在制度创新中推进民营经济的新发展

在制度创新中推进民营经济的新发展

继2004年“宪法修正案”后， 2005年又制定颁布了《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》 (以下简称“意见” ) ，这对于富民强国、全面建设小康社会，具有重大的战略意义。

一、民营经济发展的现状与差距

十堰市市域经济发展坚持走“一主三化”的道路，近年来我市民营经济得到较快发展，民营经济已成为市域经济发展、增加就业、增加税收、推进制度和科技创新的重要力量。但和兄弟市州比，我市民营经济增加值占GDP的比重仍然很低，仅为31. 6%，在全省17个市(州)中居倒数第三位(只略高于恩施州和神农架林区) ，比全省平均水平低10. 6个百分点。我市民营经济发展不够及与此相关的中小企业、外向型经济、科技型企业发展不够仍然是我市经济发展中存在的突出问题。如何以贯彻落实《意见》为新的契机，在制度创新中推进我市民营经济的新发展，是摆在我们面前一项重要任务。

二、民营经济发展中存在的主要问题

2004年“宪法修正案”和2005年的“意见” ，为民营经济进一步由“政策之治”迈向“法治之治”提供了新的契机。但是民营经济向更高层次发展在思想观念及认识上、具体制度和实践环节仍然存在着障碍和问题，主要表现为:

( 1)思想观念及认识上的障碍。一是“权宜”之说。时至今日仍有一些人把当前发展非公经济看作是中国共产党“利用资本主义”的权宜之计。二是崇尚官营。视官僚经营者对资源的垄断为“国有” ，其实往往表现为非规范甚至非法的“内部人控制” 。有的甚至打着维护“国有资产”权益的旗号，干着损害资本所有者和劳动者个人权益的勾当，“富了方丈穷了和尚垮了庙”是其形象写照。这正是“国有企业带来的道德风险最高，对公民权益的保护制度的要求也就最高” 。三是“牧民”思想。习惯用传统思维定式、舆论方式及管理体制的条条框框去裁剪民营经济发展的现实，而不是主动适应发展中的民营经济，把本应给予的政策当作“恩赐” ;惯于把假冒伪劣同民有、民营、民办、民间经济联系在一起，由此在对民营经济的规范管理上自觉不自觉地把重点放在“管、卡、压、打、罚、掉(销执照) ”上。四是本位主义。其实质在于“部门权力利己而不便民” 。利用公共权力强行分享市场经济活动的利润，从而大量增加市场主体的交易成本。如一些地方行政管理部门在行政审批时，对个体私营企业强行收取所谓的“会费” ，有的搞明取消暗收费。五是“民不足信” 。在信誉方面，认为:国企经营者“跑了和尚跑不了庙” (这恰恰是部分国企经营者在“垮了庙”之后仍能易地做官或晋级的重要原因之一) ，风险小;而民企往往“和尚与庙”一体， “跑了跑了、一跑便了，风险大” 。从而割断了巨额储蓄存款与民营经济发展的内在联系，在正式制度框架中整个民企群体融资空间十分有限。这一方面，迫使企业高息内部集资、向社会筹资，这部分资金的月利率大都在10%～20%，导致“交易成本”加大。另一方面，导致“地下金融”活动频繁， “交易风险”加大。

( 2)在承诺遵守WTO规则和对外开放市场的同时，忽视对国内民间资本的开放。如有的地方政府出台文件规定，国企内部人购买企业可免缴契税等有关税费，而民企或国企“外部人”购买则不予减免。这实质上是提高了民企参与国企改制的门槛或成本。如有的政府部门承诺对个体私营业主的子女入托、入学、落实“市民待遇” 。但政策出台几年来，高价入托、入学、就读的现象依然故我。这有悖于“共同发展论”和“一体保护”原则。顺便提一下与“一体保护”不相符的还有另一类情况——如由纪检监察部门牵头，对一些较大的私营企业实行“挂牌保护” 。

( 3)垄断行业的进入问题。垄断行业(如电信、石油、石化及其他资源垄断性行业)的改革已经迈出很大的步伐，但是按照市场经济体制要求还远不够。据调查，民企在20多个行业或领域存在着程度不同的市场准入障碍。现行体制要求的企业规模、经济期限、资质证明都是按照国有企业体制“量身定做”的，例如承接电信工程，要求企业的资质条件是过去曾经承接过多大规模的电信工程，事实上就会撞到“玻璃门” ——看得见进不去、看似通实则不通。

( 4)金融方面的体制性障碍。据统计，在全市金融机构各项短期贷款余额中，民营企业贷款不到10%。与民营经济增加值占GDP的31. 6%的比例极不相称。民营企业贷款除办理正常的抵押担保外，还需向政府主管领导提出申请，经批准后有关方面对企业进行调研，同意抵押担保后还需要召开职代会对抵押作出决议，影响企业生产经营的正常运作。民营企业上市融资尚未实现零的突破。与此同时，目前在中行、农行、工行、建行分别搞自己的征信体系，成本不小，浪费很大，互不兼容，难以共享，我们难以对其预期效果表示乐观(如在工行系统失信，可以到建行继续贷款，这让人不解) 。

( 5)财税体制改革不适应发展需要。如税制的差别问题，导致现行小规模纳税人增值税税率明显偏高;如在固定资产加速折旧、技术开发费计入成本，企业所得用于再投资、购置国产设备投资抵免，以及公益性、救灾性、扶贫性捐赠税前扣除，民企与国企待遇不同等;如有的地方对省级高新技术企业，按15%的税率征收所得税、新办的内资高新技术企业两年内免征企业所得税，但在民营高新技术企业就是兑不了现。导致一些国内民有资本不得不以“假外资”的身份进入——以享受外资的优惠。

( 6)各地对于民营经济的管理体制有待理顺。目前存在“多龙治水” ，的问题。如此状况，造成“非国有国营”经济缺乏统筹协调的工作机制，缺乏全面统计，难于系统规划。

( 7)官权(力)市场化、商品化、货币化的危害。官商一体、权钱交易，使部分民有企业可以得到别人得不到的土地、贷款和上市资格，迅速暴富，这些都不是现代市场经济的常态，最后只能走到权贵资本主义。很重要的一个原因，就是公共权力不规范地参与了资源配置。

( 8)参与国企改革的障碍。国企改革中“内部人”操纵而发生扭曲(如以畸低价对内，以畸高价对外) ;优先国有企业“内部人” ，往往导致国有企业改制流于形式，不利于解决当前国企经营中所面临的机制、观念、管理、资金、市场开拓和产品开发等系列问题。信息严重不对称;对各类主体“放权让险”不能同步统一(如国企老总官员化，有官权而少官责;国企普通员工降薪失业风险日高，权利渐失) 。改制企业存在部分资产(如职工房产等)产权不清、性质不明、待返还的员工安置费用不到位、财政周转金冲抵负资产难以兑现、新企业莫名承担老企业(倒闭但未依法破产)债务等遗留问题。还有“马桶心态”致使民企参与国企改制的“路径”不通，因此在退前、退中，国有企业出资人或出资人代表不能出现“真空” 。

国企改革中公开和透明度不够，信息披露、洽谈对象、组织协调等方面渠道不畅(有的是渠道不通，有的是名通实不通，有的则是通而不畅) 。又如国企改革中之所以出现经营者“自卖” ——“自买”问题，是因为能拍板的“老板” (国有企业出资人或出资人代表)不到位。

( 9)民企员工社会保障制度普遍缺失。转制内退人员安置包袱沉重，如国有商业零售企业转制时以土地、房产作为安置职工费用，但由于内退人员多，加之转退派生、到龄调标使退休安置费用剧增，造成企业负担繁重、社会无力保障。这也是一些企业员职工固守“宁守全民，不去股份;宁去股份，不进民营” 、 “先全民后集体，实在不行干个体”就业观念的重要原因。

( 10)部分制约民营经济发展的法律法规和行政规章有待废止。如《私营企业暂行条例》 、 《私营企业暂行条例试行办法》 ， 《企业技术开发费，税前扣除管理办法》等) ;需要修订与宪法修正案不适应的或者不符合宪法修正案要求的法律法规(如《担保法》 、 《土地管理法》 、 《城市拆迁管理条例》 、 《公司法》 、 《证券法》 、 《破产法》 、 《个人独资企业法》 、 《合资企业法》 、 《合同法》 、 《票据法》等。

三、加快制度创新，推进民营经济新发展

“意见”的颁布是制度保障的具体化和制度创新的深化。古语云:“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。 ”贯彻落实好《宪法》修正案及“意见” ，更好地推进市域民营经济新一轮发展，特提出如下建议:

( 1)消除深层文化障碍是“法之必行”的前提。现在学术界已形成这样的共识: “民营企业不仅仅是它本身的问题，也是国家利益的问题。从某种意义上讲，对民营企业的歧视，是对国家未来发展不负责任的一种态度。 ”长期以来，人们表面乐于言“公”而怯于言“私” ，惯于言“服从组织、服从国家”而不惯于言“保障人权、尊重自主” ，长于大张旗鼓地讲“反对以权(力)谋私”而不善理直气壮地讲“依法以权(利)谋利” ，如此等等，似己成为一种社会心理或文化。面对这种“深层文化障碍” ，有学者指出社会对民营经济的态度有待根本性转变。否则，《宪法》修正案及“意见”难以真正贯彻落实。

( 2)贯彻落实好《宪法》修正案及“意见” ，结合全省民营经济工作会议精神，尽快修改制定我市发展民营经济的配套办法。

( 3)下决心理顺关于民营经济的规范管理问题，着力解决目前“多龙治水”的问题。建立全市民营经济发展联席会议制度，定期研究我市民营经济发展形势，研究解决民营经济发展中存在的问题，确立我市阶段性民营经济目标，将民营经济数据纳入法定统计范畴，鼓励和引导民营企业成为科技投入和技术创新的主体，把市域民营经济发展纳入国民经济和社会发展规划， “十一五”规划的研编应包括民营发展这个专题，从而更好地为市委、市政府决策提供依据和切实推进民营经济发展。

( 4)加强执法检查。今年是《中小企业促进法》颁布三周年，围绕贯彻落实该法，组织人大代表、政协委员及政府有关部门开展专题调研和检查。“放小”作为国有资本收缩其过长战线的举措，也不是一放了之、任其沉浮。而应着眼搞活整个国民经济、化解整个国民资产风险，“放小”前、中、后的各个阶段均要有相应的旨在促进发展的制度供给(如中小企业促进法的相应实施细则、配套办法等) 。“国退”是改制到位后的结果。在退前、退中，国有企业出资人或出资人代表不能出现“真空” 。

( 5)进一步清理收费项目。坚决贯彻《行政许可法》等有关法律法规和政策，进一步清理除国家法律法规和国务院财政、价格主管部门规定以外的收费项目，对保留的项目要进行公示，对取消的项目要定期进行监督检查，一经发现乱收费、乱罚款及各种摊牌行为，要严肃处理，并收缴财政。有关“会费”的收取严格坚持自愿原则、依章依法进行。

( 6)充分发挥工商联的作用，赋予工商联主管非公有制经济社团的职能。加快行业协会的改革和行业商会的建设，将现有的以非公经济人士为主体的协会、社团统一归口工商联主管。今后组建成立非公经济人士参加的社团，须先经市工商联审查后报民政部门批准。凡非公有制经济人士担任人大代表、政协委员的，建议由工商联统一向党委工作部门推荐。

( 7)坚持“一体保护”原则，切实兑现国民待遇。只要是合法的，不论成份、不论组织形式、不论规模大小、不论内资外资、不论效益好坏都应坚持一体保护(为此，需要取消对部分个体私营企业实行挂牌保护的做法) 。法律只有对所有主体都平等才能真正实施，过多的政策的区别对待必然会给执法者提供寻租空间。与此同时，相应淡化“个体私营企业” 、 “乡镇企业”这类曾有过积极意义但己不合时宜的称谓，并积极向上反应，建议依法废止《中华人民共和国乡镇企业法》和《中华人民共和国私营企业暂行条例》等法律法规;尽快清理、修改、完善《电力法》等;取消对民营企业股东权益转增资本金时征缴个人所得税的法外征税制度;按省政府第60号令，对市域内的省级高新企业，按15%的税率征收所得税、新办的内资高新技术企业两年内免征企业所得税;在固定资产加速折旧、技术开发费计入成本，企业所得用于再投资、购置国产设备投资抵免，以及公益性、救灾性、扶贫性捐赠税前扣除，赋予民企与国企同等待遇;进一步放开对企业冠名“十堰市”的限制。

( 8)多管齐下，注重破解融资难题。首先，从信贷总量上要提高对民营经济的贷款比例，扩大对民营企业的授信规模。其次，推行开设民营企业专柜、开展民营企业的小额信贷的做法。第三，大力推广地方性民有民营(股份制)担保公司的发展。“意见”中，有关允许个体私人经济进入金融服务业，允许其参股、控股区域性股份制银行和合作性金融机构。第四，适时扩大民本经济的股权融资规模。在未来三、五年里，有规划、有目标、有重点地支持民营企业上市融资。第五，扩大市级中小科技企业技术创新基金规模，争取“十一·五”末达到2000万元。第六，在市场导向和就业导向之间，改进和加强政府引导，建立科学而全面的、面向民营经济的政策性金融体系。与此同时，以系统兼容、社会共享为目标，大力完善社会征信体系及环境建设。

( 9)把相信人民、依靠人民落实到发展民营经济的各个具体环节。在社会价值取向和制度层面更加突出解决“为民、便民、利民”和“对民负责”的问题。这是提高执政能力、转变政府职能的核心理念，是较好克服与政府相关的“体制障碍” (如“多龙治水” 、进入到垄断行业止明宽暗紧、名通实不通)的重要前提。家庭联产承包、乡镇企业的异军突起、 “温州模式” 、 “诸城模式”等等，无一不是人民群众实践的产物。制度创新及其实施，如果仅仅现于“行政系统”进行并层层贯彻执行的话，那么最后的落实效果一定很差，这是事实。一个重要的原则和办法就是把社会公众和优秀的企业引入到政策讨论和政策如何落实的过程中去，加大参与度。可以把民营经济代表请来，听听他们的意见，看看“意见”贯彻落实的难点到底是什么? ——是文件的不衔接?还是部门(官员)有自己的私利或者怠工不作为?或越权作为?这次“36条”提到，非公经济不仅可以进入到基础设施、公用事业等领域，还可以进入到垄断行业。难度依然很大——取消了审批，审批部门就没有饭吃了，自然会极力反对。要注意防止明宽暗紧、名通实不通。这就要求严格依法把部门(官员)权力置于社会公众的监督之下。在建设法治政府的进程中，要求各级官员要把“为政以德”提高到法治观念上来认识与对待，强化“克己奉公”的法治意识。

(作者:严炳洲　市政协副主席)