治理的内涵与特征

在有关治理的大量阐述中，许多学者将区分治理和统治两个概念看成是正确理解治理的内涵与特征，进而明晰治理何以能够替代统治的前提条件。

（一）区分治理与传统的政府统治概念的差异，是治理的逻辑起点

让-皮埃尔·古丁（Jean-Pieere Gaudin）认为，“区分治理与传统的政府统治概念的差异是治理的逻辑起点”。^[1]

首先，治理与统治的主体不同。治理虽然需要权威，但是这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必须是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性与多样性，它既可以是公共机关，也可以是私人机构，还可以是公私机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。“它不仅仅从事政府的各种活动，而且还包括了一切拥有并运用权力机制作出决定、确定目的、发出指令和推行政策的行为体。”^[2]治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。

其次，管理过程中权力运行向度不同。政府统治的权力运行依循自上而下的方向，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它拥有的管理机制主要不依靠政府权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

再次，管理的范围不一样。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，为《国际法》所不允许。人类迄今为止还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府也可以是非政府的、跨国界的公司、民间组织等等，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要来源于政府的法令，治理的权威则主要来源于公民的认同和共识。前者以强制为主，在极端的情况下，还可能使用暴力手段；后者以自愿为主，靠的是体现着共同目标的主动精神。即使在现代市场经济国家，统治也有可能导致中央集权甚至专制；而治理概念排除任何中央集权组织和控制的思想，主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。纵然没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可的基础之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。治理概念的创始人詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）非常强调治理与政府统治的这一区别，他说：“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样的一种规章机制：尽管它们未来被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”^[3]

（二）关于“治理”的理论内涵的不同表述

那么什么是治理呢？罗西瑙将治理定义为一系列活动领域中的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。“治理与政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性的行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更加丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，个人和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”