促进不同所有制企业公平竞争的政策框架与实践探索

二、促进不同所有制企业公平竞争的政策框架与实践探索

长期以来，上海经济中政府角色占据着一个非常大的比重；随着政府职能的转变和服务型政府角色的确立，政府在经济中的角色定位也会发生相应的更改。在社会主义市场经济建设过程中，上海市各级政府实施各种措施培育公平竞争的市场环境。

（一）深化国资国企改革

在经历了国有企业放权让利、转换经营机制、建立现代企业制度等改革实践后，上海逐步形成了整体搞活国有经济的指导思想，并分别于2003年和2008年启动了以“国资国企战略性调整和重组”以及“调整结构和增强竞争力”为主要内容的两轮改革。2008年，上海制定《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》及相关配套政策，指出国资国企要向加快“四个中心”建设的关键环节和重要经济领域集聚，要舍弃量大面广、一般性竞争又不关乎国计民生的领域，强调企业重组的开放性和市场化为国资国企进退的原则和路径，充分利用资本市场，走上市发展道路，实现资产资本化、证券化。2009年4月全市国资国企改革发展工作会议，确定以“调整结构，增强竞争力”为主要内容，以“证券化”为主要方向的三年行动规划，新一轮国资国企改革全面启动。

在上海市政府主导思想之下，上海国资国企改革除了前述国资布局优化之外的多个方面同样取得了丰硕的成果。

开放性市场化重组联合取得突破。通过类似于上海电气轨道交通与中国北车集团等的联合重组的“引进来”战略提升企业能级；通过类似于光明食品集团海外并购的“走出去”战略拓展企业发展空间，积极开拓市场，优化产业链；通过类似于上海建工（集团）总公司与市政院、上海英雄（集团）有限公司整建制划转普陀区等的国资委系统内部整合优化资源配置，实现优势互补、互利共赢；通过非国有企业受让国有企业产权的方式实现与非公经济开展合作，引入民营企业的活力；通过开放性市场化重组联合，资源进一步向优势企业集聚，一批大企业的主业竞争力和行业地位得到提高。

资产证券化步伐加快。上海市国资委通过非公开发行、资产置换等多种方式推进国有资产证券化，推动国有企业整体上市或核心资产上市；截至2011年底，全市经营性国有资产证券化率已经提高到34.70％。解决一批企业集团上市公司历史遗留问题，不断提高企业整体质量，初步形成“融资发展、机制创新、价值提升、回报社会”的良性发展机制。制发《关于进一步加强本市国有控股股东所持上市公司股份管理规定》，规范最低持股比例、股份转让及收入使用、信息披露等行为。与中国证券登记结算有限公司合作，对国有股东证券账户进行标识管理，加强对国有股东证券账户股权变动情况的动态监控。

法人治理结构进一步完善。上海市国资委制发了例如《董事会试点企业治理指引》、《董事会建设指导意见》、《外部董事管理办法》等一批制度来完善国有企业法人治理结构，基本覆盖外部董事选派、考核，董事会和董事的职责以及决策程序、议事规则等各项工作。逐步落实董事会“选人用人、投资决策、考核奖惩”等职权。试点企业董事会规范审批主业投资计划，规范对经营人员的业绩考核、薪酬分配，部分企业实施股权激励计划。

（二）大力支持民营经济发展

上海围绕促进多种所有制经济平等竞争共同发展，以完善市场准入机制和突破融资瓶颈制约为突破口，优化民营经济发展环境。

首先，加大政策扶持力度。2005年3月，上海市委、市政府研究制定了《上海市关于鼓励支持个体私营经济发展若干意见》（简称“上海38条”）及相关配套政策，重点强调不同所有制企业的平等待遇和开放领域，实行“平等准入、公平待遇”原则，打破地区、所有制、内外资界限以及行业垄断，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度，允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。2008年10月上海颁布《关于加快促进上海非公经济发展的若干意见》，明确了加快促进非公经济发展的基本思路和主要目标，强调营造非公经济发展的产业环境，改善非公企业的融资环境，为非公企业引进人才创造条件，推动非公经济参与国资国企改革，理顺非公经济管理和服务体制。2009年5月，《关于加快推进上海高新技术产业化的实施意见》要求充分发挥各种所有制企业的作用，强调全市高新技术产业化工作由中央企业、地方企业、民营企业等各种所有制企业共同参与。

其次，政府将这些政策切实地落到实处，通过不断提高政府服务推动民营经济的发展。

完善市场准入机制。全面推行并联审批，在市、区两级对内资企业设立实行并联审批，提高市场准入效率。审批办结时间已经由原来15个工作日缩短至6个工作日。在完善审批办理和事后监管业务流程的基础上，对全市62个审批事项深入实行告知承诺制，着力提高行政审批当场办结率。

不断探索突破非公有制企业发展的融资瓶颈制约。加快在全市推行知识产权质押融资制度，出台促进融资性担保行业发展的政策措施，推出一批融资性担保公司。进行中小企业集合票据试点，发挥金融发展投资基金作用，发展各类投资基金；培育和扶持中小企业项目，支持符合条件的企业到创业板上市。

完善民营经济发展的公共服务。全市推进中小企业电子商务平台，建设法人信息资源共享和应用系统；以税收优化政策鼓励企业增加研发投入，促进科技成果转化；推动各区县建立健全中小企业服务机构。

（三）积极引导外资经济发展

20世纪90年代初，国家出台了《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业目录》等一系列外商投资引导政策，为上海吸收利用外资构建了有序健康的经济环境。于2002年“申博”成功后上海即于次年也颁布了《上海市外商投资重点产业目录》和《上海市外商投资产业布局导向》，积极拓展利用外资的宽度和深度。此外，上海还相继出台了《外商投资设立研发机构的暂行规定》和《外商投资研发机构可以享受的优惠政策》（2000年）、《鼓励外国跨国公司地区总部的暂行规定》及实施细则（2002年）、《上海市鼓励跨国公司设立地区总部的规定》（2008年）等一系列政策，加大跨国公司地区总部和研究开发机构引进力度，进一步提升城市功能和国际竞争力。

在政策落实方面，首先，那些针对民营经济的完善市场准入机制、突破企业融资瓶颈制约以及完善公共服务的举措都同样对外资企业进行开放，在政府职能方面优化上海外资企业发展环境。

其次，在承接国际产业转移方面，上海重视吸引跨国公司、吸引《财富》500强企业，按照“功能性机构—核心企业—产业链—产业集群—产业基地”的发展思路，依托核心企业吸引上下游关联企业进入；同时，为了突破上海开发区对于外资企业承载量的限制，上海不断完善开发区管理体制，推动中心城区经济园区与郊区、城郊经济园区联动，创新经济园区发展新形势。与此同时，发展知识产权，鼓励和引导风险资金进区，扩大外资研发机构与本地大学、研究机构及企业开展广泛的学术交流与合作科研，完善企业技术创新社会化服务体系。