中央政府创新管理的演进路径

　　新中国成立以来，出于意识形态、外交形势和军事对抗的需要，我国选择了“重工业优先发展”的经济战略，高度重视军事科技和工业科技。随着中国科学院在北京的成立，新中国的政府创新管理就此起步，并开始探索和建立适合我国国情和经济、社会发展需要的创新管理体制。历经数次机构调整和职能变迁，1958年我国初步形成了以科学技术委员会为主体的政府创新管理体制，一直到1998年更名为中华人民共和国科学技术部(以下简称科技部)。总体而言，我国在对科技创新与经济社会发展关系的认识上经历了一个曲折的过程，并逐渐形成了以科技创新为主的经济发展模式。就中央政府创新管理的演变路径而言，大致可以划分为七个阶段。

(一)政府创新管理的初创起步期(1949~1954年)

　　1949年11月1日，以原“中央研究院”、北平研究院的部分研究所为基础的中国科学院在北京成立。该机构具有双重属性：一方面是国家科学技术方面最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究发展中心，即国家科研中心，因而要统筹协调下属各研究所的研究工作；另一方面是政务院所属的主管国家科技行政事务的政府职能部门，即国家创新的最高行政管理机构，因此还承担着组织、指导和管理全国各领域、各层级科技创新工作的职能。

　　由于中国科学院在成立伊始就承担着创新管理和学术研究的双重职能，因此在体制设计上存在着一定问题。当时的政务院下设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会这四大委员会，再下设了31个政府部门，而中国科学院作为文化教育委员会下辖的政府部门之一，与其他政府部门之间是平行关系，中央政府创新管理的条块分割局面就此形成。中国科学院对全国层面科技创新的管理缺乏实际的统筹和领导权，与其他委员会以及科技创新相关政府部门的沟通、协调和联系必须通过其上级主管机构——文化教育委员会来实现，而且文化教育委员会还需通过其他三个委员会再来协调其他政府部门所内含的科技创新管理职能和相关业务，因此中央层面的政府创新管理最后形成了条块分割、平行管理、“九龙治水”的状况。这也是目前我国政府创新管理体制的最大缺陷。

　　1954年底，我国中央政府机构进行了首次大规模的调整，政务院改组为国务院，并撤销了政法、财经、文教、监察4个委员会，中国科学院也不再承担中央政府的创新管理职能；此后中央政府层面也没有成立新的部门以承担国家创新管理的行政职能，这种状况一直延续到1956年两大专业性很强的政府创新管理机构——国家技术委员会和科学规划委员会——的成立。

(二)政府创新管理的发展转变期(1955~1966年)

　　1956年，国务院先后成立了科学规划委员会与国家技术委员会。这两个委员会的并立，导致了之后我国相当长时期内科学规划与技术规划分别管理的格局。科学规划委员会成立于1956年3月，集中当时全国的600多位科学家于当年8月下旬完成了1956~1967年全国科学技术发展远景规划(即“十二年规划”)的编制任务。其后考虑到执行“十二年规划”的全局性和复杂性，科学规划委员会逐步由一个临时性的科学规划编制工作组转变为政府常设机构，实际上承担着领导和组织协调全国科学研究的职责。1957年，科学规划委员会的职能进行了扩充，成为全国科学事业方针、政策、计划和重大措施的领导机关，担负着我国政府宏观创新管理的职能。

　　国家技术委员会主要负责我国科技创新的鉴定、采用和推广工作，目的是通过推动国家各项技术的改造工作，尽快提高我国的工业技术水平，具体职责包括组织新产品的试制、统一管理技术标准、审批新工厂的工艺规程、开展国际间的技术交流与合作。整体而言，国家技术委员会关注于交通、工业等相关的专业技术领域，以科技政策咨询职能为主。

　　1958年11月，国务院将科学规划委员会和国家技术委员会合并为中华人民共和国国家科学技术委员会(以下简称国家科委)，统一承担全国层面的创新管理工作职能。一个专门致力于创新管理的全国性职能机构就此诞生，并一直延续到1998年改组为新的科技部。国家科委的职能基本涵盖了我国科技创新和发展的各个领域，包括制定国家科技发展的年度及中长期发展规划，组织协调全国性重大科技任务并对其执行效果进行监督审查，审核鉴定重大科技成就和新产品、新技术的发明创造，开展国家科技创新交流与合作等。

　　为克服以往政府创新管理机构宏观调控职能缺失的问题，国家科委在管理模式和体制机制上进行了改革和创新，强调抓大放小、分工合作，重视专业小组和年度计划。其后不久，各省、自治区、直辖市乃至地市级政府都相继逐级成立了科学技术委员会以及各级各类科研机构。1964年1月，为了加强国家科学技术最高管理机构的工作效能，切实担当起领导全国科学技术工作的责任，国家科委重新制定了《中华人民共和国国家科学技术委员会工作条例》，明确规定了国家科委的总目标和具体任务。至此，我国科学事业和科技创新的集中统一领导和管理的格局初步建立，新中国的政府创新管理体制初步形成。

(三)政府创新管理的“文革”动荡期(1966~1977年)

　　十年“文革”期间，我国的科学技术事业受到严重冲击，中央政府层面的创新管理机构几乎一年一调整，屡经动荡波折，严重影响了我国的科技创新进程。1967年，中国科学院成立了革命委员会；1970年，国家科委成立了军事管制委员会；随后，两者于1970年7月合并成立新的中国科学院革命委员会，承担原国家科委的全国性政府创新管理职能。1971年，国务院又设立了科教组，负责原国家科委和教育部的科技创新事务。到了1973年，国务院科教组中的科技组又并入了中国科学院，并以科学技术办公室的名义负责全国层面的民用科技创新管理工作。一直到1977年“文革”结束，国家科委才作为国务院下辖的全国创新管理的行政机构得以重建。

(四)政府创新管理的改革筹备时期(1978~1984年)

　　1978年3月，邓小平在全国科学大会上正式提出“科学技术是第一生产力”的科学论断，重新肯定了广大知识分子的社会政治地位，从而奠定了这一时期以拨乱反正、解放思想为重点的全国政府创新管理体制的改革基调。科学研究机构开始建立技术责任制，实行党委领导下的所长分工负责制，恢复了“文革”前我国创新管理的部分有效政策，重启了我国政府创新管理的改革征程。

　　1979年以来，随着全国上下改革开放浪潮的掀起，我国政府创新管理的职能与机构也进行了相应的调整，国家科委被责成担负起“统一认识，统一政策，统一规划，统一管理，统一组织和协调全国科技工作”的责任²⁶。为了筹备后续的创新管理体制改革，国家科委按照重大科研任务或学科设立专业组或学科组，负责研究科学技术方面的有关发展动向和存在的问题，进行组织协调并对重大措施提出建议。1984年4月，国家科委、国家体改委发布了《关于开发研究单位由事业费开支改为有偿合同制的改革试点意见》，在全国范围内推行有偿合同制，为1985年后全面进行的科技拨款制度改革进行了实践上的前期准备。

　　1982年，我国启动了政府机构改革，国家科委计划局并入国家计委科技局，由国家计委和国家科委共同领导，主管全国科技计划工作。为加强政府创新管理，国家科委相继新设了预测发展局、科技管理局、基础研究和新技术局、条件财务局、科技政策局、中国科学技术促进发展研究中心、国际科技合作局等职能部门²⁷。同年，中国科学院设立了面向全国的科学基金，并在此基础上于1985年设立了国家自然科学基金委员会，主管全国的基础研究工作。

(五)政府创新管理的改革启动期(1985~1994年)

　　1985年3月，颁布《中共中央关于改革科学技术体制的决定》，指出：“科学技术体制改革的根本目的，是使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展”。我国的政府创新管理改革正式启动，并确立了七个方面的重点内容：(1)改革拨款制度；(2)开放技术市场；(3)改革科研管理模式和组织结构；(4)改革科研人员管理制度；(5)改革国防科技体制；(6)改革农业科技体制；(7)建立高新技术开发区、支持民营企业发展²⁸。

　　1986年，全国科技工作部署为面向国民经济建设和社会发展服务、发展高新技术及其产业、加强基础性研究三个层次，并以为国民经济建设服务为主战场、以发展高新技术及其产业和加强基础性研究为两翼，先后制定了863计划、星火计划、火炬计划等重大科技创新计划，启动了新时期我国科技创新的崭新格局。

　　1992年10月，随着党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，我国的政府创新管理也进入了以制度创新为主要内容的改革新阶段。同年8月，国家科委、国家体改委(简称两部委)联合发布了《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》，以结构调整和综合配套改革为重点，提出“稳住一头、放开一片”的基本思路；1994年7月，两部委联合发布了《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，树立了“建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律和市场经济运行规律，科技与经济密切相结合的新型体制”的科技管理体制改革目标，并以人员分流和结构调整作为政府创新管理体制改革的关键突破口。

(六)政府创新管理的改革深化期(1995~2005年)

　　1995年，随着“科教兴国”战略的正式提出，中共中央、 国务院《关于加速科学技术进步的决定》明确要求“深化科技体制改革，建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”。在这一战略目标的指引下，1998年国务院新一轮政府机构改革对我国各级政府的创新管理活动产生了深远的影响。国家科委更名为科技部；组建新的国防科学技术工业委员会，统一承担原国防科工委、国家计委国防司以及各军工总公司承担的政府职能。在此背景之下，中国科学院于同年提出了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的建议报告，受到中央政府高度关注。1999年，中共中央、国务院颁布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，并由此全面展开了科研机构改革。根据党的十六大关于《制定科学和技术长远发展规划》的要求，2003年我国正式启动了国家中长期科学和技术发展规划的工作。

　　总体而言，在这一时期，我国政府创新管理的最大亮点在于部署实施“科教兴国”战略，并通过在科技人才、科研院所、高等院校等领域推行一系列的试点，探索深化科技体制改革的有效途径，探索建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新时期政府创新管理体制。

(七)2006年以来：国家创新体系的构建深化期

　　2005年底，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》以及实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)的若干配套政策》，确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，提出了“建设创新型国家”的总目标和“科技金融”的概念，明确了今后科技创新的重点，鼓励企业成为科技创新主体，建立现代科研院所制度，推进政府创新管理体制改革，全面推进国家创新体系建设。这标志着我国的政府创新管理进入了从宏观战略高度深入改革与调整的新时期。2006年1月，胡锦涛总书记在全国科学技术大会上明确提出了用15年时间把我国建设成为创新型国家的战略目标。

　　2007年10月，党的十七大提出，要坚持走中国特色自主创新道路，加快建设国家创新体系，为新时期深化科技体制改革指明了方向。同年底，《科技进步法》完成修订并经全国人民代表大会审议通过，我国新时期政府创新管理进入法治化、规范化的发展阶段。2008年，《规划纲要》配套政策实施细则相继出台，激励科技创新的政策体系开始形成。与此同时，我国政府创新管理的统筹协调沟通机制初步建立，科技部与教育部、中科院、工程院、国家自然科学基金委、中国科协等单位就科技创新建立了会商机制，与财政部、国家发改委建立了沟通机制，并初步形成了部省会商与合作机制。

　　2009年，国务院发布《关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》，提出“加强重大专项，支撑产业振兴，支持企业创新，发展高新产业，深入基层服务，促进人才建设”。科技部、财政部、教育部、国资委、全国总工会、国家开发银行在实施技术创新引导工程的基础上，共同印发了《国家技术创新工程总体实施方案》。与此同时，民生科技成为新时期政府创新管理的重要内容。2010年，为贯彻《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，全面落实科教兴国战略和人才强国战略，我国制定了“十二五”科技发展规划，提出以科学发展为主题，以支撑加快经济发展方式转变为主线，以提高自主创新能力为核心，全面推进国家创新体系建设，深化政府创新管理体制改革和政策落实。

　　2011年以来，科技金融工作成效日益显著。科技部会同财政部等8个部门联合制定了《关于促进科技和金融结合，加快实施自主创新战略的若干意见》，会同“一行三会”联合印发了《促进科技和金融结合试点实施方案》。与此同时，政府创新管理的统筹协同机制进一步得到强化，全国31个省份均已经建立了会商机制。2012年，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革，加快国家创新体系建设的意见》，对政府创新管理体制的改革与完善提出了更为明确的目标，要求“推进科技项目和经费管理改革、科技评价和奖励制度改革，形成激励创新的正确导向，打破行业壁垒和部门分割，实现创新资源合理配置和高效利用”。2013年，党的十八届三中全会出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步要求深化科技体制改革，打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制，建立创新调查制度和创新报告制度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制。