近五年来广东治理创新的自觉探索

近五年来，广东治理创新实践的全面展开，涌现出许多“看点”和“亮点”，受到广大民众以及理论界、新闻界的广泛关注。

（一）坚持不懈地坚持解放思想，着力推进治理主体的思想创新，奠定治理创新的坚实思想基础

广东的治理创新，首先“治理”的是各级领导干部的思想路线和思想方法。能否实现各级领导干部发展理念和工作方式的更新，树立敢于正视广东发展进程的主客观制约因素，不断开拓进取的精神，就成为我省治理主体创新的首要任务。十七大召开后不久，中央政治局委员、省委书记汪洋在省委十届二次会议上，就向广东各级领导干部指出，当前广东的发展已经站在了一个新的历史起点上，正处于经济社会发展全面转入科学发展轨道的关键时期。“广东作为改革开放的先行区、科学发展观思想的提出地，要完成中央的重托，更应该成为实践科学发展观的‘排头兵’，以当年改革开放初期‘杀开一条血路’的气魄，努力在实践科学发展观上闯出一条新路。”在这一新理念、新思想的指导下，广东在全省开展“继续解放思想，坚持改革开放，争当实践科学发展观学习讨论活动”。社会各界就增强忧患意识，牢牢把握科学发展的内在要求和基本方向等问题，展开了热烈讨论，逐步形成了必须彻底打破阻碍科学发展的思想障碍、发展路径、利益格局和体制机制，在继承、创新与发展中赢得更加美好的未来的共识。

在广东的新一轮的解放思想学习讨论活动中，各级党委、政府按照汪洋书记关于“克服自满思想，增强忧患意识；克服狭隘视野，树立世界眼光；克服‘见物不见人’的观念，坚持以人为本”的要求，对广东发展面临的问题和挑战进行深刻内省，并按照“查找了什么问题、解放了什么思想、转变了什么观念、破除了什么利益格局、拿出了什么思路举措、形成了什么制度政策、破解了什么难题”的要求，对存在的问题认真进行整改。2008年6月，广东省委召开十届三次全会，会议通过了《争当实践科学发展观排头兵的决定》。明确提出了“八个必须、八个解放出来”，作为解放思想认识成果的集中体现和广东干部群众集体智慧的结晶，提出将广东建成“探索科学发展模式的试验区“，从而为广东省通过治理创新当好实践科学发展观“排头兵”奠定了重要的思想基础。

（二）树立敢想会干为人民谋幸福的理念，制度建设先行引导社会治理机构的创新

科学发展观的核心是以人为本，实现人的全面发展是发展的根本目标。面对因为社会事业发展薄弱而引发的社会矛盾及利益冲突问题，加强以民生为重点的社会建设，着力推进社会治理创新，就显得刻不容缓。

正如省委书记汪洋所指出的，改革开放30多年来，我省绝大多数领导干部都是在经济建设中锻炼和培养出来的，缺乏社会建设能力的锻炼。在传统的体制机制的驱动下，不少干部对经济建设“胸有成竹”、“头头是道”，对社会建设却“心中无数”、“办法不多”。针对这一状况，2008年下半年，广东出台了体现科学发展观要求的领导干部政绩考核指标体系和评价办法，大幅度地提升了民生保障、人的发展和生态保护的指标的权重，在全国率先对左右政府管治行为的“指挥棒”进行了改革。

在近几年来经济社会发展和治理创新的成就的基础上，省委、省政府在2011年1月召开的广东省委十届八次会议提出，以“加快转型升级、建设幸福广东”作为“十二五”期间广东贯彻主题主线的核心。2011年7月，省委书记汪洋阐述了社会建设和建设幸福广东的辩证关系。汪洋书记说，社会建设与幸福广东相伴而生，与民生福祉如影相随，她们是一对“孪生姐妹”。汪洋书记认为，提出“幸福广东”是发展导向的具体化，就是要坚持以人为本，让人民群众共享改革发展成果。每个人对幸福的理解也许有所不同，但对于党委政府来说，幸福就是群众看得见、摸得着、享受得到的实实在在的具体事。要通过制定幸福指数考核指标，督促各级政府把为老百姓办实事落到实处。2011年10月，历经9个多月的酝酿，幸福广东指标体系完成编制工作，并经省委、省政府审议通过，向社会正式颁布。幸福广东指标体系由客观指标和主观指标两部分构成。客观指标体系将全省21个市按珠三角和粤东西北分为两类地区，并分别设置类别指标和差别权重。主观指标体系主要是反映群众对幸福广东建设实现程度的感受。2012年初，省政府根据幸福广东指标体系，组织了对各地级以上市幸福指数的测评，并向社会公布了首次测评结果。“体现科学发展观要求的领导干部政绩考核指标体系和评价办法”和“幸福广东指标体系”作为我省治理机制创新的重要成果，进一步强化了治理机制创新的目标导向功能、检测诊断功能和考核评价功能，形成全面推进治理创新的倒逼机制，引导着各级政府通过制度创新和工具创新，以普遍增强群众幸福感为工作导向，将加快转型升级、建设幸福广东的各项工作转化为自觉行动。

在制度建设先行的引导下，我省各级党委政府和广大民众，学习借鉴兄弟省市和香港、新加坡等地的经验，积极探索社会治理机构和社会组织的创新：首先，目前广东省和大部分市县的党委和政府都已经组建社会工作委员会或社会工作部，承担起统筹推进社会建设全局的职能；其次，2010年以来，省委、省政府出台了“富县强镇”、“简政强镇”的工作意见，事权、人权和财权进一步向县、镇两级政府下移，推动了顺德、濠江、容桂等县（区）和乡镇、社区的治理创新；再次，我省在社会组织注册登记、社会组织承接政府职能转移、购买公共服务等方面，各级政府部门主动“松绑”、“让路”，为培育和壮大社会组织，进而构筑多元化的治理创新主体，创造了宽松环境；第四，在构建和谐村镇、和谐社区的探索中，惠州、汕头、云安等市县创造了依靠民间慈善互助组织承接公共服务事务、镇、行政村、自然村三级设立“民事民治理事会”等治理组织创新的新形式。所有的这些创新社会治理机构的探索，客观上构筑起多元主体、多个层次和全面覆盖的治理主体体系，理论上也丰富了治理主体的内涵和外延。

（三）以政府创新为突破口，着力转变政府职能，深化行政管理体制改革

改革开放以来，中国的行政管理体制改革也历经多次改革，行政机构改革反复重蹈“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。究其根源，在于行政管理体制改革的方向不明、目标不清。在“政府具有无限权能”的扭曲认识中，为追求同样被扭曲了的“行政效率”而“改革”，结果是强化了而不是改变了以政府动员来主导社会活动、以政府投资拉动来主导经济活动的传统管治范式。即使看到现行的行政体制的弊病，也可能因为业已形成的部门利益格局，而使得职能转换举步维艰。可见，行政机构的“物理变化”并不是真正意义上的治理创新。只有以政府创新为突破口，着力转变政府职能，实现行政机构的“化学变化”，才能有效地避免“政府失灵”，为社会力量和民众成为治理创新的主体留出空间、开辟通道。

近五年来，广东的治理创新一直坚持以政府创新为突破口，通过着力转变政府职能，深化行政管理体制改革，将各级政府建设成为具有高效率服务和管治功能的“善治”政府。2011年底以来，汪洋书记在论述政府和社会的互动关系时强调指出，要建设一个“小”而“强”的政府，治理出一个“好”而“大”的社会。2011年初，时任省长黄华华对切实履行好政府促进群众幸福最大化的重要职责，提出了三点要求：要加强责任政府建设；提高公共服务质量，努力改善民生；要深化财税和行政体制改革。2012年，省长朱小丹指出，现在我们已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局，没有革自己的命的决心和勇气，就突破不了与科学发展、与市场经济不相适应的政府部门权力利益格局，行政审批制度改革就难以深入。

以政府创新为突破口，着力转变政府职能，建设“善治”政府的新理念，使广东的政府创新走在全国前列，在治理职能创新、治理机制创新和治理工具创新等方面涌现出不少新鲜做法。在政府机构改革方面，以深圳市、顺德区、阳江市等市县（区）为代表，按照决策、执行、监督相互联系又相互分离的原则，大刀阔斧地整合政府职能和政府机构，形成“大部制”为标志的新的“扁平型”治理结构。在积极推进政府职能转变方面，在2008年上一轮政府机构改革取得明显效果的基础上，2011年下半年以来，广东按照建立规范的社会主义市场经济体制的要求，再次启动新一轮的行政审批制度改革，在清理省政府各部门的行政审批项目的基础上，对上千项审批项目逐一梳理，分别采取取消审批、将审批权下放给下一级政府、将政府管理职能或服务职能转移给“接得住”和“管得好”的社会组织。新一轮审批制度改革决心之大、力度之大、对利益格局的冲击之大，都是前所未有的，正在引发较强烈的“化学反应”。顺德区在2009年9月完成“大部制”改革的基础上，既要求体制内权力配置科学、运行顺畅、行为规范，更要求体制内公共权力机构与体制外的社会组织良性互动。广州市近年来也针对各种预算制定、执行、审查和监督环节出现的问题，采取多项改革举措，增强政府预算的公开化、透明化，提升了政府的公信力。

（四）重心向下，把群众的根本利益作为做好治理创新的出发点和归宿，自觉推进基层治理机制创新

“幸福广东”的共建共享主体是广大人民群众，加快转型升级的主体也是广大人民群众。如果不能有效地缩小我省城乡间、区域间的发展差距、有效地缩小各社会阶层间和社会群体间的实际收入差距、有效地缩小居住在广东的所有民众间的基本公共服务差距，依靠人民、服务人民来建设幸福广东，就是一句空话。近五年来，我省努力将以民生为重点的社会建设，特别是推进基本公共服务均等化，与基层的社会管理体制转型协调推进，创造了不少基层治理机制创新的新经验。

在保障和改善广东民生方面，2011年7月的省委十届九次全会上，汪洋书记在总结了我省社会建设的成就之后指出：要搞好“基本民生”，加快建立人人可及的基本公共服务。要保障“底线民生”，更加关心困难群众的生产生活。要关注“热点民生”，着力解决群众反映强烈的热点难点问题。近五年来，我省采取了产业和劳动力“双转移”、“规划到户、责任到人”的扶贫开发、每年新办民生十件实事、不断提高最低工资标准、不断提高城镇职工养老金标准、建立覆盖全省农村居民的新型农村合作医疗体系等举措，全力推进保障和改善基层民生，解决人民群众反映强烈的行路、就医、读书、住房等实际问题。民生的改善，已经成为治理创新的出发点和归宿。

在社区治理模式创新方面。针对近年来经济主体多元，利益诉求多样，社会矛盾增多，管理难度加大，群体事件时有发生的情况，我省许多基层单位和社区都努力以实现维护和发展群众的根本利益为着眼点，构筑新的社区治理模式。如深圳宝安西郊的“桃源居模式”，就是通过创建社区资本，发展社区公益组织，完善社区服务，培育社区福利，使政府的公共服务、社会组织的公益服务与企业的商业服务融为一体，构建了完善的社区服务体系，形成了社区党委、社区居委会、社区工作站、业主委员会、社区公益中心、物业公司，“六位一体”共建共享机制。

在建立和完善倾听民意机制，民生关注机制，健全基层民主机制和民主科学决策机制方面。2008年以来，省委、省政府在积极接受人大监督，主动开展政治协商、建立政府及重要部门的“决策咨询委员会”、推进网络民主政治建设、发展民间智库等方面，都以开放、包容的态度，采取了一系列改革举措，成为治理创新中最具广东特色的探索，受到了省内外各个方面的广泛关注。针对我省的外来务工人员已经接近3000万人的实际，为使外来务工人员融入广东、使经过培训的农村劳动力融入城镇和非农产业，我省从以下五方面畅通外来务工人员的诉求渠道：设立地域为主的党组织；承认地方商会，重视老乡会；适当从外来工当中吸收国家公务员；党代表、人大代表，政协委员要适当增加在农民工中有威信、表现好的人；加大积分入户管理，尽可能逐年增加入户人数等。通过建立健全各类农民工组织，使政府对这一群体的利益、各种信息有更多了解和认识，使改善他们自身状况合理的意见被政府更多地接纳，也更好地发挥这些组织在维护社会稳定中的正面作用。