中国农村经济体制改革周年的回顾及启示

中国农村经济体制改革30周年的回顾及启示^[1]

罗　莹　余艳锋　戴天放

(武汉理工大学　湖北，武汉430070)

(江西省农业科学院　江西，南昌330200)

［摘　要］新中国成立后，农村经济体制随着农业政策的变化而不断调整。每个时期农村经济体制的变革都反映了特定历史时期的社会需求和变化。因而对农村经济体制改革30年的回顾，有利于我们对农村社会历史发展变化轨迹的把握，为今后中国农村体制改革创新提供一些借鉴。

［关键词］农村体制;回顾;创新

从新中国成立初期到改革开放期间，为建立社会主义国民经济，党中央确定了计划经济体制下优先发展资金密集型重工业战略。这一时期我国农业和农村经济虽取得了历史性进步，但受“左”的思想束缚，生产关系偏离生产力发展实际，农民积极性受到极大影响，农业发展缓慢甚至一度停滞，2.5亿农民生活在贫困线以下，我国农村和农业生产出现了众多深层次的问题，同时也影响到工业和城市的发展。

1土地政策改革阶段(1978～1984年)

中国农村经济体制的改革是以十一届三中全会和1979年通过的《中共中央关于加强农业发展若干问题的决定》为起始标志的，核心内容虽是要稳定人民公社体制，并指出“不要分田单干，不要包产到户”，但在一定程度上肯定了土地所有权和使用权两权分离的积极意义。1984年制定和实行取消人民公社，并在全国范围内推广以家庭联产承包责任制为开端的新的土地政策。此外，该政策对于难以单独承担的生产环节，集体经济组织应为农户提供必要的服务，这既发挥了集体经济的优越性，又调动了家庭经营的积极性，并为农村市场经济的发展构造了微观基础;在分配制度上打破平均主义，实行“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”农村分配格局，明确了国家、集体、个人的权责利，将农民的收入同劳动成果挂钩，很大程度上体现了按劳分配。农业税征收随着产量的增多，税率下调，农民负担有所减轻。农村集体经济经营体制改革、家庭联产承包责任制的富民政策取代了人民公社时期“平均主义”的分配政策。家庭联产承包责任制还明确了农村土地政策安排的大方向，实现了农村土地所有权和使用权的分离，改变了“一大二公”人民公社时期土地所有权与使用权全部集于集体，凝固土地市场流通的土地政策。

这段时期是我国农村改革与发展的“第一黄金时期”。但随着家庭联产承包责任制的深入推广，政策的边际效益呈递减趋势，其弊端逐步显现。分户承包土地规模小，难以形成规模效应;农民只拥有土地使用权，产权模糊不清，抑制了农民投资的热情，同时土地无法顺利流转不利于土地资源的充分利用和规模经济的形成。而且，很多农村地区受自然条件、地理位置、基础设施和农民自身资源禀赋等条件限制，未能直接受益于农村经济体制改革，农村政策仍需进一步全面改革发展。

2农产品流通和乡镇企业发展政策改革阶段(1985～1991年)

在我国农村经济改革进入全面发展阶段前，计划经济体制下的农村政策的变化主要集中在土地所有制关系和粮棉油等主要农产品生产和销售两方面。随着统购统销制度的解体，我国农村政策改革进入了农村经济社会全面拓展时期。

1985年1月，中央坚持以市场为导向，形成了以市场调节为主的农产品价格形成和流通体制，取消了实行长达30年之久的农产品统购统销制度，逐步放开了大多数农产品经营项目，农产品价格由主要靠国家统一定价转变为主要由市场定价，国家继续逐步减少定购产品的品种和数量，实行定购统销和议购议销双轨并行，向粮食市场化过渡。此后，1986年中央“一号文件”、1991年第十三届八中全会通过的相关文件都对此作了明确指示，国家对农副产品价格也全面放开。农产品价格的改革又一次极大地调动了农民的生产积极性，由此带来粮食连年丰收也在一定程度上缓解了城乡粮食供应紧张的矛盾，基本解决了中国农产品的供求矛盾问题，使长期受缚的农村商品经济活力得到了解放。同时期，国家为了稳定农林粮生产的比例协调问题，开征了农业特产税。

伴随农业生产效率的提高，农业剩余劳动力增多，农民发展非农产业的愿望增强。1985年中央下发一号文件“对乡镇企业实行信贷、税收优惠，鼓励农民发展采矿和其他开发性事业”。这项政策的出台又极大地激发了各地农民大办乡镇企业的积极性，从根本上突破单一集体经济所有制结构，出现了公有制和多种经济成分共同发展的格局，农村剩余劳动力减少，促进了农民的增收，农村经济结构发生了重大变化。

3巩固稳定农村政策阶段(1992～2002年)

进入90年代，农村经济开始全面向市场经济转轨，中央农村政策形成以稳定和完善原有政策的指导思路。

稳定坚持家庭联产承包责任制的土地政策。1993年“家庭联产承包责任制”被列入《宪法》范畴，成为国家一项基本经济制度。同年11月，中央又发布了关于将到期后耕地承包期再延长30年的决定。1998年8月《土地管理法》修订通过，第一次使“土地承包经营期限为30年”的政策了法律保障。2002年8月《农村土地承包法》的通过，标志着土地政策向法制化转变的实现，充分体现了党中央现阶段稳定土地政策的决心。实行国家宏观调控下的粮食市场调节，向粮食购销市场化改革迈进。同时，为了促进农村发展，我国出台了一些要求农民自身缴纳的费用，如三提五统，提出了依靠农村自身获得发展。

坚持把稳定发展乡镇企业作为农村经济发展的一个重要突破点。1997年实施的《乡镇企业法》明确规定了国家设立乡镇企业发展基金，对乡镇企业实行人才、科技扶持和税收、信贷优惠政策，把我国乡镇企业发展带入依法经营管理的新阶段，是乡镇企业发展史上的里程碑。

这一时期农村政策还有许多亮点，如允许多种经济成分共存发展，从国家高度“以公有制经济为主体、允许并鼓励其他经济成分适当发展”上升到“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，科学判断了“其他经济成分”的合法地位;重视科技教育在农村发展中的作用，强调科技与农业发展的关系，把科教兴农作为农业发展战略，强调农业的根本出路在科技、教育，农村人才培养、农业教育、农业科学研究等方面，大力促进农村科技发展已取得了显著效果;农民收入有了一定幅度增加，农产品供给由短缺转向供求平衡，农业综合生产能力显著提高，使长期以来农产品短缺的状况得到极大改善。

这一时期，在农民生活有所改善的同时，农民的负担也日趋严重。农民除要交纳农业税之外，还要承受农业特产税以及一些变相的税费负担。加上农业比较效益低下的问题没有得到有效地解决，农民进行农业生产的积极性受到很大的约束。

4农村政策深化改革时期(2002年～)

进入21世纪后，二元结构下的收入差距、城乡差距、工农业差距和农村内部贫富分化的格局成为21世纪初中国农村社会的主要问题。在经过20多年的改革开放之后，我国的综合国力显著增强，国家财政实力不断增强，财政收入稳定增长的机制已经基本形成，2002年农业税占国家财政支出的比重仅为1.9%，农业税占国家财政收入的比重不断下降，工业化发展逐步走向了资本和知识密集型，综合国力增强，工业发展已不需要依靠传统农业的资本原始积累，中国已进入到了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

这一时期党中央又调整了农村政策，出台了一系列带有强烈惠农色彩的中央一号文件和建设社会主义新农村的系列政策，总体上对农村和农业发展实行“多予少取放活”方针。为支持农村税费改革的实施，中央财政还对因减免农业税而减少的地方财政给予必要的专项转移支付补助，农民负担普遍减轻。随着国家支农力度的进一步加大，2004年起连续出台三个农村“一号文件”，以增加农民收入为首要目标，围绕农村税费改革开始了新一轮的农村综合改革。2004年国务院下发的《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》，要求在5年内取消农业税的总体部署。2005年国务院下发《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》，规定对扶贫工作开发重点县实行免征农业税，全面取消牧业税，对部分省份下调农业税税率。2005年十届全国人大常委会第十九次会议通过全面废止1958年《农业税条例》，在中国延续2600多年的农业税征收宣告结束。2005年10月，党中央通过了制定第十一个五年规划的建议，规划中提出了建设社会主义新农村，解决“三农”问题，促进我国农村和社会发展，还指出新农村建设是我党工作的重心，通过20字方针扎实推进新农村建设。

我国新农村政策历时几年的实践，总体朝着预定的目标前进，但也或多或少地出现了一些新问题。2007年党的十七大报告花了大量篇幅对新农村建设进行了专节论述，延续了开展新农村建设的有关政策精神，将多数政策权威化，把新农村建设放在更为广阔的背景中，鼓励遵循新农村建设的客观规律，坚持新农村政策创新，解决新农村建设中出现的问题。

5几点启示

我国农村体制改革必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观和党的十七大精神，继续坚持“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的指导方针，形成以政府为引导、以农民为主体、以政策为规范、以市场运作和科技支撑为推动力的全民参与的运行机制，保证新农村建设持续开展的正确方向，实现新型和谐农村。

5.1政治上

党的各项农村政策都是通过县乡各级政府下达落实到农户。县乡村机构的职能定位，很大程度上对新农村建设起着关键性作用。一方面，在并村撤乡、精简机构中，要建立严格的乡镇编制制度，将村民自治扩大到乡村自治，提高办事效率;另一方面，要通过竞争机制选择优秀的大学生到乡村任职，强化县乡村职能机构人员办事能力，要对乡镇工作人员加强思想教育和职业道德修养，真正树立为人民服务的意识，真正理解党的政策，有效推动政策的下达。

5.2财政上

要改革财税制度，构建财税支撑体系。改革地方税收机制，扩大地方税收留成比例，保证农村公共事业的建设，使农民和城市居民享受平等的待遇。公共财政要保障县乡机构运行成本(工资、管理费用)，提供基层政府提供公共服务的财政保障能力。重点形成以县为主的支农资金整合，完善财政支农资金监督管理制度。对乡村债务形成的历史原因进行分析，有选择性的偿还债务。由国家承担的债务和由乡村承担的债务采用灵活方式偿还，有步骤的利用政府偿债基金、部分公用土地竞价拍卖等方式化解乡村债务。

5.3公共事业上

要形成“财政资金为主导、农民投资投劳为主体、社会资本广泛参与”的新农村建设模式。提高农民素质和参政意识，培育新型农民。抓好农村基础设施建设，对农村已存在的基础设施按照“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则，在责、权、利相统一的基础上，建立农村基础设施管护的产权改革的长效机制。推进小城镇建设，创新户籍制度，消除农民身份歧视。加快落实完善土地流转制度，落实土地延包政策，稳定和完善土地承包关系。适当提高支付给被征地农民的补偿费标准。加大农村公益事业发展，改革社会保障和福利制度，健全和规范管理农村社会保障的机构运行，巩固新型农村合作医疗制度、新型农村基本养老保险制度和农村最低生活保障制度。对农民参与社保，其个人缴纳小部分费用，省级财政经费承担一部分，国家承担剩余部分，形成国家、地方与农民三方共担的社会统筹互济模式。

参考文献

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［6］孙成军.转型期的中国城乡统筹发展战略与新农村建设研究［D］，博士学位论文，东北师范大学，2006(5):79－85

【注释】

[1]该文系2007年度国家社会科学基金《农村政策对构建我国和谐新农村的影响研究》(编号:07BSH047)的阶段性研究成果。