我国政府创新管理的总体特征

　　经过30多年的改革，从中央到地方，我国各级政府创新管理在组织架构、运行机制、科创能力等多方面都取得了重大进展和显著成效。政府创新管理的体系结构得到优化，形成了科研院所、高校、企业和科技中介机构等各具优势和特色的创新主体，科技创新的系统布局得到重大调整。政府创新管理的运行机制发生了重要转变，市场配置创新资源的基础性作用日益突出，竞争择优机制在创新资源配置中发挥主导作用。科技与经济社会发展的结合更加紧密，科技创新的支撑引领作用进一步凸显。总体而言，我国政府创新管理具有如下五个方面的特征：

(一)集中型的政府创新管理体制

　　以组织结构作为标准划分，各国的政府创新管理体制大致可分为：集中型、分散型和折中型。与美国典型的分散型政府创新管理模式不同，我国属于典型的集中型管理模式：政府创新管理的过程与权力高度集中，科技创新的战略规划制定、政策执行和绩效评估都集中在政府部门手中³⁴。从新中国成立以来，尤其是改革开放以后，我国先后对政府创新管理机构进行了多次改组，无论是1956年国家技术委员会和科学规划委员会的成立，还是其后1958年两者合并成立的国家科委，抑或1998年改组的科技部，政府创新管理机构的不断改革与重组，始终没有动摇各级政府在科技创新管理中的主导地位，同时科技部与教育部、中科院、工程院、自科基金委、中国科协等单位就科技创新管理建立了会商机制，与财政部、国家发改委建立了沟通机制，并初步形成了部省会商与合作机制。同时，我国从中央到地方各级政府多方位介入科技管理的各个领域，包括国家创新战略、政策和规划的制定、执行和评估等。全国创新管理过程和权力的高度集中，有效保证了我国科技发展战略、政策和科技活动的顺利开展和运行，充分体现和发挥了政府的主导作用，基本符合了我国国家总体发展战略和经济增长模式逐渐转变的要求，有效推动了我国经济的快速增长。

(二)行政导向型的政府创新资源配置模式

　　目前我国基本形成了在市场经济调节下，以政府宏观调控为主导的行政导向型创新资源配置模式。政府主要通过制定和实施政策、法规、科技计划等来支持研发与技术创新活动。我国政府对创新资源的统筹配置，主要是通过将全国和地方的科技计划在科技政策的规范下组织实施来实现的。其中，政府投资的份额依计划性质不同而定：体现国家意志，关系国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性、基础类研究计划，以政府投资为主，体现了政府在国家创新资源配置中的投入主体地位；与产业、经济发展息息相关的技术开发与推广类的计划，政府以引导资金方式，并通过相关法律和优惠政策来吸引和刺激社会资金的广泛投入。随着我国政府创新管理从计划体制向市场体制转变，以及国家创新体系建设的深入发展，创新管理政策的制定与实施也由科技政策的单一模式向科技、经济、教育等多领域政策协同推进的模式转变，典型标志就是越来越多的多部委联合发文推动科技发展和配置创新资源，财政、税收和金融等经济政策成为调控科技创新行为的必备手段。但是就总体而言，目前我国的创新资源仍基本处于纵向各层级政府以及横向政府各部门的行政权力配置之下。当然，这种资源配置方式对于改革开放初期集中力量推动经济增长起到了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，以及经济增长方式从粗放型向集约型的转变，行政导向型的创新资源配置模式也需要进行适应性的改革和调整。

(三)央地同构型的政府创新管理架构

　　我国是一个相对集权的单一制国家，地方政府创新管理的职能架构基本上参照中央政府而设置，成为中央政府创新管理体系在地方行政辖区内的翻版。特别是1994年分税制改革以来，中央政府的财政汲取能力和资源配置能力都远远高于地方政府，现行的财政转移支付制度进一步迫使地方政府必须被动地接受和配合中央政府的科技创新管理举措。这导致各级地方科技主管部门的管理职能基本上就是中央政府层面科技部职能的复制，从国家创新战略与规划的制定、科技体制与机制建立、科技经费管理和调配，到支持基础研究与高新技术产业发展、加强科技人才队伍建设、科技合作与交流、负责科技创新政策和体系建设等方面，几乎完全照搬了科技部管理职能的设置。地方政府层面涉及创新管理的职能部门如科技厅(科委)、发改委、财政厅(局)、经贸委、工促局、科技园区管委会等，这种管理体制架构完全承袭了中央层面政府创新管理部门的设置。作为扶持科技创新的重要手段，我国的科技计划项目也体现出从中央到地方的高度一致性。当然，这种央地同构型的政府创新管理架构在一定程度上保证了地方对中央科技战略、规划和政策的高度贯彻和严格落实，方便了科技项目的统一申报和归口管理。但是，随着地方经济的快速增长和产业结构区域化差异的出现，央地同构的政府创新管理架构难以顾及地方差异化发展的需求和创新资源的市场化配置，因而也面临着进一步的改革和调整。

(四)会商型的政府创新管理过程

　　虽然从整个国家层面而言，我国的创新管理体制以行政为主导，相对集权。但是从新中国成立以来，我国涉及创新管理职能的行政部门在横向上却高度分散。目前，涉及全国性综合创新管理的有7个政府部门，即科学技术部、发展与改革委员会、工业与信息委员会、财政部、国资委、教育部和审计署，还有 1个直接由国务院主管的事业单位即中国科学院，另有交通运输部等7个中央政府主管部门参与自身直接相关的创新管理活动。这15个中央政府部门都规定了具体的科技创新管理范围，基本都有完善的科研管理机构，拥有国家财政预算的资金投入支持。虽然2008年国务院机构改革赋予了科技部统筹协调全国科技创新工作的职能，但实际上科技部并没有掌握相应创新资源的配置权，科技创新事务较多的部门如科技部、教育部、中科院等管理层次相当，彼此之间没有隶属关系，而发改委更具有“小国务院”的超然地位，从而迫使科技部建立各种会商机制以加强沟通和协调。相应地，从纵向上来看，虽然整个创新管理体制以行政为主导、强调中央集权，但是在科技部的条线上却是业务指导关系，科技部对于各省份层面的科技厅(科委)没有直接管辖权，也只能通过省部会商机制加强组织沟通与协调。类似的，地方各级科技主管部门也都从属于本级地方政府和人民代表大会，需经一定的会商机制加强上下左右的协调与沟通。

(五)经济增长型的政府创新管理战略

　　自改革开放以来，我国的科技创新管理战略就逐渐从服务于军事工业和重工业发展的政治需要转向服务于经济社会发展的经济需要。1978年党的十一届三中全会确立了“经济建设必须依靠科学技术，科技工作必须面向经济建设”的基本方针。20世纪80年代中期，《中共中央关于改革科学技术体制的决定》提出科技体制改革的根本目的是“解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展”。进入20世纪90年代，我国的科技创新战略规划进一步转向推进“科技经济一体化”，开始实施“科教兴国”战略，要求“建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”。进入21世纪，根据党的十六大关于《制定科学和技术长远发展规划》的要求，我国正式启动了国家中长期科学和技术发展规划的工作，“科教兴国”上升到国家战略层面，科技创新进一步服务于经济转型发展和产业结构调整。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》提出“建设创新型国家”总目标，强调“把科技进步作为经济社会发展的首要推动力量，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节”。2007年，党的十七大提出加快建设国家创新体系。2010年，我国制定了“十二五”科技发展规划，提出“以支撑加快经济发展方式转变为主线，以提高自主创新能力为核心，全面推进国家创新体系建设”。总体而言，我国政府的创新管理一直以经济增长为主线，努力发挥市场机制的资源配置作用。