政策建议和未来的研究重点

结论:主要发现、政策建议和未来的研究重点

主要发现

本研究记录了中国标准化体系在三个重要标准化项目(TD－SCDMA，IGRS，AVS)的机构和管理实践上的快速发展进程。中国在很短的时间内大大地增强了开发和执行一系列互操作性标准、安全协议和产品规范的能力，使其成为自主创新的发展平台。关于以上标准项目的最近研究表明政府和产业正在从错误中学习，并且向更佳灵活和务实的方向迈进。

中国TD－SCDMA项目的发展表明了中国标准化的更加开放和透明。虽然执行方式仍然是自上而下地决策，但有迹象表明政策内容向协调和提供支持服务的方向转变。中国工业和信息化部向主流全球标准和TD标准授予许可的决定，表明了政策不再是控制市场，而是辅之以配套促进政策。但是这种政策转化的必要条件是中国企业获利最大。向下一代移动电信标准的转化中可看出标准向外国参与者的更大开放。该项目的研发和专利数据都表明了其对中国创新能力的整体正面影响。

此外，对中国IGRS和AVS标准项目的分析显示了两个项目都为开发复杂的标准化程序和公开透明的知识产权政策提供了最佳标杆实践。两个项目都需要经历艰苦的学习过程，它们在开发组织创新上是成功的，使得它们能够克服后发劣势。

然而，本研究也强调了中国的对抗力量试图将这些调整进行减速。这反映了利益相关者的多元化，以及他们对于标准化目的的不同观点。为了掌握复杂的中国政策制定程序的精妙和细微之处，对中国创新和标准化中的不同利益相关者的动机进行深入研究很有必要。

关于中国的标准化战略，三类主要利益相关者都在加入冲突目标:

支持与国际标准体系一致者(例如，拥有大量知识产权的出口商和中国领先企业);

将标准作为降低技术依赖和开发自主创新能力的工具的单位(例如，部分国内高新技术产业、研发实验室、大学和大部分公众领域);

那些主要目的在于保护中国信息体系以对抗信息安全和认证资质威胁的机构(例如，由中国公安部于2007年6月发布的中国国家信息安全政策框架多层次保护计划，国家认证认可监督管理委员会信息安全测试和认证法规)。

对中国自主创新政策的争论需要将不同国家的经济体系特点、发展阶段和历史文化等政策差异因素考虑进去。对于中国来说，由于其计划经济的遗留，这意味着国家在体制创建中仍将扮演着重要的角色(包括法律框架制定)，这将成为增强中国自主创新的工具。

本研究发现，中国标准体系在与美国、欧盟和日本标准体系的区别上存在着两个基本特点。在对中国标准化战略的最近发展进行评估上，将这些区别考虑进去十分重要。

第一，与欧洲、美国和日本的标准化历史相比，中国是一个后来者。中国学习和调整的速度都令人吃惊:在一个非常短的时期内，在ICT战略产业领域启动了重要的标准项目。但中国在开发广泛和复杂的标准体系上仍然有很长的路要走。这反映了中国在作为经济大国的兴起速度和开发合适体制和政策的能力之间的巨大鸿沟。

中国在标准化中的后来者位置解释了第二个特点:中国领导者利用标准化作为自主创新平台的做法。这种做法不仅“在发展中国家中无可比拟”(Kennedy et al.2008:21)，它的范围和深度也超越了美国、欧洲和日本的标准战略。

本研究表明了中国已将标准化作为自主创新工具，标准化战略不仅与符合性评估与认证相融合，也与创新政策、知识产权保护、产业发展和竞争政策相融合。

中国标准化战略需要从一个更为广阔的发展战略背景视角下加以审视。中国的主要考虑是尽快发展这个国土面积巨大的国家，追赶上美国、欧盟和日本的生产和收入水平。加强中国的国内创新能力是在出口导向的“世界工厂”模式之外促使经济可持续增长的关键。

为了达到这个目标，中国政府从仅仅是标准接受者向合作创始者，甚至某些领域国际标准的领导者转变的愿望非常强烈。本研究发现，中国试图寻找一种“双轨制”。一方面，中国在国际体系之内以创造对于国际标准而言的必要专利技术为长期目标。通过将中国技术纳入国际标准之列，中国正在努力加强其谈判实力并降低高额的许可费。然而与此同时，中国试图通过地缘政治影响国际标准新规则的制定，从而改变国际标准体系。

从全球范围来说，该过程仍然处于起步阶段。一个重要的发现是，从中期来看，中国正在改变，其改变不仅是在标准化的国际方法上，而且是在管理国际贸易与投资，以及国际外交等其他关键领域。

本研究的一个核心议题是全球化和多元化使得中国将政府主导的标准化战略与市场主导的标准化相结合。中国需要增加政策工具和制度的灵活性，使其能处理在技术、市场和商业战略的未预期改变造成的破坏性影响。在一个复杂性社会，通过多数和自由的方式在多个选项中选择，要比自上而下地贯彻“最佳方案”的方式更好。

这主要有三个原因。第一，多元化大大降低了标准开发和执行的所需时间，也使得不太可能一次性的作出正确决定。这会出现基于试错的多次的政策反复，在所有的利益相关者中进行扩展性对话，找出哪些是有效的，哪些不是。

第二，多元化使得很难预期到特殊的政策措施带来的可能结果，尤其是无法预期的负作用，而这几乎是无穷无尽的。我们发现多元化是系统的。因此，在一项政策变量中发生的一个为符合特殊规则而做的特殊程序上的小改变也可能会对许多其他政策变量和结果产生影响深远的、无可预期的扰乱性影响。

第三，要预测标准化利益相关者的多种人群中的相互影响不太可能。考虑到中国彼此间竞争着的利益相关者的多样性，标准政策的结果更多取决于谈判、博弈和妥协，而非逻辑思考与政策的技术规范。

中国标准体系不再是完整统一的。中国正在从政府主导的自上而下的排他性依赖转变为将产业导向和市场导向与传统的政府依赖相结合的多样化、混合的标准项目。

如今中国为标准化的新方法提供了一片实验田，将自下而上、市场主导的优势与政府设计和执行的统一策略相结合。美国的政策制定者和执行者与欧盟和日本都应研究中国的体制创新并从中学习。

本研究强调了中国标准化创新政策的两个重要缺陷。第一，将产品和技术按中国标准化和认证需要详列清单，有重要的负面作用。这些清单存在快速被淘汰的风险。对于中国促进自主创新的目标而言，更为重要的是这些控制清单针对的是现有技术而非本应促进的未来创新。

第二，在当前形式下，中国的信息安全标准和认证政策会对中国标准化体系的审计产生不可预料的副作用。大量的法规和中国安全政策、贸易政策间缺乏协调会产生潜在的严重贸易争端。

本研究认为，执行一个更加统一的创新和标准政策会产生令人却步的行政挑战。一方面，政策和制度需要一定的稳定性:没有这种稳定性，要调动资源为学习和创新提供动力十分困难。另一方面，全球化产生的多元化对制度和政策造成了破坏性的改变。

简言之，一旦战略关注转移为“通过创新升级”战略，中国标准化制度和在追赶阶段成功的相关政策可能就会成为障碍。在全球化和多元化背景下保护制度和政策不受改变，可能会制约学习和创新这两项持续产业升级的基本前提。

这对于中国政府在标准化战略的未来角色上有重要的启示。考虑到持续性问题，它还需要与中国制度和政策的一贯性相结合。显然要达到平衡状态十分困难。然而，改变应当建立在逐渐积累的能力之上。“大爆发”式的改变往往引致过高的机会成本;也往往会损害社会一致性这一经济发展的基本前提。

最后，研究强调了中国标准体系渐进改革的需求。正如王平等人(2010)和其他中国改革者所强调的，是给中国标准协会制定自己标准权利的时候了。一个相关的议题就是让市场开发自愿标准，尤其是在互操作性战略领域。其他的改革任务包括以下各项的进一步发展:标准和合格评定的协调;加强中国标准化体系与国家知识产权局的合作;将标准和创新政策与相对较新、未经验证的《反垄断法》相融合;加强中国中小企业标准化能力的政策。

政策建议

国际社会应当接受不同国家和产业在组织和管理标准化过程中的重要不同。

国际社会应当认同以技术为中心的竞争不是零和博弈。从全球福利视角来看，这种竞争有正面效应。当这个过程涉及如中国和美国这样处于不同发展阶段的国家时应当认同仅有市场力量是不够的。需要通过支持性公共政策将中国和美国之间的技术中心竞争转变为一种正和博弈。

国际社会应当认可，如中国这样的后来者面对的挑战非常大，不应将适用于发达经济的标准同样用来评价后来者的行为。考虑到中国显著不同的政治体系和经济制度，要让中国复制美国模式、成为市场导向的自愿标准体系不太现实。中国需要找到自己的制度和法律模式，开创一种既可以促进自主创新，又可与全球化和多元化挑战相适应的标准体系。

国际社会希望管理中国政策制定者将其如何通过试错方式加强中国企业和产业的创新能力这一主要目标与国家在国际贸易和全球企业生产和创新网络的深度融合中的领导地位相结合。

国际社会也应当认可对“国际标准”组成，以及对现有国际标准体系合法性的不同认知。理解这些不同的认知非常重要，遵守国际标准是影响对中国标准政策国际解读的原则。热点政策问题包括专利在标准中的作用以及对于市场扭曲的作用;政府采购作为创新政策工具的作用;限制信息和知识在不同主体间的自由流动。

反过来，中国会从深深植根于美国的分权化传统、标准化的市场导向模式中学习到其内在优势。这种方法可以使得通过独立的标准开发组织和联盟的美国模式中的自愿体系元素与标准、创新和竞争政策的政府主导协调相结合。美国最佳元素与中国标准体系的混合可以帮助中国在保持市场开放的情况下促进自主创新。

作为国际体系中负责任的利益相关者，以及在全球经济中的深度参与使得中国需要在安全和贸易政策中寻求更好的协调，这可以降低从现有信息安全标准和认证政策中引发的贸易冲突。在国际社会中建立信任的一个重要方法是，使得国际社会可以获取中国在不影响与全球经济融合的基础上如何更好的执行信息安全标准和认证的资料。

国际社会可能会对其最初的担心进行重新考虑，这些担心主要是关于中国自主创新产品的最近政策措施，以及专利在标准化中的作用。本研究表明中国当局对异议(来自中国和外国组织)的反应已经使一些最初的严格要求有所软化。

考虑到美国和中国对全球经济的重要性，因而我们无法回避贸易政策方面的日常工作。显然，美国贸易代表办公室(USTR)、美国商务部和国际贸易委员会会对美国企业提出的对中国将美国企业阻挡在市场之外的不公平行为控诉给予回应，而这些主张都是合法的。对于中国商务部和其他相关的中国政府机构而言，亦是如此。然而美国对于中国创新和标准政策的有效反应不应仅限于贸易政策。本研究建议，将政策议题扩展至可包含更多的合作元素。李侃如“强调合约”的结果导向概念清晰地表明了正确的方向(Lieberthal 2007:64)。

一旦两个国家都接受了各自的标准体系存在差异，那么就可以为两者的选择性合作提供足够的空间，美国和中国可以利用大量的合作联系，使得中国在生产、知识交换、创新的全球网络中得以更进一步的融合。从中国方面而言，安佰生强调了这种合作的原理:

……美国和中国……两者……都有进行积极合作的动力……一些问题将很难克服……为了达成有意义的合作，双方都需要重新评估其战略和相关的政策认知，积极加以调整以适应当前的国际趋势。(An 2009:199)。

基于此，可以将某些领域作为国际合作的优先考虑，例如智能电网的互操作性标准、环境保护标准、可替代能源、产品安全和间表标准以及消费者保护等。美－中电动汽车倡议就是很好的例子。^[1]

具体而言，本研究建议中国政策机构、学术机构和各行业高管参考美国创新政策的新方法，尤其是在高度复杂技术体系的标准化领域。美国在该领域无疑具有强大的“软实力”。我们有意愿将如何把私人产业和政府相结合的方式予以“出售”。

中国从这些争论和政策措施中加以学习将获得巨大的利益。应当在政府官员之外如更多的中国企业执行者(尤其是初级工程师和经理)进行这些交换项目。这些实际步骤在降低当前紧张关系上具有很大作用，可以为中－美在创新政策上的长期合作奠定基础。

最后，一个具体的建议是，在两个大学内建立中美标准和创新研究所:一个在中国(与中国标准化研究院有联系)，另一个在美国(与美国国家标准技术研究所有联系)。这类研究所的权利是培训两国的工程师、管理者、技术员、政府官员和学者。这个研究所也应为美国和中国企业解决两国不同标准体系可能带来的问题提供技术咨询服务。

未来的研究重点

根据本研究发现，建议以下议题为未来的研究重点:

本研究聚焦于信息与通信技术产业，未来需要研究中国标准化政策在汽车、生物医药、食品加工、能源和清洁技术等产业上的不同之处。

一个主要的研究瓶颈是对不同国家的标准和创新体系的比较研究。例如，对中国和美国标准体系的起源和变革的比较研究有助于促进关于两国体系应保持一致性或是多样性的争论。

应当对日本、韩国、中国台湾、新加坡、马来西亚和印度进行类似比较研究。而且，未来研究应当包括对欧盟(尤其是德国、英国、法国和类似于荷兰和挪威等小国家)主要标准体系的最近调整进行研究。

在中国，需要对现在共存的标准项目和创造一个潜在的力量以使政策制定非集中化的不同方法进行比较性的研究。具体而言，应该研究地方政府在中国标准体系中的角色问题。需要涉及的问题可以包括:中国如何解决统一的国家标准战略和非标准的地方执行问题之间的冲突?多样性的方法对中国的标准体系有益还是导致中国的标准体系更加混乱?此外，应该对美国和欧盟进行比较研究，了解它们通过对总体战略框架进行定义形成统一的战略，让地方政府应对政策制定的集中化问题。

根据第三章介绍的固定模型，我们需要通过详细的经济模型研究，详细描述全球化和标准化任务、能力以及战略不断增长的复杂性带来的成本影响。此外，还需要对不同行业以及产品市场成本影响进行比较研究。

政治学家需要对中国的重要政府部门和组织在中国标准体系中的作用进行深入的研究:哪些人在做这项工作，他们的背景和社会网络如何?哪些人在制定相关的政策?

最后，还需要对不同国家(地区)的信息安全标准和认证方法进行比较研究，以确定中国、美国、日本和各个欧盟国家的相关政策的特点及影响。在中国，还需对中国公开发表的各种资源(包括军事期刊)进行查阅，这样能够更多地了解中国对信息安全标准和认证的观点。

【注释】

[1]“美－中电动汽车发起倡议”，见http://www.america.gov/st/texttrans-english/2009/November/20091117133641eaifas0.9047052.htmlJHJixzz1IJCEH1y7。