导论:目标，观点与研究结论[1]
本书研究了中国旨在将其标准体系升级为国家创新战略的组成部分所做的尝试。中国在创新与标准方面的政策已于近年来被大幅提升至中美经济关系的议程中，使得双方有所争议的事项由汇率、贸易和对外直接投资而进一步地有所增加。标准是一国创新能力中的一项关键的决定性因素，但其亦可被用来创造与规范市场以及调控竞争。因此，对于政府政策和企业战略而言，标准化已演变成为国际经济外交中的一个颇受争议的领域。对中国标准化战略的分析对于两国的政策制定者、企业决策者和研究人员而言，均是至关重要的。
尤其是，本书考察了演进中的中国标准体系区别于美国标准体系的基本特征，并研究了对中国乃至全球经济所可能产生的影响。本书的分析核心为中国标准化战略所面临的根本性挑战:中国如何协调增强中国企业与行业创新能力的基本目标与在国际贸易中的主导作用和深度融入全球企业的生产与创新网络的关系。
仅数年前，中国的创新与标准化模式还只不过在国际经济外交中扮演相对次要的角色。随着中国经济实力的不断增长，情况发生了显著的变化。如今，中国的创新政策及其对美国在创新与竞争力方面所显露出的挑战，成为了中美经济关系中的一个热点话题，使得双方有所争议的事项由汇率、贸易和对外直接投资而进一步地有所增加。连同知识产权与政府采购，标准化所扮演的角色已成为这方面摩擦的中心。
本书研究的一个重要目标是:增进中美双方就标准化在对方国家的创新体系中所扮演的角色的理解和摩擦的建设性解决。本书的一个中心观点是，在国家间与行业间的标准化过程的组织和管理方面存在着显著差异。
就不同国家而言，所处的不同发展阶段即能反映出一个国家经济制度的特性、发展水平、经济发展模式与其文化和历史(Kindleberger 1983:383)。行业间的不同的标准化进程需要能反映出技术与市场的成熟度以及企业组织和战略的综合特性。[2]不幸的是，标准化理论的一个主要缺陷在于缺乏对国家与特定行业的标准化体系发展轨迹的系统化的比较研究。
正因为美国与中国在发展水平和经济制度方面存在的显著差异，它们在标准与创新政策方面也在探寻着显著不同的发展模式。美国国内普遍认为市场力量和私营部门应在创新与标准化方面发挥基础性作用。中国则主要由政府制定战略性目标和确定关键性发展要素。
在美国国内存在着一种普遍的预期，即预期着中国的标准化体系的进一步改革能“自然地”聚焦于(几乎)完全符合美式的、市场导向的、自愿采用的标准体系。譬如，此种预期可见之于由美国国家标准协会(ANSI)指导委员会于2005年12月8日通过的“美国标准战略”，其中建议普遍应用发展全球标准方面全球公认的原则，而这一普遍应用则基于美国的自愿采用的标准体系(ANSI 2005:第四部分)。
然而，如本书详细研究所示，中国演进中的标准化体系并未显示出向美国标准化体系靠拢的迹象。当中国的改革者倡导向更加由市场驱动的标准体系过渡时，强调政府将继续扮演标准与创新综合政策的推动者、促成者与协调者的角色。
作为一个地域辽阔且不同地区之间差异较大的国家，中国的首要考虑是尽可能快地发展并赶上美国、欧盟和日本的生产力和收入水平。[3]增强中国国内的创新能力则被视为其经济发展模式从出口导向的“世界工厂”模式开始向可持续转型的关键。为了达到这个目标，中国政府非常渴望从仅仅是标准的接受者转变为标准的共同制定者，而且在国际标准的某些领域中甚至能成为主导性的标准制定者。
相应地，中国的自主创新政策及其作为新的竞争者进入全球标准制定的过程，已引起了美国的关注，因为这些有可能削弱美国在这方面的领先地位并加速美国经济的衰退。美国政府将中国的创新政策视为是“歧视性的”[4]，即该政策被用作一种具有贸易扭曲效果的策略并挑战美国在全球知识经济中的至高地位。[5]
这些非议已开始引发了美国国内的管制行为。作为对来自于美国参议院财政委员会请求的回应，美国国际贸易委员会已于2010年7月启动了一项名为“中国:知识产权侵权与自主创新政策对美国经济之影响”的调查[6](第332－519号)并安排了公开听证会。在国际贸易委员会的首次听证会上，美国商会认为中国的创新政策通过为中国的国有企业和国家扶持的非国有龙头企业创造竞争优势而限制了美国公司进入中国和全球市场并在其中参与竞争的能力……(而且还)……存在着显著地破坏美国经济中关键部门的创新能力的潜在可能性，因此损害了美国企业的竞争力和企业及其员工的生计。[7]
至于中国的标准化战略，美国则认为是中国扼制美国企业的新重商主义政策中的一项关键武器。代表美国在华信息与通信技术产业的美国信息技术办公室(USITO)观察到“一个明显的在国际标准发展体系之外促进自主技术发展的趋势”(USITO 2009)。而对美国比较创新政策学术委员会而言，中国的标准化战略“引发了严重地违反WTO规则的情形”，原因在于它促成了“大量的中国国内标准的形成和应用，而不是应用现存的国际标准。”[8]
中国的见解则与上述观点大相径庭:
在中国的产业界和学者中，就中美标准磋商方面存在着很深的无奈，且对于美国所宣扬的布道式的论调并不相信……(有观点认为)……中美双方就信息通信技术标准方面的争端和标准化中占据首要地位的知识产权问题仍然悬而未决。实际中的情形甚至可能有所恶化，原因在于双方均已意识到分歧的存在但仍各持己见。(安佰生2009:195)
中国的领导层认为美国对其创新政策方面的批评有失公允且另有用意，并因此怀疑美国试图遏制中国的崛起。中国负责技术政策的一位高层官员在2007年提出:
……绝大部分市场被外国企业所控制、绝大多数核心技术依赖进口，由于我们受到发达国家封锁和技术控制的进一步的压制，因此形势非常严峻。如果我们无法解决这些问题，我们将永远受制于人。[9]
在中国看来，降低对加工产品出口的依赖性完全取决于中国是否能成功地加强其国内创新能力。[10]为达到这个目标，中国寻求升级其标准体系以能够:(1)减少“发达国家对中国的控制”，尤其是“在高新技术领域内”;(2)增强中国技术标准的有效性从而使之成为重要的保护措施用以“减轻外国商品在中国市场上所可能造成的负面影响。”[11]国家标准化管理委员会(SAC)的一份文件中指出，中国的标准化战略需要填补政策真空，原因在于中国在入世承诺中已经规定了大幅减少使用绝大多数其他贸易限制措施，如关税、进口配额和许可要求。[12]
如本书之研究所示，中国在寻求发展一种“双轨”模式。一方面，中国在国际体系内致力于将研发对全球标准体系至关重要的值得申请专利的技术作为长期目标。通过将中国的技术纳入到全球标准中，中国寻求增强其谈判实力和减少所需缴纳的高额许可费。但同时中国亦寻求运用其渐增的地缘政治影响力以促进形成国际标准化的新规则，并从而改造国际标准体系本身。
在全球层面上，这一进程尚处于发轫期。但似乎有可能中国在发展的中期将不仅能影响改变标准化方面的国际发展模式，而且还会影响改变规制国际贸易的更广泛的国际规则框架，包括TRIPS协定。诸如气候变化之类的全球共同挑战的出现，造成了冲突与谈判框架内动态演进中的联盟，其中几个子体系(包括标准化、知识产权和贸易规则等)则受到了强烈的关注且现状或许将无法维持下去。
简言之，就何者构成创新与标准政策的合法目标而言，中美双方存在着显著的歧见。本书试图对这些歧见进行客观分析，希望该分析能有助于避免贸易冲突升级，避免导致中美双方在创新与标准化方面的姿态逐渐强硬而形成相互对峙的恶性循环。
为研究中国标准化战略的演进及其对自主创新的作用，作者对企业高管、政府官员、学者以及有关中国在信息通信技术产业中标准化的研究课题组进行了广泛的调研访谈。[13]本书聚焦于信息通信技术产业，该产业可视为中国升级其标准体系努力的试验田。信息通信技术的一般特性表明，在该产业中所发生的情形可在一国经济的主要部门内产生普遍的影响。此外，由于中国是全球信息通信技术产品的主要生产国，其经济在很大程度上依赖该产业。对于本书研究目的至关重要的是，信息通信技术尤其受到了正在逐渐增强的复杂性的挑战。[14]本书研究了经济制度不同于西方经济体的国家里在实践中的标准是如何制定和使用的，并因此而扩充了以往对中国标准体系的研究。以往研究中的一个重要核心是“中国技术民族主义”的威胁。用以区分中国标准化体系中的利益相关者和他们之间彼此冲突的利益的一个有效尝试，是意识形态中和实际中的技术民族主义和技术全球主义形式的区别。[15]但本书的分析仅部分地涉及了中国创新体系中的变革动态。正如接受访谈的中国人士所言，技术民族主义和技术全球主义的区别亦应运用到研究美国标准化体系中多种多样的利益相关者中去。[16]
本书进一步拓展了相关讨论。一个鲜明的特点是明确地分析了中国标准化战略的国际维度。[17]尤其是论及了两个问题:其一，中国创新与标准政策在普遍全球化中因渐增的复杂性而面临的挑战具体是什么;其二，中国如何作为一个影响美国、欧盟和日本地位的新的竞争者而进入全球标准体系中以及中国如何处理同全球标准体系中以上三个最重要的经济体的关系?
为更准确地理解中国在其标准和创新政策中面临的挑战和机遇，第一章引入了一个标准化概念框架，从而将标准化牢固地置于一个涉及创新、知识产权和加快发展方面争论的更广阔的背景之下。该框架从创新经济学、企业创新管理和经济发展理论中汲取养分。其中心观点在于强调标准化进程和国家间与行业间利益相关者的多样性，而该多样性则反映了经济制度、历史、发展水平、产业结构和发展战略的特色。
第二章回顾了中国标准化战略的历史，阐明了其发展目标。本章强调了中国这样的后发者所面临的挑战是严峻的，且不应总是以评价发达工业化经济体的标准来衡量后发者的表现。本章的分析阐释了两个典型特征:(1)中国在中长期科技发展规划中将标准界定为自主创新之工具的催化效应;(2)作为中国标准体系分散性的来源的利益相关者的多样性。本章亦审视了可公开获得的有关中国在信息安全标准和认证方面政策措施的信息，并讨论了中国正在演进中的标准体系所可能遭受的潜在的负面影响。[18]
第三章考察了中国标准化战略在普遍全球化和日益增长的技术复杂性、商业组织和竞争动态等对国内政策有所限制的背景下所面临的困境。为评估中国应对这些挑战的能力，本书引入了一个简单的、程式化的模型，用以辨别标准化过程中各种重要任务并凸显各种能力和标准化战略的差异。本章着重阐述了中国面临的巨大挑战。
相较于以往针对中国标准项目中若干实例所做的简明综述，作者在最后两章中明确着力于进行更为深入的研究。尽管那些综述是有帮助的，但它们仅对更加细致入微的现实进行了过于简单的描述，而在现实中，中国标准体系的关键要素则不断地随着变化的和更加复杂的国际标准体系而不断地进行相应的调整。
捕捉到这些细微差别，对于提出有效的政策建议而言是至关重要的。因此，本书的主要贡献在于第四章和第五章中就中国标准体系最新发展所做的深入分析，一方面涉及规范中国标准化战略的法律法规;另一方面涉及中国在信息通信技术产业内标准化项目中的重要组织。
第四章考察了塑造中国标准化战略的最新政策措施，涉及中国在有助于自主创新的产品登记方面的政策;政府采购方面法规的修订、对包含于标准中的专利的新的规范。本章考察了中国对外国投诉的回应及能从以往失误中汲取经验的能力。目前已显现出朝着更开放、透明和灵活的方向逐渐发展的迹象。作者认为，中国与美国、欧洲和日本之间持续的创新差距及其深度融入全球生产和创新网络的事实，也许能解释中国政府为何逐渐在其创新政策中采取更多的实用主义做法，尽管其面临着来自于试图减缓这些调整措施实施的安全机构的压力。
第五章考察了在信息通信技术产业中的三个主要标准项目(TD－SCDMA，IGRS and AVS)的最新发展。尽管研究人员已广泛地研究过这三个项目(尤其是TD－SCDMA)的早期发展，但本书对这三个项目的开发机构的研究则采取了一个新视角，并旨在研究目前这三个项目管理中的调整是否改善了中国通过制度创新和增强组织灵活性和实用主义来应对渐增的复杂性的能力。
结论部分总结了全书研究的主要结论、当前的政策含义并就将来的优先研究领域提出了建议。
【注释】
[1]一项相关研究聚焦于美国标准体系的演进和构建一种新型的公有－私有标准化合作模式的最新尝试，参见Ernst 2010。
[2]代表性研究参见Pavitt 1984。
[3]有关追赶过程的决定性因素和影响，参见Fagerberg 2004:514－542。
[4]参见“中美开始就创新贸易争端展开对话”:美国原商务部长骆家辉的讲话，http://www.reuters.com/assets/print?aid=USTRE66J6SO20100720，访问于2010年10月6日。
[5]美国副贸易代表德米特里·马兰提斯认为中国的自主创新政策“非常令人担忧”，原因在于这些政策“以牺牲外国企业利益为代价不公平地优惠本国生产商……(且)……由于这些政策对全球知识产权保护、公平的政府采购政策、市场竞争和美国企业决定如何与何时转移技术的自主性所形成的威胁。”引自道格·帕尔默“中国的贸易行为危及双边关系——美国贸易代表”http://www.reuters.com/assets/print?aid=USN1520929420100715，访问于2010年10月6日。
[6]此次调查的最终结果形成了一份由美国国际贸易委员会出版的名为“中国:知识产权侵权、自主创新政策与测量对美国经济之影响的框架”的报告。Investigation No.332－514，USITC Publication 4199，Washington，DC，November 2010。
[7]由美国商会大中华区主任热雷米·沃特曼在美国国际贸易委员会就“中国:知识产权侵权、自主创新政策与衡量对美国经济之影响的框架”所进行的听证会上的证词(调查号为332－514和332－519)，2010年6月15日。
[8]艾伦·W·沃尔夫，“中国贸易与产业政策的走向”，在美国众议院筹款委员会的证词，华盛顿特区，2010年6月16日。
[9]国务委员刘延东，转引自McGregor 2010:17。
[10]许多接受我们访谈的中国相关人士似乎感到着实不解，即建议中国降低其出口依赖以降低全球贸易失衡的外国观察家不承认这需要提升中国国内的创新能力。
[11]SAC 2004，前言与第一部分第四节。
[12]艾伦·W·沃尔夫认为中国在加入WTO时做出了极大的让步，他认为“……中国于2001年加入WTO，中国因此做出比其他任何一个成员加入时都多得多的大量的特定市场开放的承诺，且开始改变其经济发展模式”(Wolff 2010:3)。
[13]参见文末的访谈列表。
[14]随后进一步的研究将分析中国的标准化政策将如何在诸如汽车、化工、食品加工、能源和清洁技术等其他产业中产生不同之处。
[15]参见Kennedy et al.2008。
[16]实际上，理查德·R·纳尔逊与西尔维娅·奥斯特里两位作者提出了该区别，并在他(她)们的开创性研究中强调技术民族主义在美国的技术领先地位的形成和提升方面所扮演的重要角色，且认为技术民族主义在美国与该国的跨国公司所倡导的技术全球主义继续并存。参见Nelson and Ostry 1995。
[17]早期研究已强调了研究“中国在全球知识经济中的角色演变”(肯尼迪等人2008年的报告标题)的必要性，但还尚无准确剖析“全球知识经济”的构成要素及其对中国的意义的研究。
[18]对信息安全标准与认证的客观的学术研究仍受制于可获得的相关信息来源的有限性(在中国和美国均如此)，而这已经阻碍了对该问题的更系统和深入的分析。
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