广东基层治理创新与民主政治建设的探索与实践

中山市的“立体化社会工作模式”具有以下特点：

一是建立健全社会维稳组织体系：认真履行职能，积极参与镇乡街道协作联动工作机制，完善“网格化管理、组团式服务”，建立“一格三员”社会服务管理模式。

二是建立健全社会矛盾化解体系：以构建“大调解”格局为抓手，完善矛盾纠纷排查、信访隐患排查和维稳信访工作形势定期研判机制，热情接访，主动约访，走进矛盾，破解难题。推行网上信访、联合接访、法律援助、现场调解、代理信访、心理疏导等新型信访工作机制，提高初信初访办理化解效率。完善重大事项社会稳定风险评估机制，确保重大事项社会稳定风险评估常态化、制度化。

三是建立健全社会治安防控体系：配合公安部门严厉打击刑事犯罪活动，深入开展“三治一优”活动，进一步完善以110指挥中心为核心的应急联动机制，提升各类突发性事件预防处置工作能力和水平。

四是建立健全社会服务工作体系：完善青少年违法犯罪预防和控制机制，健全完善流动人口服务管理机制；大力加强网上服务大厅建设，提高各窗口办事效率，方便群众办事，发挥消费投诉、行风热线等平台作用，构建全覆盖的服务网络平台。

五是建立健全社会舆情引导体系：畅通信息报送渠道，及时上报涉法涉诉信息；加强网络监管，建立健全网络协同监管、应急处置、外联合作、舆情导控和涉网案件协办机制。

六是建立健全社会管理保障体系：加强安全生产和食品安全监管，确保公众生产生活安全。充分发挥个私协会作用，加强非公有制经济组织服务管理工作。

（四）中山市积分入户制度：动态社会管理机制的尝试

改革开放30多年来，外来人口大量流入广东，形成了巨大的“人口红利”，为广东经济长期高速增长提供了源源不断的动力。与此同时，广东的社会结构已发生深刻变革，在珠三角多个城镇，本地人与外来人口倒挂现象严重。中山是流动人口迁徙最明显的区域之一。中山有312万常住人口，外来人口占了53%，“这对社会管理提出了新的要求”，中山市副市长谭培安说。也就是说，长期的“城镇内二元结构”带来明显的收入分配和公共资源分配差距，由此造成的外地人与本地人之间的群体鸿沟，甚至由此带来的对立情绪，也给当地政府的社会管理工作带来巨大挑战，因为“如果外来人口一直不能享受与本地人同等的公共服务，得不到当地人的认同，长此以往就会觉得社会不公，甚至对社会的稳定产生影响。”

2009年12月，中山市在全国率先推行“流动人员积分制管理”，流动人员凭借积分可入户、入学中山。这是一项消弭本地人和外来流动人员的身份隔阂，推进全民共享经济发展成果、基本公共服务和平等发展机遇的重大创新实践，开了全国之先河。积分管理政策让外来务工人员对进城入户看到了希望，开始破除几十年来形成的“户籍壁垒”。目前已有4625名外来务工人员通过“积分制”入户中山，9210名外来工子女入读公办学校，在整个广东，通过积分入户的外来工人数已近30万。

中山市的流动人口积分制入户管理，有效地推动了地方经济发展和社会和谐稳定。

一是初步突破了“本地”和“外来”的二元体制障碍。长期以来的城乡二元分割，造成了中国人口流动过程中根深蒂固的“本外”传统观念。积分入户制度的实施成功地打破了传统的“外地人”与“本地人”的地域狭隘观念，开始跨越了长期来制约中国人口流动的地域障碍，推进了“本地人”与“外地人”相互融合。

二是为中山市引进、培养、提升人才素质开辟新的通道，初步走出了传统的“引进-培养-逃离”的人才怪圈，努力构建多层次、有类别、重实效、多元化的人力资源培养、使用模式。

三是通过“积分制”，提高全体公民素质。积分入户制度，有机地将积分入户与教育、就业、社会保障、公共医疗、住房等均等化的基本公共服务有机挂钩，根据积分进程，对入户人员进行阶段式评估，从而有效地建立起了社会公众不断自我提升的良性动态机制。

四是形成较有效率的动态治理模式。积分入户制度是根据入户需求指标与条件变更为基础的动态管理模式，这一动态治理模式的最大制度效应就是极大地提高了制度本身的纠错能力，可以根据动态变化的多元化、多层次的人口结构变动，实现即时性的制度调适，有效地提高了制度本身的适应性，形成了高效的动态社会治理模式。

（五）肇庆公安微博：“社会管理信息化的一场革命”

肇庆市公安机关充分利用微博这一全新的媒介平台，进一步加强警民沟通，积极做好新时期网上群众工作，着力提高社会管理效能和服务群众水平。“平安肇庆”微博群面对公众开放以来，在发布警务信息惠民、为群众排忧解难、接受群众提供线索、正确引导舆论方面发挥了重要的作用。2011年5月5日，汪洋书记在肇庆市公安局调研时指出，公安部门一直利用微博与网民进行理性有序沟通和互动，及时反馈民生诉求，要充分肯定这一利用微博进行网络问政的重要探索。目前，微博已经成为肇庆公安了解民情、听取民意、集中民智的重要途径，也为进一步加强和改进公安工作提供广泛的网上民意支撑。

肇庆公安微博的基本做法是：第一，思想统一，形成共识。市领导要求：将全市两级公安微博建成人民满意的窗口，从“网络问政”迈向了“网络施政”。第二，开通网上民意直通车，问政坚持抓落实求实效，切实做到“有问有答，有答有办，不办必督。”着力打造“群众满意窗口”，在服务群众、化解矛盾、解决问题上下功夫。第三，坚持边探索边实践边总结，推动微博工作制度化、规范化、常态化，逐步形成一种主动听取群众意见、及时发现解决问题、着力改进完善工作的长效机制。第四，制度建设先导。建立网络发言人制度，规范了重大警情、服务项目发布时的审批权限、程序；建立了问政邮箱制度；确立了各警种、所辖县市区公安机关在办理微博问政中的责任和期限；建立了微博值班制度，明确了微博值班的责任、时间，发布博文、回复评论的原则等；第五，建立了定期通报制度。在微博问政中，每月一通报，表彰回复工作好的，通报批评差的单位，提出下一步改进意见。不断推动公安网络问政工作新发展、提升公安网络问政工作新水平。

经过三年多的运营，“平安肇庆”微博成为了建立和谐警民关系、提升为民服务水平、正确引导舆论的重要警务窗口。首先，迅捷发布有效信息，树立公安机关的权威性。第二，从重管理向重服务转变，为网友排忧解难。第三，为办案部门提供举报线索。第四，化解涉警谣言，正确引导舆论。

三、广东推进社会管理创新与实践的主要做法和经验

广东省近几年来在探索广东特色的社会管理体制方面做了许多工作，取得了良好的效果。概括起来，主要的做法和经验有：

（一）有效推进社会管理的制度化、规范化

在近几年来我省社会管理创新实践基础上，2011年省委、省政府《关于加强社会建设的决定》，对我省社会管理创新的制度化和规范化问题做出归纳：第一：全面下放社会建设权力，能下放的一律下、变“万能政府”为“有限政府”、政府要为社会建设和社会管理做好切实的服务工作，第二，培育壮大社会组织，要求党和政府提供更多支持，第三，重视外来人员诉求，率先普及公共服务到所有居民。同时，根据广东外来人口多的现实，提出要人本化服务好外来人员。

（二）创立三级社会管理综治工作平台

完全改变了过去基层社会管理存在的条块分割、资源分散、力量薄弱、单打独斗等社会管理的缺陷问题，全省各地通过集中综治办、司法所、信访办等职能部门合署集约办公，形成了“四个一机制”的综合社会服务功能。即形成一个窗口服务群众机制、一个平台受理反馈机制、一个流程调处到底机制、一个机制监督落实机制，这一立体式平台提高了政府社会管理与服务的效率，大大降低了成本。

（三）进一步完善流动人口管理服务体制

社会结构的变化，导致中国人口的流动性不断增强。有关部门统计，中国2010年流动人口数量已达2亿多，对流入地和流出地的社会管理都带来巨大影响。广东又是全国流动人口最集中的省份，按照有关部门估计，广东的流动人口规模在3000-4000万之间，按照弱化“户籍”和“暂住”概念，强化“居民”和“居住”概念的思路，经过深圳试点，省人大颁布了《广东省流动人口服务管理条例》，从2011年1月1日起，在全国率先实施以居住证制度为核心内容的流动人口服务管理“一证通”制度，大大提高了流动人口的社会管理效果和水平。

（四）有效推进和完善社会救助工作机制

2011年1月1日，全国首个就法律援助经济困难标准颁布的地方性政府规章《广东省法律援助经济困难标准规定》施行，这样，将广东省总人口20%的低收入群体纳入法律援助对象，符合法律援助条件的公民都能获得合格的法律援助。

（五）全面建立常态化的社会稳定风险评估制度

社会矛盾纠纷的源头，有的就是来自于行政决策不当。社会稳定风险评估制度，就是要改革涉及民生问题重大事项决策机制，加强矛盾源头治理，对涉及民生的重大政策、重大改革措施、政府重点工程项目等，未经评估不进行决策，只有经评估才能决策实施。为了全面预警、防范和有效评估现实的、潜在的社会稳定风险，广东省委、省政府专门从危及市场经济秩序社会事件、消费维权引发的社会群体事件、执法监管引发的暴力抗法事件、三农问题引发的群体事件、企业监管中的重大安全事件、传销引发的公共安全事件、食品卫生安全事件等七大领域等涉及风险节点上的关键问题进行深度评估，做到防患于未然，大大提高了政府社会管理的风险预警和控制能力。

（六）大力推进社区服务管理“网格化”模式

为打破基层社区行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明弱点，将城市管理辖区按一定标准划分为单元网格，整合资源，明晰责任，下放事权，将原本以条条为主、分散社区管理服务力量统一整合到各个社区网格，把人员下沉到最基层，把服务管理工作扎进社区的角角落落，网格化使社会服务管理“横到边、纵到底”，是广东基层社会管理体制改革的新探索。

（七）推进社会组织规范化发展，大力推进政府职能向社会组织转移

近年来，尤其是从2006年以来，广东省社会组织发展迅速，根据广东省民间组织管理局提供的数据显示，每年以10%左右的速度在增长。目前，全省已通过登记注册的社会组织达28509个，其中社会团体13058个，民办非企业单位15249个，基金会202个，从数量上看排在全国第六位，按照目前增长速度，到2020年广东省社会组织总数将超过5万，如下图所示：

数据来源：广东省民政厅民间组织管理局（2011）

广东在让更多社会组织参与社会管理创新方面，大胆改革，率先做了一些积极的尝试。

一是对社会组织进行科学分类。对社会组织的有效分类是实现有效管理的前提。广东在社会组织分类上采取“大部制”原则，实施宏观分类与微观调整相结合、功能分类与属地化有益相结合等原则，将社会组织分为行业协会组织、公益服务组织、异地商会组织、基层社会组织。这与传统分类有着很大不同，它解决了过去社会组织分类中“细而无别、别而无类、类而无准”困境，避免了单一标准划分给社会组织带来的“边界”模糊问题。尤其是根据基层的实际，对城乡基层社会组织单独归类，避免了过去“上下一般粗、全国一个样”的局面，对发挥基层社会组织的自治功能与社会服务提供了依据。

二是实行“政会分开”。2006年以前，广东的行业协会和其他社会组织基本上都是由政府部门牵头自上而下建立的。近五年来，通过大力推进“政会分开”许多新设立的行业协会和社会组织，基本上都由企业自发成立或由民间组建。不仅增强了社会组织的自主性发展能力，也避免了限制权力“借会”寻租，从而为社会组织承接政府转移的服务职能创造了前提条件。也因为“政社分开”，近几年来，广东省社会组织在承接政府职能、提供有偿社会服务方面得到了大幅度的提升，社会组织在政府购买服务收入的比重也连年攀高，大大促进了社会组织参与社会管理的积极性和有效性，提高了地方政府社会管理的能力和效率。

三是有序地向社会组织转移政府职能。根据省委、省政府《关于加强社会建设的决定》的要求，我省各地都在尝试大力度、分阶段、有成效地向社会组织转移政府服务职能、推行购买社会组织服务。许多政府的审批权限、评审认证权限，都在清理后依法转移给“接得住、管得好”的社会组织和社会自治组织。目前，已经有越来越多的社会组织参与到社会管理和社会服务的过程中来。

四是建立枢纽型社会组织体系，整合社会组织资源，提高社会组织参与社会管理的综合能力与素质，大大提高了社会组织承接政府职能的能力和效率提升了社会管理的水平。

第三章　广东推进基本公共服务均等化建设的探索与实践——以惠州市为例的实证评析

基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。其实质在于政府要为全体成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，实现社会的公平公正。推进基本公共服务均等化是经济社会又好又快发展的必然要求，是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，是实现人的全面发展和构建和谐社会的重要支撑，也是完善公共财政体制的重要目标之一。

2005年中共十六届五中全会第一次提出“公共服务均等化”概念，《十一五规划纲要》丰富为“基本公共服务均等化”，此后，“基本公共服务均等化”成为中央文件的正式表述。党的十七大报告把“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，确定为深化财政体制改革的一个基本方针。十七届五中全会报告则进一步指出，要更加注重保障和改善民生推进基本公共服务均等化，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。《十二五规划纲要》把这一目标具体化，提出要坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。

广东省基本公共服务均等化建设走在全国前列，2009年制定了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》对基本公共服务均等化的内涵和范围进行了界定，并明确了推进基本公共服务均等化的指导思想、发展目标、实施路径和保障机制。汪洋同志在省委十届九次全会报告中再次强调，要搞好“基本民生”，加快建立人人可及的基本公共服务。

惠州市按照《规划纲要》“科学发展、先行先试”的要求，通过创新治理方式，加快推进基本公共服务均等化步伐，被列为全省唯一一个基本公共服务均等化的试点市，并于2010年、2011年连续两年获评“中国十佳最具幸福感城市”，为全省基本公共服务均等化先行先试开辟了一条新路。

一、以发展促投入，创新公共服务均等化财政供给机制

实现基本公共服务均等化离不开公共财政的支持，而现行财政制度存在的一个重要问题，即地方财力如何承载推进基本公共服务均等化的任务。由于公共服务和社会管理的职能在地方政府，而地方政府事权与财力不相称的矛盾非常突出，因而如何在现有的财政分配体制下提供更广泛的基本公共服务，成为极具挑战性的问题。

惠州市通过促发展为公共服务均等化夯实基础，用发展保障基本公共服务的民生建设，实现了经济发展速度与民生幸福指数协同增长，强市和富民相一致，政府钱袋与百姓口袋两个袋子一起鼓的“三协同”发展战略。按照完善公共财政的分配要求，惠州市通过调整政府财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出比重，把更多的资金投向基本公共服务领域，通过财政的内部分配机制解决基本公共服务均等化问题，建立基本公共服务支出和基本公共服务均等化标准随财政收入增长而逐步增长的机制。

“十一五”期间惠州市坚持以每年市级新增财力的70%、县级新增财力的50%以上投入民生，坚持每年将市级财力的约四分之一用于补助县（区）。近3年民生支出占一般预算支出年均提高2%，累计投入超过300亿元，完成民心工程项目101个，以“惠民行动”推动“幸福惠州”建设。通过保硬件、增编制、提待遇、保运作等方式，加大财政在教育、医疗、社会保障等方面的投入。从绝对数量来看，“十一五”期间，各级财政对公共教育、卫生、社会保障等各项民生投入达到347亿元，占全市一般预算支出的比重从56.3%提高到62.4%，提高了6个百分点。2011年全市财政对公共教育、公共卫生、社会保障等民生投入达到145亿元，占一般预算支出比重的63.9%，补助县区支出安排达12.7亿元，占市本级新增财力的25%。惠州市通过加大民生投入，初步构建起有利于推动基本公共服务均等化的财政保障机制，从占比情况看，已经达到国外财政支出用于公共服务60%－70%的比重，让广大群众实实在在地感受到公共财政“阳光”的温暖，享受到改革开放的成果。

公共财政的供给问题，是影响基本公共服务均等化实现的最重要因素。惠州市秉持着“解决民生问题是最大政治、改善民生状况是最大政绩”的理念，通过促发展保民生投入的稳定增长机制，实现了文明城市全民共建，经济进步促民共富，发展成果由民共享，文化建设使民共乐，和谐社会靠民共治，极大地提升了“惠民之州”的幸福感。“民共”理念指导下的惠州基本公共服务均等化建设破解了财政供给机制这一重大难题，为全省乃至全国中等城市推行基本公共服务均等化提供了有效的经验借鉴。

二、统筹城乡，建立惠及全民的基本公共服务均等化模式

基本公共服务的目标是要将基本公共服务覆盖全体民众，以实现人人享有基本生活保障、基本医疗卫生服务，享有公共文化和终身教育的服务，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。惠州市通过加大民生财政支出投入，统筹城乡，建立了惠及百姓的基本公共服务体系。“户户有就业、村村通公交、收入年年增一成、中小学读书全免费、医保巩固百分百、养老保险全覆盖、三甲医院县县有、保障性住房六万套”，这是百姓对惠州基本公共服务均等化的形象表述。

（一）坚持优先发展教育，加大教育财政性投入

“十一五”期间，惠州市财政预算内教育支出110亿元，仅2011年一年就支出42.5亿元，教育支出成为全市财政第一大支出，有力推动了教育事业发展。在全省率先实施城乡教育联动发展计划，实现县（区）内城乡教师收入、教师与公务员收入“两持平”（县区域内教师待遇与公务员待遇基本持平，城市教师待遇与乡村教师待遇基本持平），提前两年实现“普高”目标，被确定为全省唯一的“全国推进义务教育均衡发展试点市”，义务教育规范化学校覆盖率达100%。

（二）大力完善社会保障

“十一五”期间，惠州市积极推进养老保险实现市级统筹，社会全覆盖。农村养老保险实现城乡低保、五保供养、应保尽保，进一步健全城乡低保标准自然增长机制、低保人员生活补贴与物价指数联动机制。逐年扩大养老、工伤、失业和生育等各项保险参保范围，逐年提高待遇水平，有效地体现了社会保障领域的公平公正。

“十一五”期间，惠州市加大医药卫生体制改革投入力度，在全省率先实现城镇职工医保、居民医保和农村合作医疗“三网合一”，从制度上打破医疗保险城乡二元化管理模式，形成以住院、门诊特定病种项目、普通门诊及医保救助为主要内容的基本医疗保险“无缝保障”模式。在全省率先实现基层医疗卫生服务全覆盖，行政村全部实现“一村一站一医生一万元补贴”，有效缓解城乡群众“看病难、看病贵”问题。在全省率先开展免费婚检和新生儿疾病免费筛查工作，“惠一生”利益导向政策体系不断健全。

（三）治理推进公共文化服务体系建设

按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，惠州市加快构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系。从2006年起，惠州公共文化设施建设投入超过100亿元，建成科技馆、博物馆等13个市直文化场馆、县级文化场馆70多个，镇级综合文化站73个，在建和建成“农家书屋”、社区文化室超过1000个，初步形成城市“十分钟文化圈”和农村“十里文化圈”格局。

（四）从制度上彻底打破“城乡分治”

近五年来，惠州市从制度上彻底打破“城乡分治”，社会基本公共服务实现了“四个均等化”，即缴费标准均等化、待遇水平均等化、服务保障均等化和财政补助均等化。无论是“城里人”还是“乡下人”，“本地人”还是“外地人”，都能在惠州享有均等的基本公共服务。这维护了社会的公平公正、促进了和谐社会的建构，提升了城市竞争力和人民的幸福感，形成了“保障对象全民化、待遇享受多元化、管理服务社会化、公共服务人性化”的惠州基本服务均等化模式。

三、创新治理供给模式，实现基本公共服务均等化的多元主体参与

长期以来，中国的基本公共服务建设实行“自上而下”的主体运行机制，基本上是政府单方面的活动，政府不单投入，而且包揽了生产和分配，社会公众的参与程度很低。这限制了基本公共服务供给规模的扩大，也因为缺乏竞争降低了公共服务的质量和效率。从党的十六届四中全会《决定》开始，提出要实现由单一治理主体向多元治理主体转变。

惠州基本公共服务均等化在强化政府基本公共服务供给的主导作用前提下，改变社会治理方式的变革，坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。通过市场这一“无形之手”的作用，采取政府购买、特许经营、优惠政策等方式，鼓励、支持、引导社会多种力量参与公共服务供给。通过创新治理的供给机制，充分调动市场、社会、公民在基本公共服务供给中的积极性，逐步完善了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的良性互动的善治格局。

（一）通过政府购买服务，以市场化促基本公共服务均等化

惠州以市场机制促进基本公共服务均等化，最典型体现在公共文化建设的“政府购买服务”补贴体系。首先，通过“购买服务”扩大公益性文化服务的覆盖面，从2008年起，市财政对市歌舞剧团每场送戏下乡演出补贴2万元，对市文化馆每人次免费文艺培训补贴200元。这一举措改变了由政府全盘操办文化、提供文化产品和服务的生产模式，把更多的文化产品和服务的生产权下放到社会中介、企事业单位，从具体的微观管理过渡到政府主导、市场运作的宏观指导上。其次，以“购买服务”促进高雅艺术转变为寻常百姓的文化消费品，惠州市政府对保利集团的演出活动实行“补贴”的“购买差价”模式，在引进节目时力求做到“雅俗共赏”。再次，以“购买服务”提升公共文化场馆服务水平。以政府财政为支撑，聘由专业的物业公司负责惠州文化艺术中心、市文化馆、市博物馆等文化场馆的硬件设施维护、安全保卫、卫生保洁等配套服务工作。同时，还以“购买服务”牵动文化慈善事业发展，激励文艺创作。

政府在整个治理供给模式中不应是万能的唯一，也不可能是万能的唯一。在公共治理的发展趋势中，应该形成“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”的多元主体格局，发挥各个主体在社会治理中应有的作用。惠州基本公共文化的政府购买服务充分证明了，政府引导下的市场参与是卓有成效的，这又将促进各市场主体提高基本公共服务的质量和效率，形成了基本公共服务的良性循环和有效机制。通过购买服务，促使政府从繁重的事务中解放出来，实现“万能政府”向“有限政府”转变，集中力量执行自己必要的职能，真正形成“小政府、大社会”的良好社会治理格局。

（二）引导社会参与，发挥社会组织在基本公共服务均等化中的作用

基本公共服务均等化建设应广泛动员社会力量，整合社会资源，扩大公共服务的范围。在创新社会治理供给渠道中，一个日益重要的主体便是社会组织。由于社会组织具有灵活性、创新性等优势，使得社会组织在扩大群众参与，满足多样化需求，协调不同的利益，促进专业化服务等方面有着积极的优势，这既节约了社会成本又提高了效率。应通过统筹社会资源，充分发动社会力量，引导企业、基金会、社会组织等以各种形式积极参与基本公共服务体系建设。

惠州创新社会组织的体制机制，充分发挥社会组织在基本公共服务均等化中的积极作用。如惠州市慈善总会港澳基金管理委员会自2006年成立以来，致力于慈善事业和基本公共均等化建设。五年来，共筹善款3600多万元，全部用于兴教助学、助残扶贫等公益慈善活动。2011年惠州市慈善总会港澳基金管理委员会还向基层卫生院捐赠价值400万元的11辆救护车。通过打造社会组织交流合作平台，举办行业协会商会和社会组织的各种活动，让商会和社会组织在基本公共服务中发挥应有的作用。

除发挥既有社会组织的能动性外，惠州市还通过设立扶持社会组织发展专项资金，培育发展行业协会、公益慈善、科技文化和社区等四类社会组织，让各类社会组织积极参与社会治理。

首先，惠州出台相关的扶持政策，壮大社会组织的发展。通过建立社会组织孵化中心，重点支持一些支柱产业如石化、电子的行业协会、公益类的社会组织，让这些社会组织在孵化中心内接受为期1-2年的指导，相互交流，从而达到承接政府和社会项目的目的。

其次，对社会组织进行评估并实现政府职能转移。目前惠州全市共有1380多个依法登记的社会组织，社会组织从业人员近3万人，全市社会组织以年均增长12.4%的速度快速发展，社会组织在为政府服务和管理社会等方面的作用日益显现。惠州市民政局还对全市社会组织进行等级评估，并将等级评估作为政府部门推动政府职能转移、授权委托事项、向社会组织购买服务的标准。

再次，惠州市积极创新，率先在社会组织参政议政上取得突破。2011年党代会首次将社会组织纳入代表选区，博罗县率先在政协中设立了社会组织界别，分配多名代表名额，激发了社会组织参与社会建设的活力和动力。

社会组织参与基本公共服务，是惠州社会治理创新的另一个重点。通过培育社会组织，加强社会团体、行业组织、社会中介组织、志愿者等各类社会组织在基本公共服务需要表达、服务供给方面的作用，把那些公益性、服务性、社会性的基本公共服务交给具备条件的社会组织，鼓励和引导非盈利性社会组织广泛参与基本公共服务的供给，实现基本公共服务均等化的目标。在提供公共服务的过程中，发挥社会各方面参与社会管理、促进社会和谐的协同作用，形成全社会共同参与、多部门通力协作的基本公共服务均等化的工作合力。社会组织在参与承担基本公共服务均等化，一方面，行政资源和社会资源得以有效的整合利用，另一方面，社会组织通过承担公共服务和社会责任逐渐走向成熟。

四、以体制机制创新为切入点，促进基本公共服务均等化的长效有序运行

基本公共服务的广覆盖、均等化不仅需要公共财政做支撑，多元治理主体的积极参与，更重要的是，通过稳定的体制机制，来确保公共服务均等化的长效有序运行。

（一）形成基本公共服务均等化的联动机制

基本公共服务均等化的实现并非一朝一夕，一时一刻，必须纳入规范化、制度化和科学化的轨道，以长效有序的制度作支撑。惠州通过制定相应的政策制度，建立基本公共服务均等化联动机制。如针对低收入群众价格补贴，建立了《惠州市低收入群体生活补贴双联动机制》，将低收入群体的临时价格补贴与物价上涨和人均收入水平增长联动，通过增加补贴项目、提高补贴数额、扩大补贴范围，以机制联动的方式缓解物价上涨对低收入群体生活的影响。

（二）制定基本公共服务均等化的反馈、绩效评价机制

基本公共服务均等化工作效果如何，需要相应的反馈、绩效评价体系作支撑。只有把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系，制定科学的基本公共服务综合反馈、评价指标体系，通过对各级政府基本公共服务的监测和评价，才能更好地促成基本公共服务均等化建设。2010年起，广东省对各地级以上市人民政府每年度的基本公共服务均等化工作的完成情况进行绩效考评。2011年惠州市制定了基本公共服务均等化绩效考评工作方案，通过加强对履行公共服务职责的检测、评价和问责机制，将基本公共服务均等化指标纳入政府部门工作目标责任制考核，纳入领导干部政绩考核体系，通过监管、考核、评估，促使基本公共服务的制度和政策的落实。

（三）建立基本公共服务均等化的有效监管机制

多方监管是确保公共服务均等化正常运行的有效手段，也是社会有序发展的助推器。通过建立基本公共服务均等化动态检测机制，惠州市加大社会对推进公共服务均等化的监管。首先，设立对基本公共服务设施和条件、基本公共服务满意度等方面的指标体系，督促政府加快推进体制对接促进城乡公共服务体制统一。同时，构建包括政府、人大、司法、社会大众等对基本公共服务的动态监管体制，形成多层次的公共服务监管机制。

第四章　广东农村治理创新的探索与实践——兼对广东蕉岭县建立村务监事会的个案评析

依据1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年11月正式颁布的《村民委员会组织法》规定：村民自治，是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，是具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。

村民自治制度的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（简称“四个民主”）。民主选举放在第一位，彰显其重要性。广东省从1999年12月起，正式废止了原来的农村管理区体制，开始朝着村民自治的农村基层治理体制转变。到2011年，广东全省已经进行了五届村民委员会换届选举，全面实行农村村民自治制度。

近十六年来，广东基层治理紧紧与民主政治创新相结合，主要在两个方面推进基层治理创新。

一、以不断完善民主选举为抓手，推进基层民主政治建设

广东村治的民主选举形式多样。如实行“两推一选”和“二选联动”。为了推动农村选举的发展，改善农村党支部和村委会的关系，广东省在2002年普遍实行了“两推一选”和“二选联动”。又如，选举中设置秘密投票，把有正式候选人选举与无正式候选人选举相结合。再如，提倡候选人发表治村演说。候选人的治村演说分两种情况：一是在召开村民提名大会之前，凡打算参加本届村委会成员某个职务竞选的人，要在提名大会之前一星期之内在本村公共场合向村民发表治村演说，村民选举委员会提前通知村民自愿参加；二是在被确定为正式候选人以后，要在选举大会上向村民发表治村演说。

总体来说，广东村治中严格依法依规进行村民自治选举，对违规现象敢于通过媒体曝光，并在党委领导下给予纠正。如，针对广东省陆丰市东海镇乌坎村2011年第五届村治选举中民众认为有违背法律法规的做法，广东省委省政府通过调研后，认为情况属实必须严格按照村民委员会的《组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行重新选举。（后于2012年3月，在陆丰市东海镇乌坎村举行第五届村委会重新选举，乌坎村党总支书记林祖恋当选为村委会主任，杨色茂当选为村委会副主任）。这一做法因其彰显基层治理困境，官民对话协商化解冲突，被北大公民社会研究中心组织专家评选为“2011年年度中国公民社会十大事件”之一。中共广东省委书记汪洋指出，对“乌坎村事件”的处理坚持了中国共产党的执政理念和人民政府执政为民的基本理念。

二、通过创新村治的民主监督，为推进基层民主政治建设拓展路径

改革开放以来，伴随经济体制改革的深入发展，中国农村社会主义民主政治建设和精神文明建设在不断加强，社会事业加速发展，经济社会的全面发展，使广大农民思想道德素质、科学文化素质和健康素质得到显著提高。同时，改革开放，也使农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务空前繁重。针对改革开放后农村发展中出现的新情况新问题，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求各级党委和政府要进一步加强农村基层组织建设，进一步完善“四个民主”为主要内容的村民自治制度，使农民民主权利得到切实保障。

近十六年来，广东在各级党委政府的支持下，村民自治的实践得到健康发展，并逐渐深入村民的政治生活，也对农村秩序产生重大影响。由于它有力地维护了市场经济下农民的切身利益，也获到广大村民的认同。在实践探索中，广东建立了以村民直选为主要方式的民主选举制度，以村民代表会议为主要载体的民主决策制度，以村规民约为主要依据的民主管理制度，以村务公开、民主管理和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督等制度。其中，2007年由中共蕉岭县纪委带头在蕉岭县芳心村试点进行村务监事会制度，建立村监事会监督村委，使村民代表会议的监督作用得到有效的实现的村治监督制度创新的探索，使村民自治的民主监督有了新的突破，也因其保障村民“四权”的村务监督推进了基层民主建设，被媒体称为村民自治的广东“蕉岭模式”。这一制度现在不仅在梅州全市推行，广东省内的东莞等地和国内也有不少省份进行探索实践。

三、广东蕉岭县建立村务监事会案例

（一）广东蕉岭县建立村务监事会的起因

保障村民的基本权利是村民自治和基层民主发展的基础。一般来说，群众的基本权利包括知情权、参与权、表达权、监督权。切实维护群众的“四权”，这是十七大报告中对发展社会主义民主政治提出的重要任务，也是十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在论述健全农村民主管理制度中提出的核心内容。蕉岭县纪委在基层工作实践中，发现村民自治在取得了不少的成绩的同时，问题也同样不容忽视。其中最突出的一个问题就是民主监督乏力，民主监督成了村民自治“四个民主”中最薄弱和最难发挥效果的一个环节。在这种情况下，村干部因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜，对村民自治和基层民主的健康发展产生了严重的影响。

在充分的调研和思考之后，从2007年开始，他们在基层工作中把加强农村党风廉政建设与推进惩防腐败系统向镇村延伸结合起来，针对村务监督工作中存在职责不明、监督无力、缺乏管理等问题，对村务监督模式进行了积极的探索。经过两年多时间的实践和完善，从探索村两委的权力监督模式、维护村民监督权，到试行干群对话制度、维护群众表达权，再到建立召集组制度、保障村民的决策权和参与权，从而初步形成了一套比较完善的村务监督体系。

（二）蕉岭县建立村务监事会的过程和主要内容

蕉岭县试行的村务监督模式主要包括两方面的内容：

1．建立村务监事会，构建新的村治权力结构形式，保障民主监督的切实运行。

根据《村民委员会组织法》，蕉岭县纪委在坚持村党支部的核心领导下，确立和维护村民代表会议是农村最高权力组织的地位，切实把农村经济社会事务的决策权、管理权、监督权交给村民。因此，村民代表会议、村党支部、村委会无疑是村民自治中的主要机构。然而，由于现阶段存在的一些问题，如村支书和村主任“一肩挑”，村民代表没有起到相应的作用，村民大会很难召集起来，理财小组的监督不到位或不全面等情况，使得这三者之间真正有权力的是村两委。村两委掌握着决策权、执行权甚至是对自己的监督权，在这种情况下，村官的“滥作为”、“不作为”和“迟作为”都有可能发生。基于这样的思考，蕉岭县纪委组织和引导村民成立了村庄专门的监督机构村务监事会，并进一步明确了村党支部、村委会、村务监事会、村民代表大会在日常权力运行中的关系。具体来说包括：坚持村党支部的核心领导；从村民代表中选出几个人作为村民会议召集组成员，召集组成员应村委会的要求召集村民代表会议，讨论《村民委员会组织法》规定的村民委员会必须提请村民代表或村民讨论决定的事项，保障村民参与决策和参与管理等权利；村委会负责具体事务的执行工作；村务监事会代表村民对村委会的权力运行进行事前、事中、事后全面监督，监督村民自治中“四个民主”的实行情况以及各项制度的运行情况。

2．从制度方面保障群众的“四权”，即知情权、表达权、参与权、监督权，奠定群众进行民主监督的权利基础。

蕉岭县纪委立足于通过制度建设来切实保障村民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中的知情权、表达权、参与权、监督权等各项基本权利，解决村民自治在实际操作中出现的一些问题，促进基层民主建设的不断完善。通过制度化、规范化和程序化的操作方式，使群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到保障，奠定群众进行民主监督的权利基础。这些制度创新主要包括以下几个方面：

在维护群众知情权方面，在规范村务公开制度的同时，和农村党风廉政建设结合起来，建立农村党风廉政信息平台，对村民实行全面的村务、政务、党务公开。“农村党风廉政建设信息平台”就是在原有村务公开形式上，大胆创新，充分运用现代科技信息技术，利用电视、网络、手机、固定电话等载体，实现惠农政策、涉农收费、农村财务、农村重大事项等四方面公开，使群众足不出户、随时随地都可以了解村务，从而弥补了以往单靠公开栏公开的不足，丰富了公开形式，真正实现了主动公开与关注公开的高效互动。通过一年多时间的实践，信息平台为信息公开起到了很主要的作用，大部分群众都了解到这样一种了解信息的渠道，并可以对信息平台上不理解的地方进行询问。通过这一举措，进一步保障了群众的知情权和监督权。

在维护群众表达权方面，在试点村通过构建干群沟通渠道，切实保障了群众的申诉和表达权。具体包括在镇村推行干部家访制度，在村里试行干群对话制度，通过这种促进干群交流制度的实施，使群众的表达渠道更加通畅，增强了干群之间的交流和对话。

“干群对话制度”在实行制度上包括四个方面的内容，一是结合镇村干部“家访”制度，广泛收集民情民意，对涉及县直、镇政府的村务问题，提前联系好有关部门负责人参加对话会，做好解答村民的前期准备工作；二是干群对话会必须定期召开（试点村芳心村因效果明显，该村“两委”决定把每季度召开一次干群对话会改为每月召开一次，现在又改为不定期召开，即凡遇较大的事情需要召开干群对话会的都组织召开）。村委会要将举行对话会的时间、主要议题、参会的县直、镇村及驻村干部名单、地点等提前半个月在村务公开栏上公布，知会广大村民。三是在对话会上，干部对村民提出村务管理、新农村建设等问题进行现场解答，干部与村民交流做到“四个当面”，即村民当面提出问题、当面反馈意见建议，干部当面答复群众、当面解疑释难，对能解决的问题当场拍板，确保村民满意。四是由镇一级建立所辖村的对话会档案，详细记录干群对话会的情况，对群众提出的意见建议，不能当场解答或群众不满意的，建立台帐，由各镇指定下乡组干部，监督村干部限时办理，确保对话会取得实效。

在保障群众参与权方面，通过建立召集组制度来规范村民代表大会的职能，使村民能够通过村民代表大会和村民大会真正参与村庄重大事项的决策，参与村庄的管理。

蕉岭县对农村基层民主决策实行了“三规范”：规范民主决策事项；规范民主决策形式；规范民主决策程序。重点是完善村民议事制度和建立村民大会召集组制度，从制度上保障村民能通过制度化、程序化、合法化的途径来维护自己的决策权。从2008年开始，蕉岭县在试点村试行村民代表会议召集组制度。村民代表会议召集组，顾名思义，其主要作用在与召集召开村民大会或村民代表大会，履行《村民委员会组织法》赋予村民代表大会的权力。因此，召集组在实际意义上可以理解为村民代表大会的一个常设机构，但与村委会、村务监事会等机构不同，它并不是一个完全意义上的实体机构，而是保障村民代表大会权力和职责的一种制度建设。召集组制度的具体内容包括：召集组成员由3-5人组成，由全体村民代表采取投票表决的形式推选产生，并定期改选以罢免不称职的召集组成员。村委会成员不得兼任召集组成员。召集组的权力和职责：第一，民主决策。协助村委会召开村民代表大会，在会议召开前3－5天，将召开会议的时间、地点和议题通知全村村民代表，会议召开后将村民代表会议形成的决议公告村民；第二，遇重大事项按规定须组织召开村民代表会议而村委会未组织召开时，召集组可按法律规定动员二分之一村民代表或三分之二村民提议，会同村务监事会成员要求村委会接受村民代表大会的决议；第三，监督《中华人民共和国村民委员会组织法》及其实施办法和村民自治章程的执行情况，监督村委会执行村民代表会议决议的落实情况；在对村干部极信任的情况下，可依据法律召集村民大会合法罢免村干部。第四，做好村民代表大会的记录与资料归档及管理工作。

在保障群众监督权方面，通过试行村务监事会制度、成立村务监事会这个实体机构来进行的。

维护群众监督权是蕉岭在基层民主实践和探索中关注的重点，对村庄监督模式的探索的主要内容是建立村务监事会制度。这一制度内容包括：“一个机构”明确监督主体。在村级设立“村务监事会”，其组成人员由村民代表会议民主推荐产生，包括本村的党风廉政建设监督员、农村老干部老同志、县镇人大代表等各类有较高威信的村民，任期为一到三年。村干部及其配偶、直系亲属和村财务人员不能进入监事会；“两个明确”规范监督职责。通过制订《村务监事工作制度》，明确监事会不参与村务决策与管理，只参与对村务的监督与检查；明确监事会的监督内容为财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等；“三个定期”规范监督程序。定期收集汇总群众的意见、建议向村委会反映，定期召开监事会成员会议研究布置工作，定期向镇纪委反映监事会工作开展情况。

监事会会长同时兼任本村党风廉政建设监督员，同时受到上级纪委的工作指导，监事会向村民代表大会负责，同时也向上级纪委（县镇纪委）汇报工作，从而使监事会的监督权力得到更有效的保障。

（三）村民对广东蕉岭县建立村务监事会实践效果的评议

课题组在蕉岭县对建立村务监事会制度创新调研中，召开过各种座谈会，其中包括与县纪委的主要领导和干部的座谈、与村两委的同志的座谈、与监事会同志的座谈、与村民的座谈。关于这一基层村治监督制度的建立和对基层民主政治发展的推进作用，人们基本认同这一制度创新实践。因为：

首先，这一制度具有针对性。当前农村监督工作主要由理财小组、村民代表以及上级各类机关来承担，然而在实际操作过程中，却由于种种原因出现了监督失效的情况，带来了比较严重的后果。因此，通过动员和组织乡村社会和村民力量，组织成立村务监事会的方式介入村庄民主监督，引导和规范村庄民主监督体制，实现国家力量和村庄社会力量的结合，从而使民主监督得以有效运行。

其次，这一制度具有创新性。建立了监督的上级垂直领导制度，解决了过去同级不敢监督的问题。在县、镇纪委引导下建立村务监事会，并由镇纪委定期召集监事会会长召开专题会议，听取监督工作情况，对监事会进行工作指导，充当了为监事会“撑腰”和指导的作用，对监事会敢说话、能说话发挥了很重要的保证作用，对监事会的制度制定和规范管理提供了更有效的渠道。芳心村支书、主任谢建祥说：“由镇纪委定期召开监事会成员会议，他们就有一种‘代表镇纪委来监督’的感觉，底气足了，有点是‘镇纪委垂直管理’的效果，赋予他们较大的独立性。作为村主任，我都会怕他们三分。”由于建立了监督人选新标准和选人新机制，解决了不会不懂和不合法监督的问题。监事会的成员资格是农村“三老”，即老干部、老模范、老党员等，通过村民直选产生。这样担任监事会的成员既有威信、有能力、有经验、有责任心和公益心，又有合法的手段和身份去监督村干部，保证了有效的监督效果。由于建立了具体监督的实施举措和机制，使监督不落空。如何监督方面，规定监事会监督的内容包括村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等，让监督贯穿于村委会的村务决策、村务管理等过程之中，对村务管理进行事前、事中、事后的全面监督，从而解决村务监督中不到位和漏洞的地方。这对避免农村“出了问题才监督，发现问题才处理”起到了很重要的作用，监事会为村庄构建了一套不易腐败的监督机制。

第三，这一制度具有实效性。有效的监督，是监事会制度起到了促进社会和谐稳定，缓解干群关系紧张的实效。在促进干群沟通、化解基层矛盾方面，监事会有着独特的优势。一方面，监事会成员作为村庄里比较有威信的人，无论是对村干部还是对村民来说都能说上话，因此由监事会来搭建干群沟通的桥梁可以起到很好的作用；另一方面，监事会不仅可以将群众的意见如实向村干部反映，要求和监督村干部及时解决，也可以将村干部的村务决策、村务管理向村民解释，以减少村民的误会，增加村民对村委会的信任。这对促进和谐农村的建设，对维护农村社会的稳定都有着不可忽视的作用。监事会在解决芳心村黄上片集体山林纠纷事件中起到的作用就是一个很好的例子。芳心村黄上片有一片属于该自然村的集体山林，承包经营有了集体收入后，带来一系列的问题长期得不到解决，县、镇、村三级多次调解未果，最后，由监事会主持该片94户户主会议，选举出7名代表，和原来的三个小组长一起成立黄上自然村理财小组，并由支持率高的代表担任理财小组组长和副组长，对自然村的财务进行管理，问题得到顺利解决，监事会在这件事情的处理上，得到了村民很高的评价。

第四，由于注重事前监督，及时化解乡村利益矛盾，使维稳压力得到极大缓解。在规范监事会监督程序的“三个定期”中，包括监事会要定期收集汇总群众的意见、建议向村委会反映，这对加强事前监督，把问题解决在萌芽状态有重要的意义。一个典型的例子就是芳心村黄上片灌溉水利渠道的修建问题，黄上片有一段灌溉渠道在大水的时候被冲垮，对村民的生产带来了很大的影响，村民找村委干部反映后却没有得到及时的解决，于是村民向监事会反映情况，监事会成员在详细了解实际情况的基础上，向村委会提出这一问题，并要求村委会尽快解决。通过监事会的督促和监督，村委会很快提出了采取村集体出资一部分、村民出资一部分将水渠修好的方案，在监事会和村民同意之后黄上片的水渠很快修好了。在这个监督过程中，监事会通过督促村委会解决村庄事务，避免了村干部的“不作为”或“迟作为”。此外，在村委会对村务决策的执行中，监事会也发挥了重要的作用。如油坑村的“中心段山塘的引水圳开通问题”，监事会成员通过对群众进行解释、宣传，使群众理解和支持村干部的行为，避免了因为村民不了解情况而带来的对村干部的误解。

第五，这一制度创新还有效预防村官腐败。监事会的监督贯穿村务处理的事前、事中和事后，因此，对预防村干部滥用权力、预防村官腐败的作用也是显而易见的，通过对村干部权力运行的全面监督，监事会为村里构筑了一套不易腐败、不能腐败的机制。在有监事会的几个村，村干部普遍反映如果要想利用手中的权力来谋取私利“既不敢”也“不可能”，监事会对预防村干部腐败产生着重要的作用。

第六，这一制度创新推进了基层民主，维护群众利益。监事会的作用体现在维护村干部的村务决策、村务管理规范化、合法化和民主化上，对村民来说，村干部不仅不能利用权力牟取私利，更要利用权力为村民服务，为村民办好事。而监事会的这一套监督模式，有效地保证了村务决策和村务管理的民主化、科学化、合理化。如芳心村村委会在决处理老村址的问题上，监事会成员觉得村委会提出的出卖方案卖的价钱太低，于是他们否决了村委会的方案，要求村委会提出新的方案，并召集村民代表会议进行公开审议。最后在听取村委会提出的各种处理方案之后，村民代表一致商定招标拍卖。这一监督的结果是使原来准备13万元卖掉的旧村部最终在拍卖中以17万元成交，使集体收入大大增加，切实地维护了群众的利益。

第五章　广东基层治理创新与民主政治建设的探索与实践

一、南海“政经分离”治理模式及其启示

广东省佛山市南海区位于珠江三角洲腹地，紧邻广州，毗邻香港、澳门。改革开放30年来，南海的农村发展取得了令人瞩目的成就，但随着形势的发展，农村深层次矛盾日益凸显。其中最突出的矛盾是：社会公共服务和管理，滞后于经济发展；经济增长的收益，并没有普惠于城市和乡村的基层民众，尤其是乡村的福利、环境不能得到有效改善，这又反过来制约了消费增长的后劲，限制了经济发展的“内需”，无法形成“两个轮子一起转”的经济社会良性循环。

（一）“政经分离”，从体制上破解基层治理难题

由于基层自治体制上实行“政经合一”，即村一级党组织、自治组织与集体经济组织“三位一体”。村一级的集体经济“经联社”社长，通常由村党支部书记担任，而村支书多兼任村委会主任（通称“一肩挑”）；小组一级的“经济社”社长，则由村组长担任。两级集体经济组织的领导成员，均不需另行选举。由于是“一肩挑”，监管就成问题，免不了有暗箱操作的事情发生，也容易导致腐败行为。也是由于“一肩挑”，村（居）“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化，跟不上南海农村快速发展的需求。农村的集体经济组织“绑架”了农村的党组织和自治组织。

2011年下半年，南海区启动了“政经分离”改革，明确规定村（居）党总支部书记、村（居）民委员会领导成员不能与集体经济组织交叉任职，并将集体经济组织领导成员任期年限由3年调整到5年，以便与党组织和自治组织错开。基层党组织负责总揽全局、协调各方、发展党员、管方向性、政策性、全局性大事；自治组织负责强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，管事务性、具体性、监督性的事情，不再直接参与集体经济组织的经营活动。集体经济组织负责牵头制定集体资产发包方案，按照集体资产管理交易中心的有关规定，落实发包方案民主管理程序，组织监督本级集体资产发包，追收发包款等经济管理事务。

在南海的制度设计中，“政经分离”，首先要实现自治职能与经济职能之间的分离，以确保集体经济不受其他因素的干扰，公开透明，按市场规则运行。如此一来，即可实现基层组织的各自“回归”，村委会干部回归到社会管理和公共服务的职能上，而经济组织则回归到市场。“分权”还意味着监督。改革后，基层“两委”领导成员仍是村集体经济理事会成员。他们负有监督及建议的义务，但没有决策权。

南海的“政经分离”，找准了农村基层治理的突破口，实现自治职能与经济职能之间的分离，确保集体经济不受其他因素的干扰，在体制上理顺了基层治理格局。

（二）“两大平台”，确保集体经济平稳安全运行

来自佛山南海城乡统筹部的数据显示，南海下辖8个镇（街）、224个村（居），农村集体资产总额500多亿元，农村集体在管合同达7.5万宗，总标的金额达422亿元。在全国的区县中，南海的经济总量“排在靠前位置”。伴随如此庞大集体资产而来的，是集体经济财务监管的巨大压力。监管不善，很可能成为诱发基层不稳定的因素。

为确保集体经济的平稳安全运行，南海区还建立了“集体资产管理交易平台”与集体经济“财务监管平台”。“集体资产管理交易平台”要求达到规定额度的集体资产必须进入交易平台交易，并严格按照“立项、表决、信息发布、组织交易、结果公布、签约”程序进行。一切都在“阳光”下进行，一定程度上避免了暗箱操作。在“政经分离”这一项改革中，集体财务的监管也是其中一个重要方面。为此，各镇（街）都设立集体经济“财务监管平台”。业务发包给第三方，监督权则交给每一个人。平台的业务模式为“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”。“财务监管平台”完全实现了网络化运行，村居及集体经济组织的资产运营、财务收支等一目了然。平台的终端，不同的人有不同的权限，可对资金运行实时监管。一旦终端的人发现问题，便可派人去核查，“无一漏网”。

如此一来，基层集体经济组织的所有关系基本理顺：经济管理上不再受村支部和村委会的干预；资产管理上有专门的交易平台；财务管理上则发包给第三方；监督机制的建设上，让每一个人都成为监督者。

“两大平台”，从制度上确保集体经济资产运行的公开透明，充分体现了民主决策、信息公开、阳光交易及民主监督，确保了村民的经济利益和民主权利，体现了基层的民主和社会的公平正义。

（三）“村改居”，统筹城乡一体化发展，实现城乡公共服务均等化

随着南海经济的发展，广佛同城化和南海城市化加速，城乡二元分割突出，农村利益导向存在偏差。另一方面，随着外来人口的不断增加，在一些地方，农村居民和城镇居民已混合在一起，这给基层社会管理带来一定难题。在这种条件下，如果还是按照原来的农村管理体制，一方面社会公共服务和管理无法满足现实的需要，另一方面，外来人口又很难融入进来。

2011年1月，作为“政经分离”第二步的“村改居”开始启动。在改革的过程中，南海加大了财政投入，把城市社保、医疗、卫生、治安等公共服务，延伸到村居，让村民渐次享受到社区体贴服务的好处；同时允许集体经济组织的“股民”持股进城，维持股权分红、计生等优惠政策不变，使得基层村居群众成为改革真正的收益者。另一方面，“村改居”之后，凡是在本地居住三年以上的外来人员都可以参选居委会，使外来人员有机会参与到自治组织的管理中去，有利于外来工融入本地。

南海“村改居”不仅保障了基层村居群众的既得利益，而且让他们与城镇的居民一样享受到同样的社会管理和公共服务，使基层村居群众的利益得到了提升。同时外来工融入本地并享有参与自治的权利，公共服务实现城乡一体化，形成城乡统筹发展的新格局，既有利于群众共享改革开放的成果，推进城市化发展的进程，也推动了社会主义新农村的建设与和谐发展。

（四）启示

南海农村基层自治改革创新，兼顾了效率、公平和社会稳定，不仅契合了当今中国经济社会可持续发展的内在需求，也为破解中国农村基层治理难题提供了有益的经验。

第一，南海的“政经分离”，给基层自治中自治组织、社会组织、经济组织如何协调各自之间的关系提供了一定的参考意义。

第二，南海的“两大平台”，对基层自治中如何引导经济组织按照市场化的规律来运营资产，以提高收益提供了参考的范本。集体资产管理交易平台，有利于克服集体经济固有的“内部人交易”弊端，增进农村社会稳定。

第三，南海的“村改居”，使农村实现了社区化管理，使城市服务延伸到农村，政府财政对农村公共服务承担了更大的责任。城乡之间正在实现基本公共服务均等化，特别是城乡社会保障一体化进展迅速，使城乡二元结构的关键环节之一开始被打破，为城乡统筹及城乡一体化发展提供了范本。

二、云安县组建民事民治理事会，构建社会管理新网络的做法与启示

云安县作为全省农村综合改革示范县，近五年来坚持起政府主导的“服务为先、向下给力”的理念，在全县主体功能分区发展，构建简政强镇的镇级“两办两中心”治理结构等方面，都进行了大胆探索，创造出不少经验。2010年起，云安县以“民事民办、民事民治”为原则，在组、村、镇三级分别组建村民理事会、社区理事会和乡民理事会，“组为基础、三级联动”，构建“政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众以自下而上的理事形式参与社会管理”的互动式社会管理网络，初步实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动。

（一）做法：深化改革，依法设立，重点解决农村社会管理和服务的“补位”和“落地”问题

目前政府对农村管理主要依靠行政村来实现。村“两委”的社会管理任务多、责任重。加之人员、经费等限制，村级在社会管理过程中的能力极为有限，导致“管理真空”或管理失缺，农村治理“进得了村、入不了户”。针对此种情况，云安县创新组建组、村、镇三级理事会，以求有效解决农村社会管理和服务的“补位”和“落地”问题。

第一，深化基层体制改革，发挥三级理事会的“补位”作用。在镇级设立“两代表一委员”工作站和行政村一级组建农村社区服务合作社的基础上，云安县分别在组、村、镇三级组建村民理事会、社区理事会、乡民理事会。三级理事会的定位是：村民理事会作为农村最基层的自治组织，协助村民小组强化民事民治；社区理事会作为农村社区服务合作社（以下简称合作社）内设的社会组织，以“服务性、公益性、互助性”的性质协助村委会推动农村社区建设。乡民理事会作为群团组织，与现有的镇级“两代表一委员”工作站互动互补，以“议事、协商、监督、服务”形式推动乡镇社会建设。

第二，以“一法两办法”为依据，促进三级理事会依法“补位”。三级理事会以“一法两办法”为依据，在党委、政府的指导和领导下依法组建。一是依法制定章程。以章程形式把理事人数、产生办法、成员构成、工作职责、运作机制纳入其中，以适当的形式表决通过，并报民政局审批备案。二是依法推选理事。村民理事会理事以民主选举形式产生，由本村有威望、有能力的老党员、老教师、老模范、老村干等村中长老，以及村民代表、复退军人、经济能人、外出乡贤等组成。社区理事会、乡民理事会的理事以推荐形式产生，由本级以上“两代表一委员”中的本辖区非公职人员、复退军人、杰出乡贤、退休村干部组成。三级理事会理事组成的广泛性，把可以释放的社会资源集聚起来，以理事的社会威望和号召能力，为农村管理填补和充实了基层力量。

第三，推行民事民办，履行民主自治职责。三级理事会工作职责以“公众参与、共建共享”为核心，并以章程形式明晰“议事、协调、监督、服务”的总体职责要求，在“民事民办、民事民治”中发挥“补位”作用。其中，村民理事会主要履行关乎群众切身利益的“五小”职责，即调解邻里小纠纷、兴办农村小公益、纠正群众小陋习、提出工作小建议、履行自治小职能；社区理事会在村委会的指导下，履行“引导群众、了解民意、商议村事、调处民事、服务村民”五项职责，；而乡民理事会则主要履行“引导群众、参与议事、监督政务、调处矛盾、兴办公益”五项职责。

（二）意义：着力构建政府行政管理与基层群众自治之间的对接平台

从目前的农村现状来看，由于政府与群众之间双向沟通的载体和民意表达的渠道不足，政府行政管理与基层自治“脱节”，导致基层自治中“事难议、议难决、决难行”。云安县以三级理事会为载体，以“三级联动”规范机制运作，把政府、社会、群众的力量有效“粘合”起来，着力解决政府行政管理与基层群众自治的“对接”问题。

第一，建立理事履职机制，三级联动实现议事对接。一是通过理事会议协调各方利益。对于涉及群众利益的重大事项，村民理事会采取“三议三公开”（即理事会提议、联户代表商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布）方式民主议事，让群众在决策共谋中有参与权、表决权、监督权。二是通过理事议事反映群众诉求。社区理事会、乡民理事会以“两会两议两监督”的方法，对于涉及辖区群众利益的重大决策中合理反映群众诉求。“两会”即列席本级会议、参与理事会议；“两议”即商议本级政务，决议内部事务；“两监督”即监督本级政务，监督内部财务。

第二，建立民主评议机制，三级联动实现民情对接。一是通过群众评议理事，在全县评议“百名优秀理事”。二是通过理事评议群众，对农户遵守村规民约、履行村民职责及诚信、守法、文明等情况进行综合评议，评选“模范户”，并推荐县“十大杰出乡贤”。三是通过群众评群众，以量化互评形式，从邻里关系、参与村务、发展经济等方面互相评议，得分前十名者为本村“好乡邻”，在全县评选出“万名好乡邻”。

第三，建立奖补激励机制，三级联动实现上下对接。一是履职激励。全县建立村民理事长“年度评议、以奖代补”的试行办法。由镇组织评议，县财政每年安排200万元作“以奖代补”经费，并按照百分制计分，以得分计算奖金，奖金标准10元/分，确保“民事民办、民事民治”的履职导向与党委、政府的决策导向保持一致。二是荣誉激励。结合“十大明星村”、“十大杰出乡贤”、“百名优秀理事”评议活动开展，由县政府颁发“明星村流动红旗”，并配套“以奖代补”资金。

（三）成效：致力推进提升执政能力与扩大群众参与二者间的互动

第一，党群之间实现施政决策和三级议事的互动。云安县规定，乡镇党委对于涉及群众切身利益的重大事项或重大决策必须纳入三级理事会的议事范畴，问政于民、问需于民、问计于民，让“议事、协调、监督、服务”的理事会职责贯穿于决策参谋、决策实施、决策监督的全过程。这样做，既可以在更多的农村事务中体现党委意图及目标，又可以提高群众参与基层社管理的意识和能力，提高党委决策实施的执行力、创造力和公信力。

第二，政群之间实现向下给力和群众参与的互动。从2010年起，云安县以自然村为基本单位，把全县1400条自然村（社区居民小组）进行基础分类，评定出“自强村、自助村、基础村”等三类型，统筹安排涉及社会民生的四类20个项目让自然村竞争，同等条件优先安排自强村；县财政每年统筹安排800万元作为“以奖代补”经费。村民理事会牵头组织和宣传发动农村群众，共同做好项目规划、项目申报、项目筹资、项目建设、项目监督等工作，参与全县竞争。如石城镇横洞村、前锋镇洞表村、富林镇大坪村等3条试点村在村民理事会的组织发动下，均成为自强村，共申报项目16项。其中，洞表、横洞两村的村民理事会还充分利用“血缘、亲缘、地缘”和“亲情、友情、乡情”的优势，广泛动员群众参与新农村建设，组织群众投工投劳2777人次，无条件出让土地13472.8 平方米、果树137棵，主动拆除旧屋56间、猪舍52间。

第三，社群之间实现政府倡导和民事民治的互动。政府在全面统筹农村管理的基础上，把农村公益类、公共服务类的社会管理权交由三级理事会，增强群众参与社会管理的责任心，实现在社会管理层面上的政府倡导与群众主体互动，共同管理社会事务。其中，村民理事会、社区理事会分别以户代表会议、村民代表会议的形式，与群众共同议定村规民约，教育和引导村民共同参与社会管理。如洞表村民理事会以民规民约的形式制定卫生管理规定，安排专人清洁公共场所，群众自觉做到“三包”，即包卫生、包绿化、包秩序，营造了宜居生活环境；横洞村民理事会则以“十个不准”教育和引导村民共同维护村庄公共设施和环境卫生，落实村中树木的认捐认管和绿化区域的认管责任，共同参与村庄管理，有效体现了群众在管理中的主人作用。

三、广东网络民主的创新及其启示

互联网自20世纪90年代成为人类的重要沟通工具之一以来，其与政治沟通的关联就成了人们关注的热点话题。互联网既是一种传播方式，也是一种彻底改变民主进程的工具。这种媒体的互动性鼓励更多的公民参与公众舆论表达、政府治理和决策。

随着网络在中国的普及，中国的公民越来越多地借助互联网来获取政治信息，通过互联网的公共论坛及时、明确地表达自己的政治意愿，并且与政府发生互动。顺应这一发展趋势，广东在新一轮思想大解放中，以敢为人先的勇气和“杀出一条血路”的气魄在网络民主建设方面积极探索，勇于实践，丰富了民主形式，拓宽了民主渠道，走在了全国前列，体现了与时俱进的时代价值导向，取得了很好的社会示范效应。

（一）书记四会网友，网络问政成风

据中国互联网络信息中心（CNNIC）《第23次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2008年12月31日，广东网民人数达到4554万，占全国网民总数的15.3%，网络普及率达到48.2%，是全国网民规模最大的省份。在当今社会转型期、矛盾高发期，各种利益的诉求声音也越来越大，网络成为一个很重要的载体，各阶层的利益和诉求在网络上的冲突表现得更加直接而激烈。广东人务实的天性与平等的作风造就了民间与政府理性对话的可能性。

自从2007年推出“我为广东发展建言献策·捎给汪洋书记的话”互动专题后，网民的热情不断出现新高潮。2008年春节，正值广东抗击雨雪冰冻灾害的关键时刻，省委书记汪洋和省长黄华华给广东网友发了一封公开信，向网友拜年，并邀请他们“灌水”、“拍砖”，为广东发展和抗击冰灾建言献策。于是，在广东省委书记、省长的直接参与和推动下，网友的声音直达高层，网民意见已经成为广东省委、省政府科学决策不可或缺的重要参考。

2008年4月17日上午，汪洋、黄华华邀请26位网民到广州，共同为广东科学发展“灌水”、“拍砖”。在网友给汪洋、黄华华数万条留言中，有10篇帖子以其建设性和针对性，被网友们称为“岭南十拍”。在会议结束时，汪洋提出要每年一次或两次请网友谈一谈有什么高见，每周收集一些网上集中讨论的问题供决策参考。

如果说2008年是广东网络问政诞生年的话，那么2009年就是广东网络问政的成长年。2009年4月3日，汪洋书记在广州与12位网友座谈，征求对广东贯彻实施《珠三角改革发展规划纲要》的意见和建议。2009年5月，汪洋书记委托有关部门正式回复网友留言，他表示，网友提出的一些意见和建议，将会在省委的决策部署以及各项工作中注意吸纳和体现；网友反映的具体问题，将要求相关部门及时核实，妥善处理。2009 年6月29日，广东省委办公厅召开第一次“网友集中反映问题交办会”，将5个方面17个问题交给有关单位办理并限期答复，标志着广东网络问政从“听”到“办”的跨越。随后，广东省委办公厅开通“广东省网络问政平台暨广东发展留言板”，网友们能够在网上向广东省各级领导反映问题、提出建议，这些建议和意见将被定期整理，并公布办结结果。这标志着广东网络问政进入一个崭新阶段：广东建立长效机制，保障网络问政成为今后施政的实招。广东15个省直单位设立“网络发言人”，17个民生问题件件有答复，省内主流网络媒体搭建了形式多样的网络问政平台，“顶起”了一个富有建设性的网络社会和建构充满活力、和谐有序、建设性的网络民主平台。

2010年7月2日，汪洋书记连续第三年与网民面对面座谈，这一次座谈会的主题是“我为广东建设文化强省建言献策”。2011年7月4日上午，汪洋书记与网友以“共议社会建设助力幸福广东”为主题与网友在线交流。此后，网络问政成为民众建言献策的主渠道，广东掀起一股网络问政之风。由广东省委办公厅举办的网友集中反映问题交办会，至今已举办5次，网络问政从“听”到“问”，从“办”到“督”，批示办理、集中交办、日常交办、分转办理和专题办理，形成了一套完整的网友留言办理机制；由省委宣传部等主办的“民间拍案——实施《珠三角改革规划纲要》群众论坛”总论坛，全年举办了8场，还有20多场分论坛；南方民间智库的成员，扩充到了20名。

据广东经济和信息委员会的统计，广东全省21个地市和40个省直部门政府网站的政民互动平台建设目前已初具规模，功能齐全，网民参与网络问政的热情很高。据统计，2010年1月至8月，21个地市政府网站收到网络问政件数量达87万件，较2009年增加了300%以上，答复率为92.7%；40个省直部门网站收到网络问政数量14万多件，较2009年增长了13.4%，答复率为91.3%。

在科学发展观指引和省委省政府领导下，广东网络民主进程正在大踏步前进。对于广大网友的意见，广东有关领导和部门从“被动听”到“主动听”，从“被动办”到“主动办”，标志着广东网络问政进入一个崭新阶段，正在走入机制化、程序化的阶段。毋庸置疑，“网络问政”已经成为广东经济与社会发展的关键词，南粤大地正在掀起一股网络民主的洪流，引领中国网络民主化进程。

（二）网络问政的“河源模式”

在第二届中国网络问政研讨会发布的2010年度广东网络问政排行榜上，广东省河源市被评为“最受网民关注的广东网络问政年度城市”称号，引起各方的关注。河源网络问政模式的形成是来自领导者与网民的共同心愿，引发这个行动的是市委书记用实名在网上注册的“华哥信箱”。

2008年，刚从广州调到河源市履任市委书记的陈建华，为尽快了解当地民意、以聚集民智打开河源工作新局面。6月22日，陈建华在河源网发帖留言，表示想和河源的网友交流，并认为这种交流对做好市委书记的工作有帮助。两个月后，“华哥信箱”正式开通，很快得到网民的热捧。有事找“华哥”，成了当地群众通过网络反映情况的便捷通道。

2008年9月28日，河源市委召开座谈会，对“华哥信箱”开通以来的情况进行总结，并要求整合“华哥信箱”、“市长信箱”。“信访信箱”等系统，建设全市统一的网上信访平台——“公仆信箱”，并成立了“公仆信箱”建设领导小组。到2009年底，“公仆信箱”已经延伸到全市所有县直部门和乡镇综治维稳中心，子信箱扩展到1020个。

在管理上，“公仆信箱”按照“统一平台、分级管理、集中监管”的思路，建立市、县区、乡镇三级共享，办理、查询、回复、督办、统计、考核“六位一体”的统一管理平台。1020个子信箱纵横互联，同时链接“广东网上信访网”。河源在网络上不仅搭建了“公仆信箱”大平台，更重要的是不断提升这个平台的功能，并将这些功能尽可能地延伸开去。

2010年3月26日，河源市在《河源日报》开设了“公仆在线”，以“点评网友来信”、“网友留言板”、“网友评报”等报网融合的形式关注民生、传递民意；2010 年8月18日，开通“公仆信箱”信件跟贴系统——“公民广场”，将群众反映的热点难点问题开放给所有网民讨论；2010年4月3日，市委书记陈建华在河源网开通了实名“公仆微博”；2011年2月27日，开通公仆信箱手机版、手机短信信访系统，再次将网络问政的触角更广泛地延伸。构建了一个较为完整的网络问政平台。

由于河源的网络问政卓有成效，“公仆信箱”、“公仆微博”分别获2009年、2010年“广东网络问政十大经典案例”，河源市获“2010网络问政年度城市”，河源市委办公室2009年、2010年连续两年获得“网络问政榜样机构”荣誉称号。

河源是经济欠发达地区，因为有了网络问政，民间建言得到了充分的利用，老百姓认为网络问政很“管用”，幸福感也因此不断得到上升。河源的网络问政的实践证明，领导重视、党员干部积极响应、公众热情参与是“河源模式”成功的三大法宝。

（三）广东建设网络民主政治的启示

作为中国网民人数最多的省份，广东省在网络政治文明的构建方面走在了全国的前头。从全国首创政府部门网络发言人、政府部门财政预算在网络上曝光，再到广东网民论坛，广东省政府部门、媒体机构、热心网友理性沟通、充分互动，将网络问政推向高潮，形成了网络问政的“广东现象”。广东对网络问政的摸索，已经初步找到规律，并开始进入常态化、制度化的阶段。

广东“网络问政”呈现出两大特征：一方面，地方政府在“网络问政”中扮演了重要角色。另一方面，网民的政治沟通热情在“网络问政”中被充分激发。广东“网络问政”是互联网时代广东地方官员主动契合公民表达诉求的开明之举，既充分展示了地方政府的社会动员力，挖掘出以“岭南十拍”为代表的关于实施《珠三角规划纲要》的民间智慧；又通过设置话题、举办网民集中反映问题交办会等方式，让公民的表达诉求既得到充分回应，又被界定在不危及社会稳定的空间之内。从广东“网络问政”的探索，我们可以得到以下启示：

第一，“网络问政”可以广纳民意助力科学决策。互联网为政府和民众构筑起直接沟通的技术平台，使政治信息可以高速而真实地在二者之间循环，确保社会的需求准确地传递至决策系统，被纳入决策过程，增强政治决策的科学合理性。政府对社会需求的及时回应一来可以塑造责任政府，制定出科学合理的政策，二来可以提高社会对公共政策的接受程度，增强政策执行力。

第二，“网络问政”可以监督政府的权力运行，提高政府的公信力。公信力的获取，全赖于政府执政的公共性。只有以公共利益为执政的最终目标，政府才能获得公信力，才具有管治权威，其合法性程度才能增强。网络打破地域限制，迅速地把为数众多的网民吸引到某些政治议题中，自由平等地交换信息，表达观点，快速形成网络舆论，监控和影响政治权力的行使。政府对网民的回应，是政府取信于民的重要依据。

第三，“网络问政”有利于公民社会的培育。网络改变了民主政治的方式，给社会公众以非常大的发言空间。“网络问政”是政府与广大网民的互动，网民在积极参与这种互动的过程中，不仅关注自身的利益，更关注社会的公共利益以及社会价值的体现，在公民意识提高的同时，也大大提高了公民参与自己关心的社会民生事务的效能，有利于公民社会的培育。

当然，我们也要看到，网络问政的效果如何，关键要看政府如何回应网民的政治热情。换言之，网络问政的未来受制于它的绩效，有绩效，网民就有动力。如果政府对网络问政没有回应，那么网民就没有了持续的积极性。

另外在凭借互联网优势增强政府公信力及合法性的同时，也必须看到，无边无际、处于虚拟状态的互联网也存在难以进行有效监控、公民参与不平衡等问题，对政治权力的合法性和有效性形成反向压力，削弱政治权力的合法性基础，这些都是值得我们去深入思考的问题。

【注释】

[1]以厦门大学公共事务学院院长陈振明教授领导的课题组在“新时期政府社会管理创新理论与实践”的课题报告中提出了中国社会管理模式和思路从1990年代以来发生的变化，并进行了全面的总结。参见厦门大学公共事务学院“新时期政府社会管理创新理论与实践”课题组研究报告（2005）。

[2]参见参见厦门大学公共事务学院“新时期政府社会管理创新理论与实践”课题组研究报告（2005）。

[3]同上。

[4]陈振明：《什么是政府的社会管理职能》，《新华文摘》2006年第3期。