“万能市场”和“万能政府”的两难困境

从20世纪70年代开始，世界上许多国家出现了以政府管理范式转换为核心的政府改革运动。导致了这一转变的发生的基本背景是：普遍的经济衰退、财政赤字、公民对政府的不信任及其由此导致的政治危机等等。在这一背景下，一些西方学者提出了“治理”的概念，以应对市场机制与政府管理的缺陷与失效。

（一）“治理”范式产生的基本前提：市场的缺陷和市场机制的失效

市场机制作为现代经济运行过程中资源配置的基础性手段，极大地推动了生产力的发展。但是市场经济发展史上频繁的经济波动，特别是大规模的经济危机表明，市场机制不是万能的，市场自身也并非完美无缺。

首先，完全的和充分竞争的市场是不存在的。市场功能的充分发挥要求市场在完全竞争的条件下实现资源配置的“帕累托最优”。然而，完全竞争的市场只不过是一个纯粹的理论假设，充分的市场在现实中并不存在。这种不充分、不完全的市场常常导致资源配置的低效甚至失败。

第二，垄断产生的必然性。公平竞争是市场竞争的规则，优胜劣汰是市场竞争的结果，在市场竞争中，一些经济主体可以依靠其在市场供求总量中的较高份额来影响甚至操纵市场价格。当这些市场主体获得支配市场和控制价格的能力之后，就会更多地通过维持垄断价格而不再依靠创新来获取利润，从而导致资源的配置效率低下和社会福利的损失。

第三，市场经济活动的外部性。经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无需花费代价；负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。外部性的存在使市场经济体制不能很好地实现其优化资源配置的基本功能。

第四，信息不对称。充分的市场竞争假定市场中的信息是完全的，然而现实的经济活动中，供求双方的信息获取能力和运用能力是无法对称的，从而导致市场主体难以做出理性的行为选择，此种状态下的市场竞争也不可能是理性的和充分的。

第五，市场无法有效提供公共物品。公共物品的充分供给，是现代市场经济正常运行的社会基础。公共物品有别于私人物品的主要特点是非竞争性、非排他性和外部经济，因此，公共物品不可能像私人物品那样通过市场买卖行为在产品供应者和消费者之间建立联系。由于公共物品的高成本、低回报以及公共物品提供过程中普遍的“搭便车”现象，市场经济活动的主体往往既不愿意也无力承担公共物品的供给。

第六，仅仅依靠市场机制难以解决收入分配的差距不断扩大的。市场机制的存在前提是自由价格制度与产权制度。财产所有权与财产收益权的绝对统一是自由市场经济的活力源泉所在，受到严格保护的产权意味着财产所有者的财产收益也是严格被保护的。在这种制度下，追求个人收益的目标既造就了一个高效的经济体系，但在单纯的市场机制中，财产分配和收益遵循的原则是生产要素所能提供的边际产品，由于要素配置的趋利性的影响，富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”就可能出现。对于自由市场经济运行过程中出现的这种分配差异，市场机制本身只能自发地加以调节，无法从从根源上加以纠正。

第七，自由市场经济难以实现宏观经济运行的总量平衡。由于市场经济中的微观主体都是从个别的或局部的利益出发来调整个体资源的配置，加之市场自身的调节具有滞后性，因此生产领域表现出鲜明的自发性和一定的盲目性，导致社会总供给和社会总需求的失衡，进而往往造成剧烈的经济波动以致爆发经济危机，单纯依靠市场机制来“熨平”剧烈的经济波动，需要耗费极高的运行成本和机会成本。所以说，自由市场经济难以实现宏观经济运行的总量平衡。

（二）“治理”范式产生的必要条件：政府干预的局限性

面对市场的缺陷和市场机制的失效，人们期望用“看得见的手”来弥补“看不见的手”无法处理或者处理不好的事情，试图从“守夜人”角色转换为“划桨者”的角色。结果却发现市场会失灵，政府的干预也同样会失灵，而且政府失灵造成的危害在某些领域比市场失灵造成的危害更大。政府失灵主要有两种情况：一是政府过度干预，超过了政府应该或者能够发挥作用的领域、层次和程度，反倒阻碍或者破坏了市场机制的正常运行；二是政府管制的领域、层次和程度不够，不足以或者无法纠正市场失灵、维护市场经济的正常运作。政府干预的局限性可以归结为以下两个方面：

第一，政府机构及其管治方式、管治手段的落后与低下。传统的政府管治范式中，由于政府部门几乎包办所有公共物品的供给，而公共物品的成本和收益又难以测定，导致政府机构一方面倾向于过度投资，生产出多于社会需要的公共物品，从而影响了有限资源的优化配置；另一方面，由于“政府万能”的理念下管治职能的不断扩张，政府管治方式、管治手段又十分单一和落后，只能通过不断扩充机构和增加工作人员，来实现“无处不在”、“无所不管”的预期管治目标，因而造成政府机构臃肿、人浮于事、效率低下。

第二，政府决策失误的可能性。政府通过制定和实施公共政策来干预经济生活和社会生活。个人、家庭和厂商作为经济生活与社会生活的主体，数量巨大且决策分散、多变。政府的公共决策则以集体为决策主体，以公共物品为对象，必须通过一定的行政秩序和法律程序来实现。况且现代政府围绕某一公共事务进行决策时，也是一样无法掌握完全和充分信息的。所以，政府决策失误的可能性是始终存在的，仅仅依靠政府机构的力量，就将公共决策的执行、监督覆盖到所有经济主体和社会主体，也往往力不从心。

前人的理论阐述和各国的具体实践表明，在现代市场经济条件下，市场和政府对合理和高效地配置经济资源和社会资源都是有效的，但也都存在着局限性。单纯的市场机制在资源配置的过程中存在着缺陷，而政府干预的失误又可能造成了新的缺陷。西方学者提出“治理”概念，主张用治理替代统治，其中一个非常重要的原因正是它们在社会资源的配置中既看到了纯粹依靠市场的缺陷，又看到了过度依靠政府干预的失败，“治理”范式的探索与实践，有可能一定程度上和一定范围内克服市场与政府的局限性。从这个角度看，市场缺陷和政府失败成为治理理论与实践兴起的背景。