制约苏北发展的因素剖析

上官敬芝　赵静敏

摘　要　江苏省苏南、苏中和苏北三大区域经济发展极其不平衡，在苏南经济处于全国领先地位的同时，苏北却长期落后于全国经济发展的平均水平，且呈逐年扩大之势。本文简要评述了江苏实施区域协调发展的政策效应，剖析了制约苏北发展的主要因素。认为加大财政投资政策支持力度，尽快解决苏北地区的发展极问题；实施差异化的税收政策，促进生产要素在苏北聚积；实施政府采购的差别化战略，加快苏北地区企业的发展等是加快苏北发展的有效途径。

关键词　区域经济　协调发展　财税政策

江苏是我国东部沿海地区的一个经济、文化、教育大省，经济发展一直处于全国前列。半数以上县（市）进入全国百强县。但由于省内各个区域的经济基础、资源禀赋、区位优势差异较大，以及受其他各种主客观因素的影响，导致各区域间的经济发展极其不均衡。对发展规模和实力、区域及居民的富裕程度、经济集聚程度等多个层面多项指标的分析结果表明：在苏南经济处于全国领先地位的同时，苏北却长期落后于全国经济发展的平均水平，且呈逐年扩大之势。区域经济理论认为，区域间的不平衡发展会因“循环累积因果关系”的作用，使得落后地区高质量的生产要素不断向发达地区集聚，从而使得较先进的地区进一步发展，而落后地区更加落后。因此，加快苏北发展，是江苏省实现“两个率先”的重要战略。只有苏北发展起来了，才能实现江苏全省的协调发展。为此，江苏省委省政府早在1994年就开始重视这一问题，适时提出了实施“区域共同发展”战略，到2008年11月为止，江苏省共出台了80多个关于加强苏北发展的文件。对江苏区域财税政策有效性的综合评估，结果表明： 地方财税政策在推动区域协调发展方面发挥了积极的作用。一是经济增长保持良好势头；二是产业结构优化提升；三是社会民生明显改善；四是发展活力不断增强；五是区域竞争力显著提高；六是思想观念明显转变。对江苏地方财政支出绩效进行了灰色关联分析，结果表明：“十五”和“十一五”期间，江苏地方财政支出对科技创新、引进外资、刺激经济增长的作用最为明显，对改善民生和缩小城乡收入分配差距的贡献次之，而对缩小南北区域差距、改善生态环境、优化产业结构的贡献较小。对江苏省辖市科技资源配置效率的DEA评价，结果表明，教育投入水平和经济开放度对科技资源配置系统的影响较显著，这说明增加教育投入、加大经济开放力度，可以大大提高科技资源配置系统的效率；R&D强度对科技资源配置系统的影响不显著，说明单纯的增加R&D投入并不能对科技资源配置系统产生太大的影响。

江苏省区域发展的严重不平衡，既有历史、社会、自然条件等方面的原因，也有宏观经济政策和市场机制方面的影响。从系统的角度来看，是多种因素综合作用的结果。

从地理位置来看，苏南地处长江三角洲核心地带，紧靠国家级区域中心城市上海，是上海产业转移、技术和产品扩散的主要地区，接受上海的辐射作用较强；同时，苏南处于长江下游，沪宁铁路、高速公路横贯东西，京杭运河纵贯南北，运输、通讯条件好，运输成本低，便于发展加工贸易和吸引外资，因此经济实力较强。而苏北位于苏、鲁、豫、皖四省交界处的较落后地区，距我国经济发达地区相对较远，接受上海的辐射作用较弱。另外，苏北地区不仅不靠长江，并且由于长江过江通道的建设的滞后，无法享受运输的便利性和低廉性，致使苏北地区的投资效益明显低于苏南，在很大程度上影响了苏北对外界资金的吸引力。

从空间布局来看，苏北五市比较分散，难以形成“城市链”和“统一市场”，这既不利于信息交流、技术创新的扩散和采用，也不利于产生集聚经济和规模经济效应，从而影响资源的使用效率和区域整体的竞争优势。同时，与苏南相比，苏北的人口密度较小，不利于社会分工，不利于吸引市场型企业投资办厂，不利于发展服务业。

发展极缺失造成了苏北资源的严重流失，是苏北地区不发达的根本原因。相对于苏南和苏中来讲，苏北是江苏的欠发达地区。根据缪尔达尔的“积累循环因果理论”、赫希曼的“核心—边缘理论”，苏南发达地区对苏北欠发达地区有一个“扩散效应”（与“涓滴效应”相对应）和“回流效应”（与“极化效应”相对应），使得苏北的资本、技术和人才等生产要素向苏南发生一个“净转移”，从而影响苏北的发展。人口流动能够在一定程度说明这一问题。从2006—2010年年末的户籍人口和常住人口的数据来看，苏南的年末常住人口明显高于年末户籍人口，常住人口逐年增加，差额为533万—892万人；苏北的年末常住人口明显低于年末户籍人口，常住人口逐年减少，差额为204万—376万人。

县（市）是城乡融合的区域，是一个地区工业化和城镇化的重要空间载体，县域经济是城市经济与农村经济的集合。在第十一届全国县域经济百强县评选中，江苏29个县（市）榜上有名，其中，在苏北24个县（市）中，只入选了2个县（市），并且都排在90名之后，而苏州的5个县级市中，有3个并列第一，其余2个分别排名第六和第十三。另外，近年来人均GDP的最高昆山市是人均GDP最低的县（市）的9.22—26.88倍。可见，江苏三大区域的发展差距在很大程度上是由于县域经济的差距形成的。

一个区域的资金投入和科技人员投入决定了这个地区的技术创新能力和科技水平，进而对该地区的产业结构、可持续发展能力产生重大的影响。据统计，苏南科技支出和各类专业技术人员的数量都远远高于苏中和苏北。2000—2010年间，苏南的科技支出、科技支出占地方财政一般预算支出的比重、百人中技术人员数量分别是苏北的4倍左右、2倍左右和3倍左右。因此，苏北科技要素投入的不足是制约其经济发展的一个关键因素。

各类资金在区域经济发展中都起着举足轻重的作用，国内信贷资金和外资更是和区域经济的发展密切关联。我们以固定资产投资的资金来源构成为例，来比较苏南和苏北的差异。2008年，苏南和苏北的国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金的比例分别为： 1.2∶17.4∶12.8∶48.1∶20.5和0.8∶8.7∶3.7∶79.3∶7.5。不难看出，苏南很好地发挥了各类资金相互融合的作用，形成了国内贷款、利用外资和自筹资金“三足鼎立”，而苏北的自筹资金占比高达79.3%，没有充分地发挥国内贷款、尤其是外资在区域经济发展中的作用，资金来源结构不合理。

统计资料显示，尽管苏北发展已进入加速发展的快车道，但与苏南地区的差距仍然未从根本上得到明显改观，在人均GDP、城镇居民可支配收入以及科技投入等领域的指标，不但没有缩小，反而有进一步扩大的趋势。分析表明，江苏“三大区域”差距的形成和扩大的原因是多方面的，既有区位优势、文化底蕴、思想价值观念和基础条件等因素的影响，也有市场性因素、政府性因素的影响。众所周知，市场机制是一种天然追求效率优先的运行机制，在区域发展差异已经形成并显著扩大的情况下，市场机制不但不能使区域间的差距自动消失，反而会在“循环累积因果关系”的作用下进一步扩大差距。这就客观上要求政府这只“有形的手”适度有效地进行宏观调控，以弥补市场不足。

苏北不发达的根本原因，是苏南经济增长对苏北过强的回流效应和较弱的扩展效应，直接导致苏北地区生产要素更容易流失。因此，加快苏北发展，首先要解决苏北的发展极问题。徐州是苏北最大的工业城市，相对于苏北其它城市而言，徐州具有便捷的交通网络、丰富的自然资源、良好的服务能力、较好的工业基础、较强的科教实力和对周边城市较强的辐射能力。加之，在进入新世纪后，江苏省从区域协调发展的大局出发，2002年，将徐州规划为全省重点建设的四个特大城市和三大都市圈核心城市之一；2005年，先后出台了《关于加快苏北振兴的意见》和《江苏省沿东陇海线产业带建设总体规划》；2007年，国务院总理温家宝亲自参加的长三角地区协调发展座谈会在上海召开，在这次会议上，长三角的范围开始从16个市扩展到两省一市；2008年11月，出台了《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》，提出了加快徐州振兴的目标定位、主要任务和扶持发展的政策措施；2010年5月，国务院批准的《长三角地区区域规划》中提出加强泛长三角合作，编制淮海经济区区域规划。这些已为把徐州培育成为苏北的发展极奠定了良好的基础。因此，江苏省政府应在振兴徐州老工业基地的过程中，切实为徐州建设“两大中心”、“三大基地”、“四大产业”提供大量的财政支持，尽快把徐州打造成苏北发展的一个发展极，以带动苏北地区整体的发展。

税收优惠可以增加企业和个人的可支配收入，刺激企业和个人的投资和消费需求，将会成倍地刺激有效需求，推动经济增长。因此，省委省政府要在对接国家现行的税收优惠政策的前提下，对苏北实行适当的税收优惠政策。

1. 吸引外商投资的税收优惠政策

改革开放以来，国家为了吸引国外资金和技术，对外商投资企业制定了大量的税收优惠政策，苏南和苏中地区以其地源优势占得了浦东开发的先机，引进了大量的外资，建立了产业发展的良好基础。而苏北地区由于地缘劣势，没有充分享受到这些政策。2008年，随着苏北在“自费开放”中逐步积累基础，吸引外资的环境渐渐得到改善的时候，国家却开始取消了对外商投资企业的优惠政策，实行了统一税负。从表面看，苏南与苏北是形成了统一的税收环境，但事实上对苏北来说却是一种税收优惠政策的“欠账”。所以，在南北产业基础差距很大的情况下，江苏省政府应该在其税收政策权限范围内，尽可能地对苏北地区予以优惠，以提升苏北投资环境的竞争力，增强苏北地区自我发展能力。

2. 对引进和培养人才的税收优惠政策

苏南苏北的差距，不仅表现在经济发展方面，还表现在包括人的科技文化素质、思想观念和思维方式等在内的文化差异上，尤其是表现在思想观念的差距上。所以，加大引进（或“柔性引进”）苏南及沿海开放地区高端人才，扶持培养现有的优秀人才是加快苏北发展的一条捷径。省政府应加大对引进的专家型人才的个人所得税优惠力度，提高个人所得税费用的扣除标准，以及对技术成果转让及技术服务所得实行减税政策；对高新技术企业研发人员的外出培训费实行全额抵扣应纳税所得额。这样，在解决苏北发展技术问题的同时，不断壮大苏北专家型队伍，增强发展后劲。

3. 建立有利于促进苏北农村整体发展的税收政策

一是对涉农企业和产品实行增值税优惠政策，包括对农产品加工企业和农业生产资料生产企业的增值税优惠，以及对农民购买生产资料的增值税优惠。二是对有助于农村市场发育的税收优惠政策。

政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购行为必然会形成一个巨大的需求，所以，政府采购哪个企业的产品，就会对该企业以及所处的地区经济产生很大的推动作用。从理论上讲，政府采购是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，它必须遵循一定的原则。但考虑到江苏省南北差异的具体情况，建议江苏省在制定政府采购政策时应适当对苏北予以照顾，在同等质量、同等价格的条件下，优先采购苏北的产品。

加大对苏北的转移支付应主要从三个方面给予考虑。一是加大对苏北各县（市）财政转移性支付，以满足苏北农村能享受均等化基本公共服务的要求。健全苏北农村以养老、医疗、失业、伤残等为主体的社保体系，为劳动者防范老无所养、失业、疾病等风险提供收入的支持，使劳动者在劳动期间免除了后顾之忧，从而全身心的投入劳动，并且放心消费。二是加大对苏北科技研发和成果转换的投入，省级科技创新与成果转换引导资金要向苏北倾斜。三是加大对苏北企业实行适当的生产性补助，以增强招商引资的优势。江苏省对苏北的省级开发区实行电价补贴，即每度电降价0.1元，在吸引外资方面已产生了较好的效果。建议省政府将这一政策的实施范围拓展到苏北开发区以外的所有外商投资企业，以增强其招商引资的吸引力。

由于历史原因，苏北的基础设施投入欠账较多。无论是城市的建设质量，还是城乡的道路密度，与苏南相比都存在着较大的差距，部分城市至今尚无铁路，严重制约了生产要素在区域内的合理配置和有序流动。因此，省财政应更多地投入苏北的城市间交通基础设施建设，完善多样化的交通网络，以缩短苏北各市间的“空间”距离。

同时，应加大力度支持苏北各市与淮海经济区其它城市间的交通规划和路网建设。淮海经济区作为一个跨省城区域经济协作组织，包括了我省的苏北五个城市，也涵盖了东陇海工业走廊，因此，淮海经济区的发展对于整个苏北的发展具有重要的意义。加快推动淮海经济区上升为国家区域发展规划是区域内各城市的共同愿望，而深化区域内的交流合作，增强人流、物流等在各城市间的有序流动，首先必须进一步完善高效快捷的交通网等硬件设施，这既需要区域内各城市的努力，更需要省级财政的鼎力支持。在当前的条件下，促进苏北五市间的生产要素流动，可以考虑对这几个城市间的高速公路通行费由省财政予以补贴，对货运车辆减半征收。

改革开放以来，苏南的快速发展离不开苏北各种生产要素的支持，因此在苏南优先发展的情况下，应积极开展与苏北的合作，推进苏南苏北协调发展。对此，江苏省政府应组织专家论证制约苏北地区经济发展所面临的瓶颈问题，有针对性的建立苏北区域发展专项基金，对于制约苏北地区发展的关键技术和重大产品，可实行苏南的科研单位和高校与苏北某些单位进行联合攻关，采取公开招标，立项研究。这样，通过政府的引导，财政的支持，苏北就可以借助苏南先进的科技力量，共同开发适合苏北发展的高技术含量、高附加值、高市场占有率的新产品，发展自己的制造业中心和商贸服务业中心，打造产业集群，以吸引外界（外国或外地）的资本和技术和人才，从而尽快解决推进徐州工业化的资本积累问题，增强苏北经济长远发展后劲，为缩小与苏南的差距奠定基础。

（作者单位： 徐州工程学院）

参考文献：

［1］ 上官敬芝.江苏省区域经济发展差异的形成原因探析［J］.统计与决策，2010(14)

［2］ 苏北办.加快苏北发展政策文件汇编（修订本）［C］.苏北发展协调小组办公室，2008

［3］ 上官敬芝，郝朝军等. 江苏南北区域协调发展与地方政府适度干预［C］.江苏哲学社会科学大会提交论文，2010

［4］ 上官敬芝.江苏地方财政支出与经济社会发展的灰色关联分析［J］.统计与决策,2011(22)

［5］ 李惠娟，赵静敏等.城市科技资源配置效率的DEA两阶段方法评价［J］.科技管理研究，2010(19)

［6］ 李惠娟，上官敬芝.发达地区促进区域协调发展的财税政策对江苏的启示［J］.江苏商论，2010(10)