全民所有制在理论上指财产归全体人民所有。在一国范围内，全民所有制显然是规模最大的公有制。公有制具有如下的基本规定性：（1）公有制成员对财产拥有完全平等、无差异的权利；（2）公有制成员必须以集合方式，即集体行动的方式行使各项权利，排除任何个别成员或部分成员单独行使权利的可能性；（3）作为所有者的“一群人”个数可以有很大弹性，但必须有非个体的群体特征。我们把上述基本规定性分别称为公有制“权利的平均性质”、“权利行使的集合性质”和“所有者的群体性质”。
与其他公有制一样，全民所有制“天生”内含着两个基本矛盾：（1）全民所有制成员追求自身利益与以集合方式共同占有财产之间的矛盾。这意味着全民所有制的排他程度很低，必然产生普遍的“搭便车”问题；（2）全民所有制成员集体行使权利的特定要求与这种行使方式费用过高之间的矛盾。与其他公有制不同的是，全民所有制的这两个矛盾在逻辑上是最突出的。
如果维持全民所有制这个基本前提不变[1]，那么，全民所有制能够实际存在并具有操作性的唯一途径，就是建立某种代理机构。由于代理者人数较之于所有者大幅度减少，当所有者委托代理者行使全民财产的产权时，代理者行为与行为后果（盈利或亏损）的相关性程度不同地加强了。于是便出现了一种颇为奇特的现象。代理者比所有者更关心公有财产，他们似乎成了“真正”的所有者；把权利委托给代理者的所有者，则似乎成为非所有者。代理机构对降低产权实施费用的作用更为明显。即使与相对简单的全体所有者共同决策方式（如投票制）相比，代理机构的决策费用也要低得多。
不过，与代理机构不可分离的一个矛盾是所有者与代理者的目标偏差。无论所有者如何努力，无论采取何种代理机制，这个偏差只可能缩小，而不可能消除。这样，所有者用于缩小他们与代理者目标偏差的费用，以及这个目标偏差不可能完全消除而对所有者带来的损失，都构成了代理费用的组成部分。
全民所有制代理机构的特殊性在于，这个代理机构必然是国家。只要社会上存在着一个可能代表全体人民的实体，这个实体就不能不是国家。国家作为全民代表的资格或地位具有垄断性。因此，全民所有制与国家所有制的联系是天然的。
除此之外，全民所有制代理机构还有另一些特点：第一，委托—代理关系是多层次的。委托—代理关系不仅发生在全民与国家立法机构，如人民代表大会及其常务机构之间，而且进一步发生在国家立法机构与有关政府机构或专门的国有资产管理委员会之间，以及中央政府与地方政府之间，政府内综合部门与专业主管部门之间，最后还要发生在政府与企业之间。第二，委托—代理关系的形成与性质也是不同的。例如，全民与国家立法机关之间的委托—代理关系在理论上要由全民选举形成；政府体系内的委托—代理关系由行政方式形成；政府与企业间的委托—代理关系则既可能经由行政方式，也可能经由市场方式形成。
根据以上讨论，全民所有制代理费用应包括：（1）各层次委托—代理关系的形成费用，如全民投票费用；（2）维持各种代理机构的费用；（3）监督、评价、奖惩代理者，以使其目标与所有者和其他委托者目标的偏差缩小的费用[2]；（4）上述目标偏差对所有者造成的损失。全民所有制代理机构收益等于存在和不存在代理机构时全民财产收益的差额（假定影响财产收益的其他因素不变）。这样就可以得出一个全民所有制代理机构存在合理性的公式：
式（9.1）中SCP表示由全民直接行使产权时的费用，SCA表示总代理费用，SRA表示代理机构的收益。如果SCA大于SRA，建立代理机构就是得不偿失的；如果SCA大于SCP，由全民直接行使产权的方式就要优于建立代理机构的方式。
由式（9.1）引出的一个基本推论是：在SCP既定的情况下，提高代理机构效率的途径就是降低SCA和提高SRA。
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