财政科技投入带动效应的机理与对策

一、科技投入主体与政策科技投入体系

科技投入是科技创新的动力和源泉,资金投入的数量和使用效果直接影响着科技创新能力,进而影响到经济发展和社会进步。没有雄厚的资金保障,创新难以实现。斯坦德芬研究发现:“技术创新中的产品研发和市场扩散所需要的投入往往是初始研发投入的十到二十倍。”

(一)科技投入主体及配置

现代经济是混合经济,需要政府机制、市场机制与社会机制的有机配合,通过拥有不同的运行主体,在不同的领域中运行,提供不同类型的科技产品,才能更好地促进科技创新,满足社会经济发展的需要。新型的社会经济资源配置机制应是由政府机制、市场机制与社会机制共同组成的有机体。

从创新资金分布图,可以看出,A区包含了企业资金、金融资金和政府资金。这三类资金是创新资金的重要组成部分。其中,由于企业是技术创新的主体,因此企业资金应是主体型资金;政府资金是引导型资金,应在时间维度上体现出引导性;金融资金是造血型资金;风险型资金是启动型资金,是处于A区边界的资金。个人认为,河北省的科技资金配置状况属于B区(阴影区),企业资金不足,引导型资金占有相当比例,金融资金和风险资金没有跟进,而社团与私人资金又少之又少。见图9.1。

科技资金投入主体及配置主要分为三种类型:一是政府财政资金。政府财政资金主要发挥政策引导、协调和控制功能。投向企业、高等学校、科研院所等组织;二是市场性资金,来自企业和各类金融、风险投资机构,在国家创新体系下,企业资金是从事具体创新活动的主要资金,投向企业内部,或者产学研结合领域,金融风险资金则主要为企业的技术创新提供启动型、融资型和风险型资金,同时金融风险机构也获得了投资回报;三是社会性资金,主要来自高校、科研院所和各类社会非盈利组织。这些资金主要用来支持和发展科技创新活动。科技创新资金还包括企业的研发资金、大学创新资金、金融风险资金、社会团体和私人资金等都共同为科技创新活动提供资金支持。创新资金分布如下图所示。

理论和实践都表明,政府和企业是科技投入的主渠道。联合国教科文组织出版的《科学用于发展》中指出,在工业化的第一阶段,政府在科技投入中起主导作用,它对科技创新起到了非常重要的推动作用;在工业化的第二阶段,逐步过渡到政府企业混合主导型,并将最终过渡到企业主导型。莫燕(2003)根据不同主体在R&D投入中所占比重的不同,将R&D投入来源结构分为政府主导型、政府企业混合主导型和企业主导型三种类型。隋鑫(2008)认为80年代末我国科技投入的渠道开始多元化发展,出现了从政府主导向政府企业双主导并更倾向于企业的趋势。

(二)政府财政科技投入的内涵与性质

在科技投入中,政府科技投入是重要的组成部分,是引导社会科技资源优化配置,推进国家战略顺利实施的重要保障,是体现政府对科技创新重视程度的重要指标,在资源配置、组织调控上具有主导性和引导性的双重作用。政府科技投入除了作为重要的投入来源之外,还是科技资金的引导者,因此,政府科技投入对于整个科技投入的意义重大,是其他科技投入所不能替代的。

1.财政科技投入的内涵

财政是政府管理国家收支、国有资产及资源的经济行为及其产生的各种分配关系,其本质是政府对社会资源进行配置,提供社会公共产品的经济活动。财政权在各级政府间根据职能进行配置,在上下级政府间存在着纵向财政分权,而同一级别政府内部,行政、立法和司法部门围绕预算的编制、审批和监督等环节进行横向财权分权。中央财政与地方财政关系形成的实质就是财政权在中央与地方政府职能划分的基础上进行财政分权的结果。

广义的地方财政科技投入是指地方政府采取财政、行政、政策和贸易等多重调控手段对社会稀缺的科技资源进行有效整合,建立和健全社会所有行为主体扩大科技投入所需的环境和条件体系的行为和模式。狭义的地方财政科技投入则是指地方政府利用财政资源支持科技活动的行为和模式,一般分为直接投入和间接投入两种模式。地方财政对科技活动的资金投入就是直接科技投入,如科技研发项目、科技创新园区建设、科技人才培养等经费投入。地方财政间接科技投入则是引导性投入,是指地方政府通过财政、税收和金融等优惠政策间接支持科技活动,其目的在于引导其他各类行为主体的科技投入。本研究的政府科技投入主要是地方财政科技投入,地方财政科技投入就是地方政府对科技活动进行资金投入,并通过合理的引导和组织,最终达到激励社会和企业从事科技活动的目的。地方财政科技投入倾向于培植地方支柱产业和支持竞争性领域的科技研发,呈现出区域性竞争和策略性行为特点,主要表现在以下几个方面:

(1)提高区域核心竞争力

地方政府为推动地方经济发展,激励区域性科技创新,在国家发展战略和产业政策指导下,制定相应的地方财政科技投入政策,通过给予地方企业科技研发补贴,提供中小企业信贷担保等策略行为,来改善和提高地方经济或产业的核心竞争力和区域优势。我国部分发达省市地方政府注重发挥政府导向作用,财政科技投入方式实行多元化,选择有公益性质的科技项目作为公共财政投入的重点,给予无偿资助、税收减免、政府采购和融资优惠等多种方式的支持,从而引导企业加大科技投入。同时,建立科学、有效的地方财政科技投入绩效评价体系,提高地方财政科技投入效率,规避地方财政科技投入风险,充分发挥地方财政资源对科技发展和地区经济增长推动作用。

(2)获取竞争资源

地方政府通过科技投入可以达到争取上级政府资金或吸纳其他地区优质生产要素的目的。地方财政将科技投入战略性政策与公共选择结合,使自由流动的科技要素成为公共选择的制度基础,利用地区间不同既有要素禀赋竞争,逐步形成地区间产业的差异化竞争。国家为了实现地区间均衡发展、缩小贫富差距、实现公平,通过建立相应财政制度约束地方财政资源用于科技投入策略行为的规模和流向,并利用转移支付等工具向各地区提供公共产品,作为地方财政供给的补充。由于地区间既有要素的结构和历史等因素,地方财政科技投入的策略范围主要限定于专有技术及共性技术研发等竞争性领域,导致了严重的信息不对称。按照专有技术的特性,应依靠于企业自身的内在动力机制提供研发支出,减少财政职能的干预。而对于共性技术,政府可投入一定经费作为引导资金,通过组织和协调共性技术研发联盟来提供研发支出。地方财政对于专有技术及共性技术研发的投入模式,出发点更多时候是在于弥补市场的不完全,或者通过策略行为构建不完全的市场并从中谋利。

(3)支持地方共性技术研发

公共财政科技支出主要是对基础研究的投入和组织协调社会共性技术研发。在公共财政科技投入的结构和模式方面,地方财政与中央财政存在很大差异。基础研究是纯公共品供给,具有较完全的外溢特征,需要由中央财政提供支持;而地方财政主要提供地方公共物品,因而在科技支出上,主要反映地方特色或支柱产业发展、外溢范围较小的科技领域为主,即会多倾向于共性技术的研发。但是,由于基础研究可对地方的人力资源和专有技术研发提供有利的时滞和其他收益,如投资者应用基础研究成果的时滞要小于其他竞争者,借助基础研究的人力资本积累可产生随距离而递减的其他外部收益(如文化、人力资本总量、声望等),因而作为中央财政科技投入的补充和强化,地方财政要将一部分科技投入用于基础研究。中央财政投入模式多采用税收优惠和政府激励,而地方财政更多以直接投资中的拨款和间接投资中的科技溢出和政策扶持为主。中央财政经常采用的直接投资中的政府采购,地方财政往往由于非规模经济和限制公平竞争而很难采用。

(4)避免自身重大利益损失

地方财政的科技投入规模必须达到特定水平,才能推动地区共性技术和专有技术的研发。由于受到地方财政公共投资需求的流向限制,地方财政科技投入一般限定在当地富集要素禀赋的产业技术研发上,将所获得的收益用于推动地方经济发展。与地方财政直接注入资金推动科研机构的基础研究不同,直接无偿的财政资金投入对企业专有技术的研发具有基础效应,同时地方政府在选择共性技术投入方向时存在信息不对称,难以实现地方财政科技投入效益最大化。

为了避免重大损失,地方财政采取分散投资规避风险,利用重复博弈机制改善政府部门的信息劣势,但分散化投资规模较小,不能够有效解决企业专有技术研发中的市场不完全问题,而通过重复博弈的激励机制也不能制约企业申请地方财政科技投入时的道德风险,解决研发中的信息不对称问题。为了消除共性技术和专有技术研发投入中存在的资金流动性问题及缺乏相关研发信息等市场失灵行为,地方财政需向企业提供一定量的研发启动资金,建立和完善技术市场,提供科技政策咨询、信息交流、科技成果转让等相关技术服务,缩小企业间组织和协调研发的交易成本差异,利用政府的影响力和号召力,激励企业加大自身研发资金的投入。

2.政府科技投入的性质

政府科技投入与市场科技投入在目标、领域、对象及资金来源及效益的评估标准方面有很大的不同,主要表现在:

(1)投入目的不同

政府科技投入是公共支出的重要表现形式,是政府履行社会公共职能,弥补市场缺陷,促进科技创新及科技发展的一种重要形式,其根本目的是为了社会公共利益和国家利益;而市场科技投入代表私人利益,其目的在于提高劳动生产率,较多地考虑投资的经济效益。

(2)投入范围不同

政府科技投入主要界定在市场失灵的范围内,即公益性、非竞争性的研究项目,以及自然垄断行业、基础产业、高科技产业、农业等领域,往往对公众生活产生广泛性和根本性的影响,其科技成果的转化具有重大社会意义;而市场科技投入主要在产品市场和竞争性较强的技术开发与应用项目,以及市场化程度较高、投资期短、收益快的产业项目。

(3)投入对象不同。政府科技投入的目的是为了弥补市场缺陷及促进科技进步,投入对象主要是科研院所、高校及中小企业;而市场科技投入对象主要是自己的经济组织或是委托的特定研究机构,其目的在于获得具有市场竞争力的应用技术。

(4)投入资金来源不同。政府科技投入的资金来源主要为财政拨款,来自于国家税收和国有资产收益。而市场对科技投入的资金主要来自于自由资金及各种社会资源。

(5)投入效益评估标准不同。政府科技投入体现政府的职能,以社会福利最大化为目标,注重社会效益的获得,往往通过整个社会科技进步和经济发展水平表现出来。而市场科技投入的目的是要通过提高企业科技含量追求利润最大化,因此,企业对其科技投入效益评估的最重要标准是该投入能否为企业带来更大的利润。

3.地方财政科技投入的作用

地方财政科技投入可以实现资源优化配置,向企业或民间资本缺乏投资动力或没有能力投入的基础研究领域、公共产品和准公共产品领域及高校科研院所等公共研究机构领域投入科技研发资金。同时,根据地区经济发展目标,进行产业引导,通过制定地区科技发展规划和鼓励科技创新的政策,设立重大科技专项资金,引导社会资本向高新技术产业集聚。

(1)引导企业增加科技投入

地方政府作为政治主体和社会管理主体,在政策、信息等方面具有优势,使得地方财政科技投入具有明确的方向性和主体性,对企业科技投入的方向和目标具有重要的指引作用。同时,地方政府对企业进行科技投入可引导知识、人才、技术等创新要素向企业集聚、流动,为企业营造良好的科技创新环境和平台,以充分发挥企业科技创新主体作用,促进产业升级,从而引导企业从多个途径筹集和增加科技经费投入,构建多元化的科技投入体系。

(2)激励区域性科技创新

区域性的科技创新活动具有外部性、高风险、长期性等特征,存在市场失灵,需要地方政府给予强有力的干预和纠正。地方政府通过无偿资助、税收激励、风险投资等财政工具支持区域内的科研机构、高等学校和企业从事科技创新活动,可以提高科技创新意识、激发科技创新动力,调动更多科技创新资源,降低科技创新成本,保护科技创新成果和收益,增强区域核心竞争力,从而促进更多的区域性科技创新活动。

(3)促进地区经济发展

地方财政科技投入与经济增长高度相关,这使得促进地区经济发展成为地方财政科技投入的主要行为动机。地方财政科技投入对提高区域自主创新能力、促进地区产业升级、引领培育地区战略性新兴产业、加快转变经济发展方式,实现区域经济向创新驱动转型都具有重大的战略意义。

(三)政府科技投入体系

政府科技投入体系包括投入原则、投入领域、投入秩序、中央与地方权限、投入方式和投入规模与结构等内容。

1.财政科技投入原则

(1)公平性原则

公共性原则是公共财政资源配置的首要原则。政府支持的领域应当是科技公共产品领域,而具有私人性质的技术产品应当由市场提供。政府科技投入首先要确保公共科技领域的资金供给,主要是基础研究、应用基础研究、公益研究和其他非经营、非竞争、非赢利性资金的供给,逐步取消应用研究、开发研究等竞争性、赢利性的科研投入。

(2)效率原则

在市场经济条件下,政府科技投入是为了纠正市场、系统和制度失灵所造成的效率干扰和效率损失。具体来说就是提供充足的科技创新产品,弥补私人市场因外部性、公共性、不确定性等原因造成的科技产品的供给不足,为企业提供有利于公平竞争的环境,消除影响市场效率的垄断行为等。同时,一个国家在一个时期的财政资源是有限的,必须遵循效率原则,以最小的财政资源投入实现最大的效益,达到“帕累托效率”。

(3)导向原则

政府作为科技政策的制定者,是科技政策的“坐向标”。政府科技投入作为科技投入的引导者,拥有更多的政策信息、制度信息和市场信息等使得资金投入的方向性和主动性更加明确,政府科技投入对其他主体的科技投入具有重要的方向引导、信心培育和目标锁定作用。

2.财政科技投入领域与秩序

政府在进行公共科技决策时必须考虑的重要问题就是政府投入科技领域的范围和程度,合理安排政府科技投入的预算,最大限度地发挥其应有的作用。根据公共财政的公共性原则,政府主要参与公共产品性质的科技活动。同时政府参与科技活动,不是追求自身的直接利益,而是实现社会整体效益最大化;不是为了眼前的短期利益,而是为了带动社会经济长期发展。因此,很多国家把科技创新与发展作为国家重要战略,不同的国家有不同的战略目标及领域,其政府科技投入的领域也不尽相同。即使是同一个国家,不同的历史时期其政府科技投入的重点也不相同。科技创新层次比较,见表9-1。

表9-1　科技创新的层次比较

根据科技产品公共属性的强弱,结合中国国家战略及发展的需要,本书认为政府财政科技投入一般应主要投资于以下领域:

(1)基础研究

基础研究的产出无法通过专利而获得专利产权,任何人都可以免费使用该类产品,其带来的利益能够完全外溢,不仅能使企业受益,而且能够为全社会带来福利,基本上属于纯公共产品。基础研究是创新的基础,是创新的源泉。基础研究的重大突破,往往会对科学技术的创新、高新技术产业的形成产生巨大的、不可估量的推动作用。英国苏塞克斯大学科技政策研究所,提出了基础研究对产业界获得经济效益的六种益处:一是增加有用知识的存量;二是为产业界提供新的设备、方法和手段;三是提供技能培训和训练有素的人才;四是提供产业界与专家网络和信息网络的接触;五是解决产业界遇到的复杂的技术问题;六是由于外溢效应而产生新公司。研发活动的各个部分之间存在互相联系的机制,基础研究能为应用研究和实验开发提供更多的解决途径,开拓更多的活动空间和领域。

然而,由于基础研究的公共产品属性及与之相关的外部性、连续性、长效性、模糊性、风险性等特征,通常认为基础研究并不能够直接引导产业技术的发展,产业投资者无法分享其好处,不能直接获取经济效益,一般企业不愿进行投资,从而成为市场失灵的领域,需要政府承担起资助基础研究的责任。近年来,基于基础研究对于自主创新的作用受到国际上创新型国家的高度重视,在各国政府R&D经费投入中,基础研究占政府R&D经费的比重基本保持在10%以上的水平。即使日本、韩国这样以技术应用和技术引进发端的国家,也非常重视基础研究,不断加大政府资助,把自主创新作为国家科技战略的重点内容。

(2)应用研究中的共性技术研究。应用研究指为获得新知识进行的创造性研究,主要针对某一特定的目的或目标。应用研究是为了确定基础研究成果可能的用途,或为达到预定的目标探索应采取的新方法或新途径,用来反映对基础研究成果应用途径的探索。共性技术研究介于基础研究和应用开发研究之间,常是多产业部门所共同包含的关联技术,其特点是共用性、外部性、基础性和关联性。共性技术是跨行业、跨产业的交叉技术,能够为多项产品和相关技术的发展提供支持。共性技术的表现形式较为抽象,部分成果无法获得专利取得产权,具有较强的外溢性,企业缺少对共性技术投入的动力,全社会对共性技术投入不足。学者们往往把共性技术归于准公共产品,类似于布坎南所称的俱乐部产品。

(3)战略技术与战略产品研究

由于战略技术和战略产品对一个国家经济社会发展重要性和对国家安全的独特作用,世界各国都把其放在政府科技投入的重要地位。如新能源、新材料、基因、纳米等领域的技术创新,往往具有战略导向性,其社会收益往往远大于私人收益,政府应该促进这些领域的创新活动。一个国家的政府科技投入,不仅要为长远的政治、经济和军事提供支撑条件,而且要突出重点,强化集成。所以,在很多国家的政府科技投入分布中,有关战略技术或战略产品的投入,常占到整个政府科技投入的很大部分。

(4)科技基础设施

科技基础设施是提升全社会“共同生产条件”和“共同流通条件”水平的支撑手段,是基础研究、共性技术研究、基础技术研究和公共适用技术研究的保障,是一个经济体未来竞争力的基础,也是一个政治体制未来安全的保障条件。特别是进入信息化时代,科学技术基础设施的重要性日益明显。衡量国家之间的发展差距,已经不再由一般资源的占有量和一般基础设施建设规模决定,而更多地取决于对科学技术资源的开发和利用能力。科学基础设施包括科学基础设施和技术基础设施。技术基础设施包括共性技术设施、基础技术设施和公共适用基础设施。这些作为科学研究必备条件的科研基础设施也因为其投入资金数目巨大,建设周期长,无法直接产生经济效益,成为市场失灵的范畴,需要政府投资。

(5)社会公益科技研究

公益科技产品供给是科技投入要达到的一个重要指标。科技投入要造福人民,惠及民众,还需要提供足够的公益科技产品供给。公益产品涵盖的范围很广,包括科学普及、公共卫生体系建设、环境安全、社会弱势群体的技术援助等。

(四)财政科技投入政策工具比较

直接科技资助是指政府在财政预算内安排科研经费支出,对某些企业的R&D项目提供补贴、政府担保、政府贴息贷款和政府贷款等。许多国家采用直接资助政策。直接补贴还能使政府能够保留对研发的控制权,确保公共事业及某些特殊领域得到应有的发展,如国防、医疗卫生、能源开发等;直接补贴还能增强企业消化吸收公共研发产生的技术和知识的能力。

1990年,美国实施先进技术计划,旨在通过私营企业共担费用和风险来推动重大技术和新兴技术的开发。企业通过竞争方式获得政府资助,并匹配一定的研发资金。20世纪70年代英国政府推出“对创新方式的资助计划”,给予年销售收入低于2.5万英镑的高技术小企业以项目经费30%～50%的补助;80年代,政府又陆续推出10个科技计划,一般由工贸部和企业各出资50%。日本政府早期制定了《重要技术研究开发费补助金制度》,对有利于推动国民经济发展的重大技术研究开发提供补助资金,引导企业开展重点领域的R&D活动,一般补贴可达50%。以色列1984年制定《鼓励产业研究与发展法》,以法律形式确立对企业R&D的资助政策;1998年政府资助产业R&D约4亿美元,占政府R&D总预算的40%。

首先,由于政府拥有比较充分的技术发展相关信息,对重大科技发展方向和共性、关键技术研究项目的选择,相对于企业拥有一定的比较优势;其次,直接资助通常发生在企业R&D活动之前,是一种事前支持方式,对促进企业R&D的激励效果好,强度大;而要求受资助企业必须配套一定资金的措施,使得直接资助政策具有较好的杠杆作用,能迅速推动重大项目的研发。因此,许多国家采用直接资助方式激励企业R&D。北欧一些国家的企业研发投入比较高,政府认为税收优惠政策的意义不大,所以只采取直接资助科技政策。

但是,政府在产业化科技项目选择方面,要逊于企业和社会投资者;而且,资助可能扭曲企业之间的公平竞争;而旨在促进企业R&D的资助政策也可能产生部分挤出效应,如未获得资助的其他竞争企业可能减少类似研发项目的投资。

税收优惠政策就是指通过税收政策,将本应上缴财政的部分资金留给企业,支持企业创新活动。税收优惠政策用于纠正市场提供技术创新产品不足和低效率,以改善技术资源配置,提高国家或区域总体创新投入水平。税收优惠政策通过市场配置科技资源,避免了旨在纠正市场失灵的资助政策可能产生新的政府失灵,所以一些市场经济导向的国家更倾向于采用税收优惠科技政策。由于企业根据市场信息选择研发项目,政府受惠对象是所有开展研发活动的企业,作用面比较广,具有普遍性、透明、非歧视性等特点。

首先,由于大多数国家的税收优惠政策只对盈利企业有效(英国、法国除外),对没有可纳税的新企业和中小企业来说,税收优惠政策也存在一定的歧视,而这些企业往往最需要创新资金;其次,税收政策属于事后激励,对引导和激励企业R&D投入没有直接资助的效果迅速;最后,税收政策的短期激励效果比较弱,要经过一定时间才能有较好的激励效果。两种政策工具的比较见表9-2。

表9-2　直接资助和税收优惠两种政策工具比较

直接资助和税收优惠政策在激励企业R&D投入过程中存在一定的互补性和利弊。各国根据本国经济、科技发展特点,选择政策组合。美国、加拿大、法国和西班牙等国的科技激励政策中,资助和税收优惠的程度都比较高;澳大利亚、丹麦和新西兰更倾向于采用税收优惠激励企业R&D,直接资助的强度比较低;挪威、英国、意大利和瑞典等国更倾向于直接资助政策,税收激励程度比较低;而日本和瑞士等国直接资助和税收优惠程度都比较低。见图9.2。

二、发达国家政府科技投入特点和模式演变

当今世界,国家之间的竞争集中于科技与经济实力的竞争,增加科技投入是提高科技竞争力的重要途径之一。近年来,各国政府不仅通过制定系列政策激励企业增加R&D投入,而且直接增加财政科技拨款刺激全社会增加R&D投入。

(一)政府直接资助R&D力度不断加大,但是在总量中比重呈下降趋势

政府和企业是科技投入的主体,一般二者之和占研发经费的95%以上。各国政府科技投入是研发经费的重要来源之一。在工业化初期,大部分发达国家政府R&D投入占总经费比重较大,一般在50%以上。随着工业化进程的推进,各国企业实力逐渐增强,企业R&D投入迅速增加,各国R&D经费投入总额也随之增加,虽然政府科技投入也逐年增加,但在总经费中的比重却呈下降趋势。二战以来,美国开始大规模支持科技研发,研发经费不断增加,从1947年的5亿美元增加到2013年的1409亿美元,而政府研发投入占全社会研发投入总额的比重却由二战初期的60%下降到2013年的30%,且在过去十余年中,美国研发费用占其GDP的比重基本保持在2.6%～2.8%。20世纪70年代,英国人均GDP超过4000美元,1970年英国政府科技投入占全社会R&D投入的86.55%,到20世纪80年代呈现政府科技投入和企业科技投入混合驱动的发展模式,到20世纪90年代后政府科技投入占全社会R&D投入比重下降到30%左右,企业成为R&D投入的主体。德国在1973年人均GDP突破4000万美元,进入工业化中期阶段,政府科技投入约占全社会R&D投入的49.75%,1981～1990年间,政府R&D投入总量年均增长速度为1.29%,占R&D投入总量的36.87%,而企业R&D投入总量年均增长5%,企业R&D投入占全社会R&D投入总量的61.23%,20世纪90年代以后, R&D投入来源呈现多元化格局,虽然政府R&D投入继续保持增长态势,政府R&D投入占比却下降到20%左右,企业R&D投入持续增长,占比超过65%,与此同时,高校研发经费投入持续增长,成为第三大研发投入主体,占比在15%左右。

(二)税收优惠政策逐步成为各国资助R&D的重要方式

诱导企业加大R&D投入,弥补R&D活动的“市场失灵”,成为世界众多国家尤其是西方发达国家政府的重要政策导向。尽管各国对企业R&D的支持方式不同,但总体上,各国都加大了对企业R&D投入的激励力度,综合运用诸如R&D投入税前抵扣、R&D费用追溯抵扣、固定资产加速折旧、提取技术准备金、政府采购、增加对消化和吸收的财政投入、促进中小企业技术创新的财税政策、鼓励技术转让的财税政策等各种政策工具激励企业加大R&D投入。

R&D投入税前抵扣:是发达国家最常用的政策之一。澳大利亚在对企业R&D投入实行125%的税前抵扣的基础上,对企业R&D投入增长部分,给予175%的税前抵扣。英国对大企业的R&D投入实行125%的税前抵扣,尚未盈利的中小企业投资R&D,可预先申报税收减免,获得相当于R&D投资24%的资金返还。英国、比利时、丹麦等国都把企业与大学、科研机构联合进行R&D项目的投入,纳入到享受税收抵免和扣除等优惠政策的范围之中。

R&D费用追溯抵扣:也是发达国家刺激企业增加R&D投入的又一常用政策。美国税法规定,企业当年发生亏损或没有上缴所得税、计算确定的减免税款和R&D费用扣除额,可以往回追溯3年,往后顺延(结转)7年。英国、澳大利亚、德国、瑞典、西班牙、挪威、荷兰、奥地利、比利时等都有类似的规定。

固定资产加速折旧:英国、丹麦、爱尔兰等规定用于R&D的建筑物、机器,在购置费用发生当年全部在税前扣除。美国认定企业R&D设备,折旧期限缩短为3年。韩国对企业所属研究开发机构的研究试验用设备投资,按购置价款的50%(国产器材则为70%)实行加速折旧。

提取技术准备金:为减少企业研究开发投资风险而设立资金准备,是税收支出的一种形式,可以不纳税。韩国技术开发准备金制度规定,企业可按收入总额的3%～5%提留技术开发准备金,在投资发生前作为损耗计算,在提留之日起3年内使用。

政府采购:许多国家的政府都运用政府采购政策来支持本国企业进行新产品的研究和开发。美国政府的采购合同总额中,来自高技术企业的产品价值占35%。通过政府采购政策,美国扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头;韩国对一些中小企业开发的新技术,政府则实施收购,并出资支持产业化。

增加对消化和吸收的财政投入:日本在引进先进技术的同时注重加强对消化吸收的经费投入,从20世纪50年代到70年代,技术引进费用增加了14倍,而用于技术消化吸收和再创新的费用却增加了73倍,其消化吸收费用是引进费用的2～3倍。日本各产业部门从国外购买技术专利的费用总数与消化吸收这些技术专利的研究费用总额之比平均为1∶7。

促进中小企业技术创新的财税政策:美国1982年启动了“小企业创新研究计划(SBIR)”。要求国际部、国立卫生研究院和国家科学基金会等10个部门,每年在R&D预算中安排2.5%的经费,对科技型企业实施无偿资助。在1983～2003的21年里,政府通过此计划给予小企业的资金约达154亿美元,共资助了76000多个项目。中小企业由于技术开发而购买专利,德国联邦政府给予除补贴15%的研究投资费外,还补贴30%的费用支持其专利购买。日本政府专门制定了技术开发补助金制度,对中小企业的技术开发给予50%的资助,资助下限为500万日元,上限为2000万日元。

鼓励技术转让的财税政策:韩国政府规定转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺所获收入,公民按照合同提供自行研究开发的技术秘诀所获收入,可减免所得税或法人税。转让给本国人所得的收入,全额免征;转让给外国人所得的收入,减征50%的税金。巴西政府规定巴西公司由于技术输出而取得的特许权使用费收入,根据属地原则不再征收公司所得税。特许使用费和技术转让费可从与技术有关的产品净售的10%扣除,经批准的子公司支付给母公司的特许权使用费可以免税。

(三)营造良好环境,成为各国政府推动科技创新的共同选择

科技发展、创新能力以及科技国际竞争优势的形成是多重因素共同作用的结果,但政府的积极推动在其中发挥至关重要的作用。一是重视依靠法律手段为产学研合作提供保障。美国作为世界公认的创新型国家,确保其科学研究与发展充满活力,政府制定和建立了以《贝尔—多尔法案》为核心的一系列法律法规,促进科技创新活动,保护科技创新成果,确保其科学研究充满活力;日本政府先后出台了《研究交流促进法》《大学技术转让促进法》《产学官合作促进税制》等法律法规,有效地调动了合作各方的积极性。为给产学研合作创新创造良好环境,德国除了制定《科学技术法》和《专利法》、《版权法》等专门法律之外,许多法律、法规中都有促进科技进步,保障经济发展的规定。例如《德国经济稳定与增长促进法》规定,财政补助可以“用于促进企业或农场生产的发展和增长,特别是使用新研发的生产方法和生产设备”。二是建立和健全优秀的共性技术研发和服务平台,实现科研与产业的有效对接。美国国家标准与技术研究院不仅是全球计量标准领域的领导者,而且在推进共性技术研发、支撑美国科技产业发展、提高美国产业竞争力等方面发挥着重要作用,是美国技术创新体系中不可或缺的中坚力量,在美国经济发展和科技创新中居于重要战略地位,其成功之处值得借鉴。成立于1949年的弗朗霍夫学会是二战后德国为加快经济重建和提高应用研究水平而支持建立起来的一个公共科研机构。它定方位与面向产业界开展以共性技术为主的应用研究,经过60多年的发展,弗朗霍夫学会已经成为世界上最高效的技术转移源泉之一和强大的创新驱动力,成为德国国家创新体系中的重要组成部分。德国弗朗霍夫学会为解决科技与经济紧密结合问题创造了典范,它在发展过程中积累的宝贵成功经验,值得我国产业共性技术研究平台的建设借鉴。三是高度重视科技人才培养和引进,为科技创新提供智力资源保证,美国为吸引世界各国优秀人才,长期执行有效的移民政策,实施灵活的专门为吸收国外人才的H-1B签证计划,并通过建立自由宽松的学术氛围、提供丰富的信息资源营造集聚优秀科技人才为之服务的良好环境。

三、河北省政府R&D投入存在的主要问题

(一)河北省R&D投入强度明显偏低,无法适应经济增长的趋势

虽然2003～2012年,河北省R&D投入强度小幅上涨,但是与全国平均水平相比还远远不够,科技活动经费内部支出增长缓慢,直接影响着河北省经济发展的质量。根据R&D投入一般规律与发达国家实践经验,R&D占GDP比重与工业化程度密切相关。通常认为工业化初期阶段的典型特征是R&D占GDP比重低于1.5%;而当R&D投入占GDP比重在1.5%到2.5%之间,则认为处于工业化中期阶段。根据钱纳里的研究结论,我省已进入工业化的中期阶段,我省2003年人均GDP超过万元,进入工业化中期阶段,然而2003年R&D投入强度仅有0.54%。到2012年,河北省R&D投入强度为0.92%,仅为全国平均水平1.84%的一半,在全国范围内处于中下游水平。因此,从这个角度来分析,我国R&D/GDP明显偏低。

(二)政府财政科技投入乏力,R&D投入来源结构呈低度均衡状态

从地方财政支出中科技拨款所占的比重来看,河北省自2005年以来一直徘徊在1.15%左右。2012年河北省财政科技拨款44.7亿元,比上年增加34.68%,地方财政科技拨款占地方财政支出的比重仅为1.10%,居全国第20位,处于中下游水平,而发达省市这一指标均在3%以上。总体看,与先进省市相比,河北省财政科技投入明显不足。发达国家实践表明,R&D来源结构一般经历政府主导型、政府企业混合主导型、企业主导型的发展阶段,最终形成企业投入与政府投入为2∶1研发投入结构。2001年之前,河北省财政科技投入占R&D投入总量基本一直保持在30%以上;而进入2002年之后,河北省财政科技投入占比长期低于30%,且呈现逐年下降趋势,2012年达到历史新低,仅有16%。数据显示,我省似乎已经形成以企业R&D投入为主体的结构特征,但是与市场化程度较高的发达国家相比,河北省R&D投入绝对数量和R&D/ GDP相对比例均普遍较低,河北省R&D投入来源结构呈现“低度均衡状态”。根据发达国家的规律,企业投入超过政府投入的拐点一般发生在R&D/GDP达到2%左右,而我省R&D/GDP始终没有超过1%。这说明政府R&D投入严重不足,没有采取更多有效的加大R&D投入等手段来诱导企业的R&D投入,克服“市场失灵”。这也是导致我省R&D/GDP明显偏低的重要原因。

(三)大中型工业企业R&D投入严重不足,严重制约区域创新能力的提高

从河北省R&D投入来源结构来分析,尽管企业R&D投入占绝对的主导地位,具备了市场经济国家相似的比例特征,但并不能够掩盖大中型工业企业R&D投入严重不足的问题,企业R&D投入的主体地位仍然较弱。2012年我省规模以上工业企业R&D经费占主营业务收入比重0.45%,在全国排第24位,新产品销售收入占主营业务收入比重只有5.63%,排在全国第22名,与东部其他主要省份差距很大。实践表明,发达国家企业R&D投入占销售收入的比重一般为3%～5%之间,高技术企业甚至高达20%。因此,在评价判断我省R&D投入与配置效果时,切不能为R&D投入来源结构已形成企业主导型而盲目乐观。我省R&D投入的核心问题是,在鼓励、支持企业进一步增加R&D投入的同时,要进一步加大政府R&D投入,在更高的层次上诱导企业的R&D投入,在更高的水平上来实现我省R&D投入来源结构的均衡状态。

四、我省政府科技投入带动企业研发投入的对策措施

根据发达国家经验及研发投入一般规律,R&D投入占GDP比重低于1%,表明该国或地区处于技术使用阶段,R&D投入占GDP比重在1%～2%之间,则属于技术引进阶段,大于2%,才认为该国或地区进入技术创新阶段。河北省2013年R&D投入强度的0.92%,政府R&D投入占全省R&D经费的比例下降到16%左右,从R&D投入强度规律判断,河北省科技投入体系还很不成熟,还停留在技术使用阶段,根本谈不上进入技术创新阶段。这就决定了我省财政R&D投入仍将发挥主渠道作用,为确保实现我省“十二五”科技规划提出的R&D强度尽快达到1.6%的目标,我省政府应继续加大R&D投入,并充分发挥其对全社会R&D投入的引导作用。

(一)继续加大财政科技投入力度,引导各类主体增加科技创新活动投资

发达国家经验表明,虽然在工业化中后期阶段,政府资助在R&D投入中的比重呈现不断下降的趋势,但是以政府资助为主向企业投入为主的转变过程,却需要经历一个相当长的时间。美国企业R&D活动从政府主导过渡到企业主导大约持续了13年,德国间断式地持续了8年。河北省正处在经济转轨时期,作为R&D活动主体的企业,获得政府资助仍然是其一个相当重要的经费来源。在未来一段时期,直接资助政策仍应该是我省主要的财政科技政策。政府应该加大财政科技拨款资助企业研发活动的力度,并引导各类主体增加科技创新活动投资。政府在鼓励企业研发基础上,在企业研发的弱势领域,强化政府投入和资源的运用能力。重点资助基础研究、共性技术研究和公共安全等存在R&D市场失灵的领域。根据发达国家经验通过竞争方式获得直接资助,并要求企业自身配套一定比例的R&D资金,可以较好地发挥财政科技投入的杠杆作用。

(二)综合运用各种财税支持政策

一是遵循技术创新规律,按照技术创新链流程从技术研发到研发成果市场化全过程给予全面支持;制定和实施R&D费用税前扣除和R&D设备的加速折旧政策;研究推行技术准备金制度;充分发挥财政科技资金在激励基础研究与共性技术研发、转化等方面的基础作用,撬动企业、高校等主体加大研发投入。各级政府每年从科技三项费用等专项资金中安排一定比例的财政资金,以贴息、补助拨款等方式,支持鼓励高新技术成果转化和产学研合作项目。

二是特别强化对科技研发新产品商品化前的采购支持,创造稳定的市场,助力新产品商品化进程,有效降低商品化风险,鼓励研发新产品,扶植、培育一批自主研发和创新创业型企业。

三是建立健全风险投资机制,充分运用民间资本,提高市场运行效率,推动企业创新发展。通过发行高技术产业债券、实施政策性资助等方式,积极培育多层次、多形式的风险投资主体;同时,完善风险资本的进入、退出机制,健全风险资本的运营体系,形成良性发展的风险投融资机制。

四是建立健全涵盖技术创新链条全流程的知识产权法律保障体系,破解企业宁愿采取技术跟随战略而不愿采取技术创新战略的困境。不断提高企业的专利意识,鼓励企业专利转让与技术创新,研究制定研发创新收益在不同利益群体之间的合理定价制度。

(三)探索财政科技投入支持企业R&D投入的新途径

探索建立相应激励和转化机制,促进产学研深度合作,营造全社会R&D投入公开、公平、公正的环境氛围,加快技术服务、技术转移和信息共享平台建设,确保信息畅通,促进产学研合作与协同创新,鼓励先进技术和优秀研发成果向企业转移,不断提升政府R&D投入的诱导效应。