上海农村改革年的回顾与展望

上海农村改革30年的回顾与展望

方志权

(上海市农委政策法规处　上海200003)

［摘　要］回顾上海农村30年的改革历程，研究改革给上海的农村经济社会所带来的深刻变化，总结上海农村改革实践的基本经验，研究提出下一阶段推动上海农村改革的总体思路和基本对策。

［关键词］上海;农村改革;总结;措施

1上海农村改革30年的基本成效与主要经验

1.1农村改革的历史阶段

上海农村改革走过了三十年的光辉历程，大致经历了三个阶段:

1.1.1改革农村经营制度阶段

从党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，推行家庭联产承包责任制，建立了农村基本经营制度;废除人民公社，恢复了乡镇人民政府;突破计划经济模式，减少农产品统派购品种和数量;支持和促进乡镇企业发展，壮大农村集体经济，等等。这一系列放开搞活农村经济的改革措施，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的历史性巨变，主要农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余;乡镇企业异军突起，带动农村产业结构、就业结构和小城镇发展;农民生活水平显著提高，上海农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段。

1.1.2发展多种所有制经济阶段

从党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，继续高度重视农村改革发展。期间，实行乡镇企业产权制度改革、鼓励和支持个体私营经济发展、扩大对外开放引进外资，积极推进以公有制为主体，农村多种所有制经济共同发展，稳定和完善了农村基本经营制度。加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构战略性调整，加强农村基层民主和基层组织建设，开创了上海“三农”工作的新局面。

1.1.3统筹城乡发展阶段

从党的十六大以来，上海农村改革遵循“两个趋向”的判断，统筹城乡发展，制定和实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，采取一系列更直接、更有力、更有效的农村改革措施:实行税费改革，取消农业税以及农村的提留统筹，全面放开粮食购销市场和价格，对种粮农民和购买良种、农机具实行直接补贴，增加农业和农村基础设施建设投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农业综合生产能力建设，发展农村义务教育和合作医疗等社会事业，推进农村综合改革，维护进城务工农民的合法权益，扎实推进社会主义新农村建设，从而进一步加强了农业、改善了广大农民群众的生活，为上海经济社会发展、保持社会稳定创造了重要条件。

1.2农村改革的基本成效

1.2.1农业增产增效取得重大成绩

改革30年来，上海农业基础设施建设不断加强，农业结构战略性调整进程加快，粮食稳定增产，农林牧副渔各业全面发展，农业生产布局进一步优化，农产品质量安全水平不断提高，农业经济效益逐年提高，都市农业功能明显凸现。目前已累计建成设施粮田102万亩，设施菜田15万亩;农业龙头企业435家，农民专业合作社705家，入社社员7万多人，带动农户13.5万户;每公顷耕地农机动力达到4.2千瓦;主要农作物和畜禽品种基本实现良种化;农业的土地产出率和抗御自然风险能力显著增强，种植业亩均产值达3500元，居全国之首。

1.2.2农村各项建设取得重大进展

改革30年来，上海农村经济实力明显增强，农村基础设施建设明显加快，各项社会事业取得明显进步，农民生产生活条件明显改善，农村基层组织建设得到明显加强，党群关系取得明显改善，农村社会保持了和谐稳定。农村城镇化率由1978年的20%提高到2007年的65%;农村生产生活条件得到改善，城乡公共服务日趋均衡。已初步形成了覆盖全市的高速公路网，郊区基本实现村村通水泥路或沥青路，75%的村公交通达。

1.2.3农民持续增收取得重大成效

改革30年来，上海农民人均纯收入逐年增加，农民增收缓慢状况有了明显改观，农民增收的渠道更加多元化，工资性收入逐步成为农民增收的重要来源，农民的生活质量和生活水平明显得到提高。农民人均年纯收入从1978年的230元提高到2007年的10222元，增长了44.4倍;农村社会保障不断健全，目前全市已初步建立了由低保、农保、镇保、政府托底养老组成的广覆盖、多层次、分类施保的农村社会保障制度。

1.3农村改革的主要经验

30年来上海农村改革的主要经验有以下五个方面:一、坚持解放思想，勇于创新，是上海农村改革取得重大成就的首要条件。二、坚持尊重农民的意愿和首创精神，是上海农村改革取得重大成就的关键。三、坚持维护好、实现好、发展好农民利益，是上海农村改革的基本出发点。四、坚持把握“两个趋向”，统筹城乡发展，是上海农村改革取得重大成就的重要途径。五、坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，是上海农村改革取得重大成就的根本保证。

上海30年来农村改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质权益、维护农民的民主权利，解放和发展生产力。而这其中，解放思想，实事求是，是最根本的经验，有了这条经验，才能冲破僵化的体制和陈旧观念的束缚，进行建设有中国特色社会主义的探索，上海今后继续推进农村改革，必须要牢牢掌握这个强大的思想武器。

2制约上海农村改革发展的深层次矛盾与主要问题

30年来，上海农村发生了巨大的变化，取得了巨大的成就，但也要清醒地认识到，与全国其他地方一样，目前上海农业和农村发展依然处在艰难的爬坡阶段，制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展明显滞后的局面也还没有根本改变。目前，制约上海农村改革发展的深层次矛盾仍然是长期积累下来的城乡二元结构矛盾，适应社会主义市场经济的农村体制机制尚不健全，发展的内在活力不强。其突出问题主要有以下几个方面:

2.1农村基本经营制度需要在稳定的基础上不断完善

发展现代农业的一个基本前提是实现适度规模经营，但目前人多地少的基本国情以及家庭承包经营的方式客观上使得每个农户生产的土地呈现细碎化。加快土地流转，碰到二大难题:一是由于不少地方建设加快，土地级差不断提升，土地流出方农民对流转价格的期望值越来越高，而受让方农民的农作物亩均产出提升有限，特别是种粮农民亩均产出提高难度更大。二是由于非农就业的不稳定，农村社会保障的不健全，土地对于农民的保障功能依然没有淡化，农民期望拥有一个长期稳定的土地承包经营权。当前，这种土地过分狭小的经营方式，制约了产业化、社会化、市场化的现代农业的发展，使农业的深层次改革处于“两难”的境地，传统的生产方式与现代农业发展的要求不相适应。

2.2农民收入增长缺乏长效机制

农民持续增收难度在不断加大，这在上海尤为突出。一是工资性收入增长潜力小。已转移出去的农村富余劳动力受学历、技能等因素制约，非农就业的层次相对偏低，提高收入难度很大;而尚未转移的农村富余劳动力，由于受年龄、就业岗位等因素影响，转移难度也相当大，农民增加工资性收入空间正在缩小。二是农业经营收入难增长。工农业产品的剪刀差进一步扩大，“粮价涨分，化肥涨元”，农村基层普遍反映，近年来农资价格大幅度上涨，将各项农业补贴的增收效应稀释。三是财产性收入来源少。依靠房屋出租、承包地流转途径增加收入有限。虽然近年来上海农民收入逐年增长，但城乡居民收入差距仍在拉大。四是培育新型农民难度大。随着农村青壮年劳动力大量外出，一些地方农业“兼业化”、农村“空心化”、农民“老龄化”现象日趋明显，上海农村面临着促进劳动力转移就业与培育新型农民的双重任务。

2.3公共财政分配覆盖农村的体制尚未健全

一是公共财政覆盖农村范围过窄。长期的城乡二元结构制度，造成了公共财政资源配置城乡严重失衡。公共财政资源配置重点向工业和城市倾斜，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，农村公共产品的投入尽管近几年来各级财政都安排一定的支出，但相比较而言，无论是总量还是水平，相对都较低。二是基本农田农业生态效益的补偿机制尚未建立。不少基本农田与农业生态保护区为确保粮食安全、改善生态环境作出了巨大的社会贡献，但无法获得相应的补偿，需要在更大范围进行统筹。

2.4扶持农业政策缺乏长效的制度性安排

一是财政支农资金稳定增长缺乏量化比例。二是农业补贴政策有待进一步完善。现行的农业补贴主要还是靠政策调整，缺乏必要的法律支撑，随意性和变动性较大，通常是“少了补，多了不补”，这种政策影响农业生产的可持续发展。三是农业投入缺乏积累机制。由于缺少完整的农业发展布局规划，农业生产的不确定因素很大，农业设施建设常常由于工业化、城镇化的发展改变土地用途而拆除，造成投入浪费。四是农民贷款难担保难问题突出。农业银行、农村信用合作社改为商业银行后，支农性为农服务的金融机构缺位，发展农业生产贷款难、担保难问题突出，现代农业发展缺乏金融支撑。

2.5村级组织的功能作用发挥面临新的问题

一是村级组织运转困难。随着政府公共管理和服务职能不断向村委会延伸，管理成本下移，加之许多公共事业建设需要村级承担一定数额的配套资金，造成村级支出增加。同时非农用地控制后，村级发展空间有限，特别是农业地区村级集体经济收入更少，造成一些村级组织负债运转。二是集体经济组织法律地位缺失。长期以来，国家对农村集体经济组织缺乏法律制度安排，农村集体经济组织没有独立的法人地位。近几年各地开展了农村集体经济产权制度改革的探索，由于缺乏配套政策，给这些组织的运作、经营带来了许多困难。三是村干部队伍老化。由于受城乡二元结构的影响，一般村干部的年龄偏大，学历偏低，收入偏少，加之优秀村干部进入乡镇公务员队伍的通道受到了限制。“工作干得再好，身份还是农民”，难以留住人才服务“三农”。

2.6“三农”管理体系相对薄弱

一是农村工作综合部门设置不健全。二是基层政府中涉农管理部门不断弱化甚至消失。三是熟悉和了解“三农”工作的基层干部越来越少。

3推进上海农村改革发展的目标任务与对策建议

3.1推进农村改革发展的目标任务

党的十七大提出的奋斗目标，为上海农业和农村走向现代化指明了方向。围绕上海农村经济社会发展的新目标和新任务，在继续深化农村改革方面进行新的实践，始终坚持党的农村基本政策不动摇，始终坚持把发展农村经济、提高农业生产力水平作为整个农村工作的中心不动摇，始终坚持党对农业和农村工作的领导不动摇，努力推动上海农村经济社会协调发展实现新的跨越。

继续推进上海农村改革发展的目标是，根据完善社会主义市场经济体制和推进社会主义新农村建设的总体要求，站在新的更高的起点上，加快农村改革步伐，着力解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理滞后等突出问题，着力建立城乡互动、平等发展的有效机制，着力建立要素合理配置、产品有序流动的市场体系，着力建立职能明确、运转高效的政府管理体制，全面增强农业、农村经济发展活力，实现城乡经济社会一体化发展。

3.2推进农村改革发展的对策建议

3.2.1加大城乡统筹力度

一是为促进农业和农村长期稳定发展，将有关强农惠农政策上升为法律法规，通过立法使相关政策予以法制化，让农民吃上一颗“定心丸”。二是在市级层面上对城乡统筹发展作出详细的制度安排，如在公共产品、公共资源、公共财政如何实现统筹发展方面制定和出台具体办法，使各区县在推进统筹城乡发展中更有可操作性。三是加快出台粮食生产、基本农田、生态补偿机制与办法。

3.2.2完善农村基本经营制度

一是在加强农村土地承包规范管理，促进土地有序流转的基础上，出台有关健全土地承包经营权流转市场的具体办法措施。二是增加对基层公益性农技推广体系的投入力度，进一步加强农业科技研发和推广应用能力，促进各项农业实用技术尽快转化为现实生产力。

3.2.3提高农民组织化程度

各级财政加强对农民专业合作社的扶持，鼓励通过建立农民专业合作社等形式提高农民组织化程度，发展多种形式的农业适度规模经营。

3.2.4创新强农惠农政策制度

一是按照WTO的“黄箱”、“绿箱”政策，进一步增加对农业的投入。二是制定出台政策，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，探索建立农业设施抵押担保机制，解决农民贷款难问题。三是为保护农民的生产积极性，对主要农产品生产成本、价格与农业直补政策实行联动挂钩;对农资价格与农业生产资料综合补贴政策实行联动挂钩。

3.2.5强化促进农民增收政策

一是探索建立村级集体经济产权制度，使农村集体资产折股量化到人，资产变股权，农民变股东，增加农民的财产性收入。二是允许农村按照农地规模，划出一定比例的农田用于农业生产设施的用地。

3.2.6建立健全村级组织运转经费保障机制

建议参照居民委员会的做法，加强各级财政对农村基层的转移支付力度，建立健全村级组织运转经费保障机制，提升村级组织的管理和为农服务能力，确保基层农村社会稳定。

新阶段新形势下推进上海农村改革发展任重而道远。鉴于各区县、乡镇的情况千差万别，建议在推进农村改革发展过程中，必须加强分类指导，坚持从实际出发，因地制宜，量力而行。