲置或半闲置状态，没有发挥应有的效益。非高速公路由于养护经费紧张，每年投入购置设备的资金有限，致使养护设备严重缺乏，制约了养护质量的提高。

（四）多头执法，效能低下，影响部门形象

在原有的体制下，路政执法工作分别由国省干线公路和高等级公路两支执法队伍行使，分属公路管理局和高等级公路路政总队。这种分散的交通行政执法体制，存在着条块分割、影响交通行政法律法规统一执行，执法成本高、执法力量分散、执法效率低等诸多问题，同时执法机构多、多头执法造成了不必要的执法扰民，既影响了交通行政执法的效能，又影响了交通部门的社会形象。

二、改革实践

为了适应新形势的要求，从根本上解决体制方面存在的弊端，交通厅党委从2001年开始，对宁夏公路建设和管理体制改革进行了积极的探索，先后组织人员两次赴广东、新疆、云南、山东、浙江等省考察和调研，充分吸纳外省体制改革经验，结合宁夏实际提出了“统一管理，分级负责，资源整合”的改革原则和以《公路法》为依据，按照“精简、统一、效能”的原则，调整机构，理顺关系，明确职能，划分权限，消除多头管理、政出多门的弊端,相同或相近的事情由一个部门管理，提高效率，努力构筑一个科学合理的公路建设和公路管理体制的工作思路。据此拟定了公路建设和管理体制改革的方案，又在广泛征求意见的基础上，几易其稿，进行了修订和完善。方案确定后，交通厅又向自治区党委、政府领导作了专题汇报，得到了陈建国书记、马启智主席等领导的高度重视，对交通体制改革意见给予充分肯定，要求有关部门协助做好交通体制改革工作。宁夏机构编制委员会办公室又对改革方案进行了考察、调研和论证。

经过一年多的酝酿，2006年1月，宁夏回族自治区编委正式批复了宁夏交通厅关于公路建设和公路管理体制改革的方案。按照改革的思路，我们本着“态度积极，工作扎实，步子稳妥，有序推进”的原则，在自治区党委、政府的正确领导下，全面展开体制改革，主要做法是：

（一）明确工作职能，合理划分事权

经自治区编委批准，将原银武、银古、石中等8个高速公路工程建设指挥部与宁夏公路建设管理中心合并，组建成宁夏公路建设管理局，为交通厅副厅级事业单位，主要承担全区的公路建设管理任务。将宁夏公路管理局、宁夏高等级公路管理局、宁夏高等级公路路政总队、宁夏六盘山隧道管理处合并重组成新的宁夏公路管理局，为交通厅副厅级事业单位，主要承担全区公路养护、管理、车辆通行费征收等任务。

（二）合理划分层级，完善内设机构

公路建设管理局内设办公室、总工办、财务处等9个处室及4个临时处室。公路管理局内设办公室、人事教育处、规划统计处、公路养护处等8个处室，并在银川、石嘴山、吴忠、中卫、固原五市派驻5个正处级分局机构，设置6个公路公安派出所，另外直属1个幼儿园（科级）。为规范管理，完善体制，2007年3月自治区编办批复了宁夏公路管理局和宁夏公路建设管理局机关处室的内设科级机构，批准公路建设管理局机关处室内设17个科级机构，公路管理局机关处室内设17个科级机构。2007年8月，自治区编办对公路管理局下设的路政大队、收费站、养护中心进行了调整，又增加了机械化养护中心、监控维修中心2个局直属的科级机构。

（三）层层动员，做好思想发动

2006年4月11日，厅党委召开400多名干部职工参加的大会，宣布成立新的公路管理局和公路建设管理局，进行思想动员，提出明确要求。此次机构改革是宁夏公路建设和管理体制的一次全面改革，也是有史以来波及范围最大、影响最广泛、幅度最深刻的一次改革，涉及人数5000多人，倍受社会各界关注。为保持改革平稳顺利进行，把矛盾消化在萌芽状态，交通厅和公路建设管理局、公路管理局做了大量富有成效的思想政治工作，层层动员，让干部职工理解改革思路、目的，明白改革做法、措施，做到了改革、工作两不误，保证了干部职工思想不乱、队伍不散、工作不断。

（四）制定实施方案，扎实稳步推进

厅党委及时对两局机构改革方案的实施、定员定岗和人员分流提出指导意见。两局班子成员据此意见，深入开展调查研究，听取广大干部职工对改革的意见和建议，制定工作方案，完成了局机关、分局机关的人员调整和超编人员分流，同时做好定员、定岗工作，保证了新机构正常运转。公路管理局对原来的7个分局进行整合，按照行政区划，重新调整了原有基层单位的管养范围，将原西吉分局、中宁分局分别并入固原分局、中卫分局，使各分局及养护中心、路政大队在管辖范围、生产设施、机械设备配备等方面达到了科学合理，实现了干线公路的统一管理。同时，对各合并单位、各级管理机构进行了清产核资和财务合并，摸清了家底，实现了统一理财。

（五）配备领导班子，建立健全组织

2006年4月，自治区党委、政府及时任命了新组建的两局主要负责人，厅党委也及时配备了其他领导班子成员及机关中层干部，在两局及公路管理局五个分局建立了纪检监察机构。两局班子按照改革方案和交通厅的部署，稳步推进改革，对处内科室负责人、分局的中层干部进行了选拔聘任。公路管理局对各路政大队、养护中心的领导成员也重新进行了选聘。

（六）严明组织纪律，规范管理行为

2004年年底，交通厅纪委下发了《关于机构改革期间严明纪律的通知》，明确了机构改革过程中的政治纪律、组织人事纪律、财经纪律、保密纪律。2007年6月，在公路管理局、公路建设管理局对全体事业单位工作人员实行了实名制管理。

交通管理体制改革是交通厅党委的一个创举，推动了交通事业跨越式发展，促进了和谐交通建设，基本经验有四条。

一是领导重视，各方支持，各项配套政策落实到位。在实施体制改革方案过程中，交通厅领导高度重视，自治区编办、人事厅、财政厅等有关部门给予了大力支持，帮助确定公路建设和公路管理机构设置、职能调整等相关适用的政策，为体制改革稳步推进创造了良好的条件。

二是加强调研，精心策划，改革措施符合实际。改革是一项艰巨而复杂的工程，自2004年以来我们深入基层、深入一线，加强调研，掌握第一手资料，同时到省外改革比较好的4个兄弟省区学习取经。在加强调研的基础上，提出切实可行的体制改革实施方案，保证改革有法可依，有章可循。

三是加强领导，建立组织，全面推进改革。我们成立了改革领导小组，由主要领导负总责，分管领导具体抓，明确改革的职能部门，制定具体的工作方案，精心组织，落实责任，加强督促，精心实施，做到了队伍思想不散、秩序不乱、工作不松。

四是突出重点，有的放矢做好思想政治工作。在改革中，我们始终贯彻思想政治工作领先的原则，把思想政治工作贯穿于改革的全过程，采取个别谈心及政策教育等措施，加大宣传力度，及时疏导、化解矛盾，使改革政策措施深入人心，保证了改革的顺利进行。

三、改革成效

我们深切地感到这次体制改革不是简单的机构合并、拼盘，而是职能的整合、融合，是一次深刻的改革，彻底解决了原体制下机构设置过多，管理职责分散，管理关系不顺，责权不统一，生产技术落后，人员过快膨胀，生产效率低下，生产成本过高等弊端以及公路建设快速发展与管理相对滞后的矛盾。随着公路建设和公路管理体制改革的基本完成，在新体制运行下的公路建设和公路管理事业呈现出了全新的面貌，为公路事业发展注入了活力。

（一）管理体制得到理顺

我们按照“精简、统一、效能”原则，最大限度地归并相同或相近管理职能的机构，充分发挥交通管理机构的整体效能，有效地解决了目前我区公路建设和公路管理体制不顺、政出多门、职责交叉、政事不分等突出问题，管理运行机制日益规范协调、高效运转，保证各项工作有人抓、有人管、抓得紧、管得实，使自治区党委、政府和交通厅党委的各项决策得以严格执行。

（二）管理资源得到整合

体制改革后，原有的财力和物力得到了充分利用，公路网络资源的整体性能得到充分发挥，养护设施设备统一调度使用，提高了使用效率，降低了运行成本，节约了有限资金，机关内务管理水平也不断加强。

（三）人力资源得到优化

按照“职能因事设岗，以岗定编”的原则，公路建设管理局减少事业编制35名，原公路管理局等四个单位的机关富余人员也全部分流到基层，充实了一线，改变了过去机构臃肿、人浮于事的弊端，使内部人力资源结构更加科学、合理。

（四）行政效能得到加强

改革后，公路公安的编制由原来的26名增加到42名，路政编制也增加了近一倍。路政执法实行统一管理后，对解决执法扰民，规范交通行政执法行为，降低交通行政执法成本，增强交通行政执法合力，提高交通行政执法水平，保护公民、法人和其他组织合法权益，树立交通部门良好的社会形象都起到了重要推动作用。

（五）机关作风得到明显好转

新的管理机制使干部职工的竞争意识和危机感明显增加，思想观念发生了根本转变。随着机构的合并和处室职能的归并，干部职工深知自己的岗位来之不易，珍惜感明显增强，责任心明显加强，积极性空前高涨，工作作风有了很大改善，办事效率和工作质量有了很大提高。

（六）职工精神面貌得到改观

体制改革后，职工的开放理念和竞争意识得到了进一步增强，大家深刻地认识到，体制改革为他们提供了自我发展、自我展示的舞台。观念一改思路开，思路一开气象新，两个局上下呈现出了人心思干、人心思进的喜人局面。

（七）党的建设得到加强

按照交通厅党委的要求，在公路建设局机关对机关支部重新划分，成立了13个党支部，在同沿、中营、盐中和银川绕城高速公路西北段项目成立了4个临时党委。厅党委在公路管理局5个分局成立了党委，各分支机构也都成立了党组织，党的组织建设、思想建设、作风建设和先进性建设不断加强，基层党组织的凝聚力、战斗力得到增强。

经过这次改革实践和探索，不仅各项改革措施得到了干部职工的衷心拥护，而且收到了实实在在的成效，为宁夏交通发展注入了生机和活力。这些实实在在的成绩，也进一步印证了体制改革的巨大成效。针对改革过程中存在的一些困难和问题，我们将在今后的工作中，逐步探索加以完善，努力为宁夏交通事业新的更大发展提供保证。

执笔人：杨　庆　杨　武