中国当前的治理困境与治理创新

（三）关于“治理”概念的基本内涵

基于以上诸种治理的定义，我们不难发现，治理的内涵至少应该包括这样几个方面：

第一，在治理的主体上，治理超越了过去市场把企业视为唯一，而公共领域把政府视为唯一的局限。治理认为存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织、公、私机构，次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场等）力量和运动构成的复杂网络结构。

第二，在治理的基础上，治理超了国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国际仍然要发挥主要作用，但必须和其它行为体合作；对外，国家主权或者自主性观念也要逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。

第三，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、约束也同样发挥作用。

第四，在治理的目的上，各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断地协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突域矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

三、治理的功能

治理的内容丰富多样，某种程度上讲，治理的概念意涵确定了治理的目标和内容。一个健全、高效的治理体系是保证治理在解决公共事务过程中凸显其优势的根本和保障。治理的内容能否完成、目标能否实现关键依赖于一个良好的治理体系，因此，一个良好的治理体系也就是一个能够实现或者已经实现了“善治”的治理体系。

按照世界银行和经合组织的观点，在一个善治的体系下，公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立，亦即法治来实现；公共机构正确而公开地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；信息灵通，便于公民了解情况，亦即具有政治透明性。在中国学者看来，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。^[7] 而善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对公共生活领域的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、有效性（accountability）、法治（rule of law）、回应性（responsiveness）、廉洁（cleanness）和公正（justice）。^[8] 它意味着，公民能够充分有效地参与政府的管理活动，与政府共同形成公共权威和公共秩序；它以民主国家为政治前提，没有民主就没有善治，专制政治下不可能产生善治，不成熟的民主制度和社会经济不发达的国家也难以出现善治，一个实现了“善治”的体系：

（1）能够积极有效地维护社会成员的安全，至少能够为防止社会集团之间的冲突提供规则和程序，面对外来威胁能够提供应对机制并取得良好的效果。

（2）具有重要的经济功能，力图使体系内的物质福利最大化，努力保证生活必需品能够充分分配到最贫穷的成员，不至于使其丧失基本的生存机会。

（3）作为社会的基本制度框架，治理体系清晰地确定了集团及其成员的身份，为日常活动和集体行动提供目的性的含义，治理体系的正常运转离不开社会成员的参与，这种参与不仅对于公平分配社会财富至关重要，作为一种象征或者仪式，它还具有重要的心理功能，能够加强个人对集体的认同。

（4）能够使人们在变动不居的环境里具有较强的创新和学习能力，通过对话和制度化的谈判达成共识，建立互信。在一个优质的治理体系中，各种机构和组织均拥有较强的自治能力和自主权，但它们又具有共同的厉害关系，彼此之间相互依赖，关系复杂。这种网络化的治理催生和培育出大量的自组织，“这些自组织以反思理性为基础，持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息；……它们长期并存运作、相互依赖，最大限度地减少机会主义的危害，在团结的氛围中建立互信，共同承担风险。个别自组织在某些领域和议题领域自愿放弃部分自主权换取治理系统其它成员更良好全面的运作；国家则放弃部分依靠权威和自上而下决策的能力，通过鼓励和培育那些更具有效力的自组织发挥其功用来谋求更高的社会经济效益。”^[9]

（5）能够更加有效地应付现代社会中千差万别的决策议题。现在社会是一个议题多样、社会主体间关系复杂交织的社会，社会子系统独立性和多样性日渐增强，这对传统的公共事务处理主体也就是政府形成了越来越大的压力。政府在应对纷繁复杂的社会议题的时候往往表现得捉襟见肘。社会问题的解决要求现代公共管理除了政府机关之外还需要各种社会组织、私人公司、半公共机构、游说团体和公民个人的参与。在治理的大环境中，各种非政府的要素与国家之间合作互动，这种模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制定的中的纵横协调，也强调多元和共识。玛丽-克劳德·斯莫茨在论及治理问题时指出“治理能够设计出管理共同事务的新技术，它使我们有可能对付那些一直无政府状态，但又不似政权那样固定而被人们寄予希望的高高在上的机构；它引入了灵活而非标准化的机制；它赋予了多种理性与不同的合法性以一席之地；它不会成为固定不变的东西。”^[10]

四、社会变革与治理创新

治理作为一种新兴的政治管理过程，最终目的是为了通过“善治”来维持正常的社会秩序，推动社会发展。治理不是一成不变的，因为治理体系的生存环境、治理的条件、治理的目标都不是一成不变的，治理本身就是社会、政治和经济变革的结果，高效的治理需要治理体系时刻保持敏感性，不仅能够及时地回应变化了的社会生活，还要能够有效地解决这些变化带来的新的问题。因此，不断推动治理创新就成为一个治理体系发挥正常功用、时刻保持生机和活力并最终实现治理目标的关键。20世纪80年代以来，重视治理模式变革并推进治理创新已经成为一种引人注目的全球性趋势，从治理创新的基本经验来看，创新治理主要围绕着创新治理理念、创新治理主体、创新治理机制和创新治理工具而展开。

（一）治理理念的创新

治理理念是治理创新的行动指南，关系到治理的全局，决定了治理实践的方向和出路。20世纪90年代西方新的政治分析框架——治理理论兴起后，治理理念日益引人关注，成为替代传统政府统治理论的新思想。随着治理理念的深入发展，各国政府都在积极以善治为原则不断更新治理理念。

总体来看，各国创新治理理念的内容主要围绕五个方面展开：

第一，明确了治理意味着一系列来自于政府但有不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使权力得到公众认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

第二，指出了治理在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民志愿团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任变得日渐模糊不清。

第三，明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。具体而言，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

第四，提出治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的公共管理责任。

第五，强调治理意味着政府并不是唯一一个有能力处理公共事务的主体，这也就意味着，公共事务的处理方式并不局限于以政府为主体的管理方法和技术，因此，政府有责任培育和引导新的公共事务处理主体逐渐壮大，同时也有义务引入和推动新的公共事务管理方法和技术的发展。

（二）治理主体的创新

公共事务治理主体的多元化是治理变革的重要趋势，然而，过去的治理模式强调社会的公共机构是行使公共事务管理的唯一权力中心，政府依赖其强制力和权威，集中掌握与控制社会的各种资源，其管理触角可以渗透到社会生活的各个领域。新的社会阶层、新的社会群体的出现必然要求公共事务治理机制不断地将其吸纳到公共事务的治理体系中，成为治理主体的一员以更好地维护和实现自身的利益。

因此，治理主体除了一直承担重要甚至主导角色的政府外，还应包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的非营利组织、市场化组织、公民社会等。由政府承担经济和社会发展的重要责任转变到政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责，从而建立起多元的治理主体以及与之相应的广泛的社会公共责任机制，而这一目标的实现需要不断推动治理主体的创新。

（三）治理机制的创新

一般而言，机制指一系列确定各行为体的身份和意义以及它们之间的经济、政治、文化活动框架的规则、规范和原则。一个以国家为单位的内部治理机制描述的是协调国内各行为体的主要游戏规则。实际上，在治理机制的选择和创新历程中，各国从自身国情出发，形成具有共性又各具特色的治理机制。

首先，对于政府，通常都强调政府要由单独治理向政府与社会合作治理转变，逐步将微观、直接事务交由社会治理，促使政府由管理型、权力型或统治型政府向有限政府、责任政府、服务政府、法治政府、透明政府、廉洁政府、效能政府转变，由“划桨政府”向“掌舵政府”转变，由全能治理向有限治理转变，以行政干预为主向服务公众为主转变，政府还要综合运用现代管理方法和科技手段，应对突发事件对社会的负面影响并加以有效防治。

其次，对于社会，通常都强调要大力培育和促进社会组织发展，通过社会组织承接政府职能，逐步改变政府机构林立、规模庞大、人员众多、人浮于事、效率低下的状态。

第三，对于公民，通常都强调要努力扩大公民参政的渠道，使公民在参与政治的过程中提高锻炼政治修养、提高政治素质。

这三个方面的创新，最终形成政府、中介组织和公民社会良性发展、合作共治的长效机制。

（四）治理工具的创新

有效地提供公共服务、满足社会需要是治理创新的根本动力。面对网络化治理的现实，公共目标的实现以及公共服务的提供机制的关键已经从治理机构与治理项目转移到了治理工具，也就是说在公共事务的管理过程中，关注的重点已经从公共部门或者单独的公共项目转移到解决公共问题、实现公共目标的工具上。

所谓治理工具即治理主体为实现治理目标而采用的方法、技术和手段的综合。通过这些方法、技术和手段，集体行动得以组织，公共问题得以解决。治理工具是联系治理目标和治理主体的桥梁，治理目标只有通过有效的治理工具才能实现。

传统的治理工具以宏观的法律方法、行政方法、经济方法和教育方法为核心，模糊性强，应用性差。从20世纪70年代开始，伴随着公共事务治理之道的变革，市场机制、工商管理技术以及第三部门社会化的管理方式在公共事务治理过程中的作用凸显，成为西方国家治理工具创新的先声。通过民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等市场化工具和借鉴企业战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理、流程再造等工商管理技术，以及社区治理、个人、家庭与志愿者组织、公私合作等社会化的手段，公共服务的质量和效益得以提高，同时也促进了公共部门自身的变革。

五、中国当前的治理困境与治理创新

中共十六大报告中首次提出“社会更加和谐”的口号，十六届四中全会又把构建社会主义和谐社会作为国家的目标和战略任务，十六届六中全会则全面阐释了和谐社会的重点，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序以及人与自然和谐相处。和谐社会的提出彰显了当前中国通过治理创新解决治理困境的必要性和紧迫性，既为当前中国的治理创新提出了目标，同时也提供了依据。

（一）“治理困境”的出现及其原因分析

改革以来随着经济越来越朝着多样化的方向发展。这种社会分化几乎在社会结构的各个层面上表现出来：从社会群体的层面上看，原来“两阶级一阶层”的群体结构不断复杂化，出现了新的社会阶层结构和群体结构；从社会个体的微观层面上看，社会成员所承担社会角色的多样化以及成员间异质性的增加；从社会组织的层面上看，社会组织结构的多样化及其功能日渐专门化，各种新型的社会组织特别是经济组织（如各种商会、协会、联谊会、事务所等）大量涌现出来。中国根据经济社会发展巨大变迁的客观实际，在改进治理方面做了大量工作，取得了重要进展。但是，处于快速转型时期的中国，面临着国际国内社会环境空前急剧变革所带来的前所未有的机遇和挑战，一些复杂、艰巨的社会议题长期得不到解决，与此同时一些新的社会矛盾和纠纷又层出不穷。外在的环境缺陷加之治理体系本身还不完善，导致现阶段中国的治理实践无法优质、高效地维护秩序、推动社会发展。当治理创新滞后于社会变迁的速度和程度的时候，治理的困境就产生了：

第一，治理观念滞后阻碍良好治理机制的形成。面对纷繁复杂的社会问题，治理体系的滞后突出地表现为治理机制不健全，观念僵化、保守，某些地方政府以自身的利益和意志为最根本的出发点和落脚点，害怕甚至顾忌社会力量的增长，无法接受分权、共治的理念，公共服务的意识淡薄；而在社会层面，一种以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理的政治文化盛行，在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理导致社会组织、公民个体参与公共事务治理的意愿和动机不强，社会组织发展滞后，公民社会发展极不成熟。

第二，治理机制不健全阻碍治理主体的更新，也降低了整个治理系统的活力。各类公共组织参与并发挥公共管理职能，且呼声日益高涨，政府没有完全放权而导致权力滥用、职能扩大、缺乏监督等问题遏制了社会组织的发展，某些地方政府与社会组织的关系不和谐，制约了社会组织的发展规模和人民参与政治的积极性，不少社会组织在政府和私人部门的夹缝中生存，参与地方事务的主动性较差或流于形式，难以反映群众的真实意愿，无法推动社会的良性发展，方针政策的贯彻执行自然无法保证。

第三，治理工具的多元化增加了公共领域的生机和活力，但是治理工具的创新和使用更多地取决于治理目标和治理工具使用者的主观价值判断，对于后发的中国治理创新进程而言，治理工具的创新一方面需要克服工具选择惯性和工具不足带来的治理困境，另一方面还需要根据中国的治理环境和治理目标不断推动治理工具的本土化。治理主体在新兴的治理工具操作应用能力方面有所欠缺，加之治理工具的本土化本身需要一个过程，导致治理工具使用过程中的片面化、单一化甚至无效。

总而言之，公共事务的增加和复杂化以及人民参政意识的提高迫切要求治理体系的创新，然而治理观念落后，治理主体无法适时更新，新兴的社会群体处于无权状态，利益诉求无法得到满足，当社会矛盾出现的时候，治理机制不健全，无法发挥正常的功能，加之治理工具片面、单一，致使社会矛盾日积月累，一旦时机成熟就可能演变为社会危机。

（二）以治理创新推动和谐社会的构建

首先要更新认识，转变观念。要根据现代治理理念的要求，将治理创新纳入中国社会主义和谐社会的目标实践中来，在和谐中实施治理，在治理中体现和谐，以政府工作方式和谐化、政府与社会关系和谐化、政府效率与人民满意和谐化为理念，树立全球化理念、信息化理念、“掌舵”理念、学习理念、法治理念、责任理念、民本理念、竞争理念、绩效理念及危机意识，扎扎实实将各项工作落到实处。

其次，要努力学习世界各国社会治理的基本经验，尤其要学习先进的治理机制和治理工具，要努力提高治理主体对治理工具的认识和把握，明确不同治理工具的应用范围和领域。在此基础上，要根据中国的实际情况，建构具有本土化特征的治理工具系统。

最后，要面对广大人民群众最关心、最迫切、最直接的重大问题，构建有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的长效治理机制。课题组认为“政府主导——社会合作”型机制，将是当前和今后一段时期可供中国选择、比较恰当的一种治理机制。该机制的典型特征是“一主多元”，所谓“一主多元”，就是形成以各级政府为主导、社会力量、社会自治组织和公私营部门等多元主体广泛参与的多种方式并存的社会治理结构。选择这种机制的主要根据在于：对于现阶段的中国政府而言，无论是对政府内部的自身建设，还是对外部社会事务的管理，都需要需承担复杂的服务与管理职能，因而还必须在社会建设中继续必须发挥主导性的作用。因此，中国治理机制创新应当以建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理格局为基本目标。具体而言，需要发挥党委、政府、社会、公众等多方面的合力；充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断提高各级党组织领导社会管理的能力和水平；加强政府的社会管理职能，重点解决“缺位”、“越位”、“错位”等问题，使政府切实担负起应尽的社会管理责任；充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的协作；大力培育公众的参与意识，不断拓宽公众参与渠道，规范公众参与行为，依靠人民群众不断推动治理机制创新。

【注释】

[1]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第6页。

[2]星野昭吉：《全球政治学》，北京：新华出版社，2000年版，第279页。

[3]詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年，第5页。

[4]詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第5页。

[5]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第91页。

[6]皮埃尔·塞纳克伦斯：《治理与国际调解机制的危机》，《国际社会科学》，1998年第3期，第93页。

[7]俞可平：《全球治理引论》，载于《马克思主义与现实》，2002年第1期，第22页。

[8]俞可平：《全球治理引论》，载于《马克思主义与现实》，2002年第1期，第23-24页。

[9]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》，1998年，第3期，第38页。

[10]玛丽-克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学》，1998年第3期，第86页。