建立养护管理长效机制

建立养护管理长效机制　实现农村公路“有路必养”

黄雅杭　张建刚

（宁夏公路管理局　宁夏　银川　750004）

摘要：宁夏交通事业实现了跨越式发展，特别是农村公路发展迅猛，在这种形势下，加强农村公路养护管理，实现农村公路“有路必养”成为必然要求。本文从加强农村公路养护管理的重要性和必要性入手，对我区农村公路养护管理存在的问题进行了分析，对我区推进农村公路养护管理体制改革，实现“有路必养”进行回顾和总结。

关键词：农村公路；长效机制；有路必养

“十五”期间，宁夏交通厅认真落实建设社会主义新农村的各项要求，紧紧抓住国家交通部实施农村公路通达工程的历史机遇，加快农村交通基础设施建设，改善农村公路状况，提高农村公路服务水平，取得了令人瞩目的成绩。截至2007年年底，宁夏公路通车里程达20562公里，其中农村公路里程达16871公里，占全区通车里程的82%，实现了所有乡镇通油路、所有行政村通公路的目标，农民群众“行路难”的问题得到了有效解决。

随着宁夏经济社会的不断发展，全社会特别是广大农民群众要求加强农村公路养护管理，提供快捷畅通的公路运输条件的呼声也越来越高。如何在农村公路建设取得巨大成就的同时，进一步加强农村公路养护管理，使农民群众更广泛地享受到交通发展的成果，是一个必须解决的重大问题。2003年，交通部按照十六大确定的全面建设小康社会的宏伟目标，提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的目标。在此之后，国家将对农村公路养护管理进行重大改革的消息不胫而走。由于没有正式的文件，并没有具体的政策和措施，大部分省区都在等待观望，有所动作的省区也都在摸索当中，也没有总结出成熟的经验和做法。在这种情况下，宁夏交通厅结合实际，大胆创新，从2004年开始，率先进行了农村公路“有路必养”的探索。

1加强农村公路养护管理的重要性和必要性

农村公路作为农村经济社会发展的“生命线”，它的畅通与否，直接关系到农民群众的出行和生产生活等切身利益。加强农村公路养护管理，不仅是贯彻落实建设社会主义新农村的必然要求，而且也是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。

1.1加强农村公路养护管理是建设社会主义新农村的必然要求

建设社会主义新农村是一项庞大的系统工程，涉及方方面面。而建设社会主义新农村，最迫切需要改变的是农村基本公共服务的匮乏状况。农村公路作为农村地区的公共产品，是农村社会经济发展的“生命线”。在我区综合运输体系中，公路运输仍然是最主要的运输方式，其他运输方式都必须通过公路来衔接。因此，没有农村公路的现代化，就不可能实现农村经济社会的现代化。由于种种原因，我区许多农村公路等级低、质量差，晴天尘土飞扬，雨天泥泞难行，阻碍了农村经济社会的发展。因此，加强农村公路养护管理，改善农村公路状况，提高农村公路服务水平，为广大农民群众提供安全、快捷、畅通、舒适的公路运输条件，不仅是公路管理部门当前和今后一个长时期的重要任务，而且也是加快新农村建设最需要解决的问题之一。

1.2加强农村公路养护管理是落实科学发展观的必然要求

科学发展观揭示的是发展的普遍规律。科学发展观的实质是实现经济社会又好又快的发展。实现经济社会的发展离不开交通基础设施的保障，而加强公路养护管理，又是实现交通发展的重要基础。从这个意义上讲，加强农村公路养护管理，就是为了促进农村经济社会又好又快的发展。这是因为：一方面，实现交通事业的可持续发展，公路建设是前提，养护管理是保障。公路建设成就越大，养护管理的任务就越重。因此，必须坚持建养并重的工作原则，处理好“好”与“快”的关系。如果忽视了养护管理，路面坑洼不平、病害百出、晴通雨阻，势必会影响农民群众的出行，最终也无法实现又好又快发展。另一方面，公路建设是创造财富的，养护管理是保护财富的。我区农村公路建设取得的令人瞩目的成就，既是交通行业服务人民、奉献社会的物质载体，也是全区人民的共同财富。因此，只有加强农村公路养护管理，延长农村公路的使用寿命，发挥公路的使用效益，才能为全区人民守护好共同财富，才能巩固建设成果、推进实现交通可持续发展。

1.3加强农村公路养护管理是构建和谐社会的必然选择

和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会必须解决发展不平衡的问题，统筹城乡发展。农村公路作为全区公路网的重要组成部分，是农村经济和社会发展重要的基础设施，起着联系、保障农村经济活动和农业生产正常进行的重要作用。农村公路的快速发展，不仅为农村经济发展、农业产业结构调整、农民增收提供了良好的交通条件，而且也为农民群众带来了直接的经济效益，使广大农民群众深切感受到了党和政府的关心。如果农村公路养护管理搞不好，必将会导致农村公路失管失养，致使政府的投资和农村群众的血汗付之东流，从而影响农村群众的切身利益，进而影响党群、干群关系，损害党和政府在人民群众中的形象。近年来，农村公路事业的快速发展，切实改善了农村的生产生活条件。“要想富，先修路”、“公路通，百业兴”等谚语已经成为农村公路在农村经济社会发展和广大农民生活中重要作用的集中体现和经验总结。而这些年新修建的大量公路，包括许多高速公路，都是农民群众提供了他们赖以生存的土地。没有农民群众的支持，就没有交通事业的快速发展。因此，养好管好农村公路，提高农村公路服务水平，就是对农民群众最好的回报。

2农村公路养护管理存在的主要问题

在2004年以前，我区农村公路的养护管理还比较滞后，农村公路网整体服务水平还比较低，成为制约农村经济发展的“瓶颈”。2004年年底，宁夏公路通车里程达17020公里，其中农村公路通车里程就达13649公里，占全区公路总里程的80%，而实际纳入常年养护的农村公路仅有7598公里，仅占农村公路总里程的55.7%。换言之，也就是有将近一半的农村公路未能得到及时有效的养护，特别是大部分乡道和村道基本处于失养状态。同时，由于农村公路的养护组织和生产方式比较落后，群众性、非专业养护模式远远落后于新时期农村公路发展的要求，养护机制缺乏活力，养护水平低下，养护质量不高，养护管理的制度化和规范化程度低，大多数农村公路存在着不同程度的破损状况，难以发挥公路网络的综合服务水平。

究其原因，主要是由于之前的农村公路养护管理体制是在计划经济体制下形成的，主要采取“条块结合、以块为主”的管理方式，人事管理由地方政府交通局负责，宁夏公路管理局负责行业管理，并安排农村公路养护管理的补贴资金。这种体制已经不适应新形势的要求，出现了许多矛盾，存在大量弊端。主要表现为：一是体制不顺，职责不清。各县市政府对农村公路养护管理的职责不清，公路建设和养护发展极不平衡，致使农村公路的养护不被重视，大部分农村公路得不到及时养护。二是养护资金矛盾突出。大部分农村公路是由县市交通部门安排拖拉机养路费进行养护的。由于宁夏经济落后，20个县市中国家级贫困县就有8个，自治区级贫困县有2个。由于地方财政本身就很有限，加之农村公路建设还需要大量资金，导致农村公路养护投入不足、养护资金缺口很大，对交通厅补贴资金的依赖非常严重。三是权责不一，机构臃肿，人员膨胀。由于人事管理权在县市政府，养护管理的补贴资金又由交通厅从汽车养路费中列支，“人权”和“财权”的分离，导致了“管钱的不管人，管人的不管钱”的失控局面。各地重复设置机构，扩充人员，造成机构庞大，人浮于事。特别是由于离退休人员费用由汽车养路费全额列支，部分市县将大量面临退休的人员安排进了公路养护机构。这些问题已经严重影响了我区农村公路的可持续发展。

3农村公路“有路必养”的具体措施

3.1明确主体，落实责任，理顺农村公路养管体制

实践证明，要实现“有路必养”，单靠交通部门一家是力所不能及的，必须要明确各级政府管理公路的责任。为此，交通厅在借鉴兄弟省区经验的基础上，依据《公路法》，起草了《宁夏公路管理办法》。该《办法》于2004年6月经自治区人民政府批准正式实施。《办法》规定，我区公路管理工作实行“统一领导、分级管理”的原则，市、县人民政府交通主管部门负责本行政区域内县道和重要乡道的管理工作，乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡村道的管理工作。2005年，结合我区农村公路的实际，交通厅又制定了《宁夏农村公路养护管理办法》，对养护管理的责任进行了明确。两个《办法》的出台，进一步强化了各级政府交通主管部门管理公路的责任，为实行“有路必养”打下了坚实的基础。2007年4月，交通厅又根据国务院《农村公路管理养护体制改革方案》，制定了《宁夏农村公路管理养护体制改革实施方案》，并得到自治区人民政府批准。《方案》对农村公路养护管理的责任主体、组织机构、资金来源、养护模式、路政管理等作了进一步明确。目前，全区共有15个县市制定了本地区农村公路养护管理的办法或条例，明确了养护责任主体、养护资金来源、养护管理模式等内容，从制度上将养护管理工作纳入到行政管理和公共服务的范畴。

3.2政府主导，多方筹措，拓宽养护资金渠道

责任落实了，接下来还有一个重要的问题就是资金如何筹措。经过对我区现有汽车养路费的征缴水平、拖拉机养路费的投入状况以及农民投工投劳的实际进行测算，确定了宁夏农村公路养护费用标准，即县道养护经费暂由交通厅汽车养路费全额列拨，乡村道路养护经费由地方政府和交通厅各筹措一半，交通厅对乡道按山区2000元/年·公里、川区1900元/年·公里进行补贴，村道按800元/年·公里进行补贴。将农村公路全部纳入汽车养路费补贴的范围，全区农村公路养护资金总需求是7215万元。而2004年，宁夏汽车养路费实际用于农村公路的养护支出是5539万元，也就是再增加1676万元，即可将全区的农村公路全部纳入汽车养路费的养护范围。考虑到每年农村公路里程的增长，养护费用也需要相应增加的因素外，实际上每年再从汽车养路费中挤出2000万元，就能确保“有路必养”的资金需求。地方政府再配套2000万元，那么困扰宁夏实现“有路必养”的资金问题就能初步得到解决。

如何将养护资金真正落到实处，特别是让各县市真正落实养护配套资金，还需要有强有力的保障措施。为此，在交通厅制定的《宁夏农村公路养护管理办法》中，提出农村公路养护资金实行“政府筹措、部门补贴”的原则。为了使各县市的养护资金不落空，《办法》规定交通厅补贴资金必须在地方政府落实了自筹养护资金的前提下，才能划拨。也就是说，只有地方政府先拿出钱，交通厅才给予补贴，地方政府拿得越多，得到的补贴就越多。这项政策对地方政府来说，既有压力又有动力。为了争取到补贴资金，各县市政府多种渠道筹措养护资金。例如西吉县，作为一个年财政收入仅有1800多万元的国家级贫困县，每年就拿出近10%的财政收入用于农村公路的养护，并把实现农村公路“有路必养”列入政府承诺为民要办的九件实事之一。2006年该县养护经费324.8万元，县财政补贴村道400元/公里、补贴乡道1000元/公里，县财政通过转移支付和财政补贴筹措资金81.2万元，县交通局投入拖拉机养路费61.2万元，县公路管理段自筹20万元，加上汽车养路费补贴的162.4万元，全年养护资金全部落实到位。《宁夏农村公路养护管理办法》的出台和施行，基本扭转了以往县市交通部门“等、靠、要”的思想，促使地方政府将农村公路养护配套资金纳入县市财政预算。稳定可靠的资金保障，为我区实现“有路必养”奠定了坚实的经济基础。

3.3整合机构，精简人员，稳步推进人事制度改革

解决了政策和资金的问题，还必须解决“人”的问题。而“人”的问题又非常敏感，解决不好容易引发社会的不稳定。为了有效解决这一问题，根据交通厅有关要求，公路管理局先对全区各县市公路管理机构的在职职工和离退休人员进行了调查和核实，摸清了家底。其次，对县市公路管理机构的行政管理费，也实行财政列支、行业补贴的办法。同时要求各县市按照“一县一机构”的要求重新整合公路管理机构，所有人员实行实名制管理，禁止招收或调配事业身份人员从事养护生产。通过这些措施，基本制止了各县市重复设置机构和随意增加人员的做法。

由于历史原因，市县公路管理机构所属职工的离退休费用一直是由汽车养路费承担的。今后，如果继续承担，这笔费用无疑是非常庞大的。如果不承担，那么这些人到底该由谁来管理呢？经过调研，决定按“老人老办法、新人新机制”的思路进行管理：对1986年以前参加工作的人员，按“老人老办法”，费用由汽车养路费列支。对1986年以后参加工作的合同制职工，按“新人新机制”，从参加工作之日起交纳养老保险金，退休后纳入社会统筹养老保险范围，由县市政府负责管理。在实践中，各县市为了降低成本，提高效率，都因地制宜地创新了不少好方法。如西吉县，按照“上岗竞聘化、用工合同化、分配多元化”的原则，加大人事用工和工资分配改革。在人事用工制度上，大量使用农民工，不仅降低了养护资金中人员经费的支出比例，还增加了公路沿线农民的收入。2006年该县共聘用农民养路工490人，占全县养路工总人数的76%，人工费用所占比例也由原来的80%降低到50%。农民工通过参与公路养护，每人每年增收近4000元。在工资分配上，实行工资总额宏观控制，内部分配推行岗位工资、浮动工资、定额工资等多种分配形式，建立起工效挂钩的分配办法。

3.4群专结合，构建乡村协管站的养护新模式

为了充分发挥乡镇人民政府的作用，各县市结合实际，不断创新养护管理模式。在乡镇成立了以乡（镇）长任站长，各村支书或村主任为成员的农村公路养护协调管理站，实现了“乡乡建起协管站，村村都有管理员”，聘用公路沿线农民参与公路养护，协助做好本乡镇农村公路的养护工作，协调管理本乡镇农村公路的路政管理工作。为了克服农民养路工专业技术不强的弊端，采取了“农民工日常养护、技术员随时指导、专业化全程跟踪”的办法。工程技术人员带领农民养路工上路，手把手地教方法、讲技术、传经验。每年利用冬闲生产淡季，举办各种业务学习班，重点学习与日常养护工作密切相关的法律法规、养护知识以及操作规程。有的县市还印制了《农村公路养护手册》，对全县乡镇、行政村农村公路的路线名称、里程长度、技术状况、养护经费、公路站及人员情况进行公布，使农民群众手上有了“明白卡”、心里有了“一本账”，哪些路属于专业养护、哪些路要尽养护义务，一目了然。

近年来，交通厅的工作思路和措施在实践中均得到了较好的执行，使宁夏农村公路的列养率达到100%，养护资金到位率达到85%以上，在西部地区率先实现了农村公路“有路必养”，农村公路养护管理工作实现了政府满意、交通部门满意、农民群众满意的明显成效，为方便农民出行，发展农村经济，服务新农村建设，提供了优良畅通的交通保障。

作者简介：黄雅杭　1959年7月出生　男　大学学历　工程硕士学位　正高职高级工程师

　　　　　张建刚　1978年7月出生　男　大学学历　文学学士馆员