以县为单位进行区域规划

张洪让

摘　要　随着我国改革开放的深入进展，全国城乡的落后面貌发生了彻底改变，近年来苏北地区城镇发展尤其迅速。由于撤乡并镇与新农村建设普遍推行农民住房由原先的老宅散居平房形成了许多农民生活小区。然而，由于历史地理条件的差别，各地地方财政水平的差别，尤其是各地方政府领导人理念认识上的差别，不仅使得各地城镇发展出现不平衡，而且在许多地方出现发展无规划现象，形成严重浪费资源、浪费土地、人为造成新的环境污染等现象。为使这类问题能尽快得到遏制和扭转，不给欣欣向荣的发展大局留下阴影，笔者经过深入实地调研并提出解决问题的建议与对策。

关键词　乡镇规划　平衡发展

城镇建设的规划与发展在很大程度上反映了当地经济发展的水准。我国30年改革开放政策，彻底改变了全国城乡的落后面貌，近些年来城镇发展尤其迅速。所谓城镇发展，包括县城在内，主要反映在全国各地乡镇的市容规模建设、村民住房建设、公路交通建设和乡镇工业的发展等方面上。然而，由于历史地理条件的差别，各地地方财政水平的差别，尤其是各地方政府领导人理念认识上的差别，不仅使得各地城镇发展出现不平衡，而且在许多地方出现发展无规划现象，形成严重浪费资源、浪费土地、人为造成新的环境污染等现象。根据笔者近年来对部分地区广大农村乡镇的实地调研，这类问题若不能尽快得到遏制和扭转，势必形成给欣欣向荣的发展大局留下阴影，甚至形成危害国家和子孙后代的危机。

进入21世纪以来，各地掀起撤乡并镇风潮。以苏北地区为例，大多采取将原来历史上形成的乡，每2—3个合并为1个镇的形式，也有将原来较大的乡改变为镇的，或3个乡并为两个镇的；还有将历来并不大的乡（如仅1—2万人口的乡）统统改为镇的。有趣的是，有些地方将一个乡划成镇，时隔一两年后又划成乡，还有将1个乡划出一部分给他乡建镇，余下部分仍为乡的。凡此种种，形式多样。

与此同时，伴随撤乡并镇，各地撤县建区风潮近年中也方兴未艾。尤其是那些经济发展较快、财政收入较多的县，先是被划成县级市，可时间不长又被划为受地级市管辖的区。这种划来划去的做法，往往把当地老百姓稿的晕头转向；更是把乡镇级干部弄的人心惶惶，工作因频繁调动而无法稳定和连续。

据实地调研，相当多地区的新农村建设伴随撤乡并镇风潮同步进行。农民生活水平提高住上自家盖的楼房是很值得庆贺的，也是各地新农村建设带来的新气象。然而，强行将原有的村落取消，强迫农民去住5—6楼的商品房，有的农民因原有平房面积不够，为住上不得不住的商品房还要贷款。更加受苦的是农村中的老人，新住宅环境中断了他（她）们原有的庭院生活方式，无法再去邻里串门，无法再养猪养鸡，甚至农具也没地方放。发生这种情况的虽然是个别靠近公路的乡村，但群众反映强烈，没有形成推广局面。

开发区开而不发的现象一度在许多地区十分盛行，目前这种现象在乡镇一级已得到明显遏制。然而，因乡镇招商引资建厂、修路等而强行拆迁引发恶性事件近年来则时有发生，如苏北地区近年来发生的农民自焚事件、喝农药自杀事件等都曾在网上闹得纷纷扬扬。令人叹服的是事后都能被当地政府花钱摆平，大事化小，小事化了。但这类事情一旦发生多了，则肯定对当地的经济建设大局会造成重大损失的，而且其后继负面影响（如地方政府在群众心目中的威信）是无法低估的。

一些经济欠发达地区的县政府，为了能使地方财政收入迅速摆脱每年只有一两个亿的困境，打起了零地价招商引资的标牌。如苏北某县政府规定凡招商引资额达到500万元以上的进驻企业，即可享受零地价建厂用地。此项政策一实施，靠近县城周围的数千亩良田便拱手白送给私企老板。笔者在不久前就曾参观过一家来自加拿大的某养殖场，其老板没花一分钱就征得了600亩土地的长期使用权。

一些经济欠发达地区的县政府，为急于招商引资，对于前来投资的各类型企业，不仅给于多种优惠政策，而且在建厂选址、土地征用等方面大开绿灯，任其选择，形成新的无规划局面。甚至形成在商业主街道上夹杂机械加工企业、屠宰加工企业的混乱景象，显得不伦不类。

乡镇发展了，乡村也在发展。乡镇级原本就缺少工商管理，乡镇集市带动了村落集市的发展。农民要出售自产的农副产品，也要买回生活用品和其他商品，于是马路集市的再度兴起，而且越来越大，越来越多。不乏其中一部分集市是建在省道路甚或国道上，这就对交通安全带来威胁；有的地方10天4集，交通阻塞现象屡屡发生。由此可见，乡镇规划中理所当然地需包括集市的规划，而且在规划时要有前瞻性和留有发展余地。

零地价招商引资政策，反映了一些地方政府谋求发展地方经济时饥不择食，导致一些从经济发达地区被强令关门和取缔的污染企业纷至沓来。如苏北地区某县某镇因县里大量招商引资这类企业，很快使该镇成为不宜人群居住的化工区，甚至在几十里外即可闻见不良气味，多家化工厂释放出的工业废气令全镇终日烟雾弥漫。与此同时，一些地区招商引资引进的一些淀粉厂之类的企业，其臭味长年影响着周边众多乡村的居民生活。

除此之外，农村中农民住房的楼房化和别墅化正在快速发展， 80后90后等新一代农民生活方式的模仿城市化也在快速发展。于是一面是一片片漂亮的农家住房，另一面则是乱丢乱堆的生活垃圾。有时一进村庄庄头，迎接你的便是蚊蝇乱飞、臭气熏天和无人管理的露天式生活垃圾场。还有许多地方生活垃圾是扔在河沟边或池塘边，显然水源已受到污染。

近年来，乡镇工业的两极分化十分突出，发展好地的企业大多被冠上某县某市的某某厂或有限公司的厂名，而发展不好（产品形不成品牌）的企业则大多倒闭。在种植养殖方面形成产业化的大多为水果、蔬菜、花卉和农副产品加工业，然而它们并非乡镇工业，而是由多种形式的农民专业合作社在领导和支配着。这种情况各地发展是很不平衡的，凡是搞得好的地方农民收入显著提高，而那些仍在以一家一户种粮食为主的地区，多数农民近年来增收不大甚或呈负增长。

各地经济发展的不平衡也集中表现在有的乡镇工业或加工业发展很快，但他们大多集中在县城周边乡镇或沿海乡镇。而那些远离县城或城市的山区、丘陵地区乡镇则几乎没有工业或上规模企业，经济长期欠发达，有些乡镇尽管划来变去，仍年复一年面貌依旧。

相当多的地区，农民外出打工挣到钱和学到技术后，回到到农家乡办厂。然而他们大多在自己家里办厂或在自助家的承包田里建厂，因为他们大多规模小和资金来源不足。他们无法与招商引资金外来企业相比，因此也根本谈不上要服从规划。

事实上并非所有的乡镇都有旅游资源，也并非所有的乡镇都可以搞森林公园。在苏鲁豫皖交界地区，多的是丘陵山区，又哪来的湿地？受媒体和赶时尚的影响，为数不少的乡镇近年来兴起生态园建设新潮。花大气力人工挖掘河汊成湖，花大价钱引栽名贵树木，似乎所有的乡镇都能成为旅游景点，都能发旅游财。而且有些乡镇政府大楼本身建的档次不俗，办公楼兴建得象小天安门，休息室、小餐厅门前有奇花异草，还有小桥流水和曲径通幽处，似乎官员们在酒足饭饱之余也需休闲休闲。

乡镇大办开发区的现象已大多得到遏制，靠近县城的乡镇原来的开发区大多被转换为开发房地产，而那些不在县城边或公路边的开发区目仍多数被撂荒。一般多达数百亩，一撂就是好多年，着实可惜。

更多的是那些在招商引资风潮中弄虚作假的县、乡镇，建上一大圈围墙或一两排空置厂房，将一块块上百亩土地一圈就是多少年，圈内荒草萋萋。如苏北地区，此类现象竟屡见不鲜。

乡镇是一级地方政府，但其不应该是也不可能是小而全的王国。在经济欠发达地区，乡镇财力十分有限，资源也十分有限；无论是发展工业还是发展旅游业，包括小城镇建设，都需量力而行。因为一件大工程的实施弄得不好则必然会影响当地民生。政府应如何切实关注民生，那种赶时尚和表面文章的做法已经害了几代人，应该引以为戒。

这里说的缺少规划，不是单指某一乡镇的规划，而是就一个地区、一个县域应该有总体的城镇的发展规划。科学的规划应该体现在总体规划上，乡镇政府干部近年来走马灯似地更换，有的人在某个乡镇工作只有一两年，大多谈不上对所工作的乡镇进行认真规划。而离开了总体规划，乡镇各自为政，各自为战，其结果只能是一盘散沙，杂乱无章。

由于乡镇政府干部在某个乡镇工作任期很短，又急于在任期内干出成绩来，他们大多采取急功近利的做法。如靠卖地解决办公经费不足，靠各种方法寻找专项项目经费，弄到手后则做些表面文章以应付了事。尤其是在一些经济欠发达地区，乡镇政府基本上没有财力用于镇容建设，导致年复一年面貌依旧。与此同时，倒是这几年的房地产业促进了那些傍临交通要道两边的镇和村中心的市容发展。当地有经济实力的个企老板趁机购买或自建那些具有商机位置的商业用房，在很大程度上促进了城镇的发展。

县域内的城镇发展规划必须统筹安排，合理布局。无论从城镇建设、工业发展、道路建设、商业网络建设、乡村集市建设等各方面，均应以县城为中心，辐射各乡镇，甚至还应考虑到毗邻地区的协同发展。

在城镇发展规划上，乡镇是县城的星星，县城既是月亮，也是市（地区）的行星，而市（地区）则是大月亮，规划得当，方能形成众星捧月的美丽布局。吸取历史上的经验教训，坚决杜绝重复规划重复建设造成的后患显然十分重要和紧迫。

市县的新区建设，经济开发区建设，各种规划布局均要有利于长远发展。将当前建设与长远规划有机结合，尤其要为一个地区的长远发展，为子孙后代的福利和生存发展留有余地和空间。

能把河汊挖成人工湖泊，其工程量和花费的财力是相当巨大的。这几年中自然灾害给全国的农业和农民增收带来的损失还小吗？为何不能把县乡有限的财力用来搞好农田水利建设呢？尤其是经济欠发达地区，在远离居民区的河汊去挖人工湖泊，实在是劳民伤财、群众反映强烈之举。

许多地区近年来的城镇建和发展已经带来一系列的环境污染问题，有的地区甚至已相当严重，当地资源已受到破坏，有些是不可逆性破坏。这就要求我们在城镇发展规划上必须把环境保护规划进去，已经遭受破坏的则要下狠心采取狠措施治理好，恢复原来面貌。环境保护的序幕应在大区域内的所有乡村拉开，那些认为乡村发展不需要环境保护的观念应彻底改变和摈弃。

（作者单位： 九三学社连云港市委员会）