以市垃圾焚烧厂为例

潘永强

［内容提要］　近年来，邻避政治在中国城市的环境抗争中的重要性愈发凸显。中国邻避政治的起因、过程与管理反映出中国政经转型所衍生的国家与社会关系之变迁。本文以A市垃圾焚烧厂事件为例，指出近年来邻避政治在中国的频繁出现，与社会生态的转型和社区政治的控制发生变化有关，其中，城市化发展的加速，以及私有产权的确立成为主因，而决策过程的封闭则激化了邻避冲突。中国邻避冲突的处理与西方国家存在不同的制度背景，由于基层民主机制调节的薄弱以及行政介入过度明显，邻避冲突的动态协商机制尚无法形成，这也对地方政府的冲突治理构成一定程度的挑战。

一、前　　言

环境运动和相关的抗争，除了要求改善环境质量、维护身体健康权利之外，也意味着对决策参与的要求。近年中国城市地区就出现这种表面上以环境议题为抗争诉求，但实质上却体现公民权利意识日益提高以后，要求公共决策更为民主和透明的呼声。如果他们对公共决策的意见，没有得到适切与有效的表达，并获得尊重的话，即有可能集结起来展开集体行动。

通常，这类环境抗争是以反对公共设施的选址和规划为主，不希望有风险性的公共设施落在自己居住的社区邻近。在西方，这类抗争被称为邻避政治（NIMBY　Politics），邻避政治虽然也指向环境公害，或是居民要求生活质量的改善，可是无论事件本质、群众的受害程度，以及政府后续的处理方式，都与生态和环境上受到污染危害的抗争运动有异。就不少邻避政治的案例而言，通常将要兴建的公共设施，其实都不是已经发生污染，或造成了具体的灾害。反而，这些设施在科学评估和技术上，也可以兼顾到应有的安全考虑，而且有关设施落成后将对社会整体带来具体效益，但周边居民基于恐惧和自利等诸多因素，却表现坚决反对之意。

人们对邻避性设施产生疑虑，其实有更复杂的利益和心理因素。在民主体制中出现的邻避政治现象，尽管对地方当局造成困扰，但一般的处理方式和讨论重点，是着重在决策过程和公民参与等面向。但在中国，由于邻避政治的出现仍属新兴现象，不能完全按照国外经验来理解和思考。中国邻避政治的起因、过程与管理，还有其他深层因素，更反映出中国政经转型所衍生的国家与社会关系处于变迁之中。本章主要是透过A市居民反对垃圾焚烧场的事件，来检视中国的邻避政治现象。

在中国的邻避冲突过程中，居民一般都是游走在制度规范的边缘，如果制度框架内的抗议渠道走不通，他们才试探性地冲撞体制，但冲撞的强度却自我克制，不会让冲突过程越过政府容忍的界限。通常地方政府面对邻避环境抗争时，较少强势压制和顽抗，而是懂得采取拖延策略，在这个因应策略背后，则有政府“怕乱”的因素，以维持社会秩序为考虑。但是在邻避冲突的处理过程中，却明显缺乏基层民主机制的调节，其次就是行政部门的介入过度明显，反而缺乏真正的协商谈判程序。易言之，国家与社会在政府决策过程和公民高涨中的决策参与要求之间，存有明显的落差和认知上的距离，由于两者缺乏合理和有效的政治连结，故无法形塑制度化的机制以舒解邻避冲突带来的矛盾。随着中国未来可能进入邻避政治的高发期，如何构建相关的国家与社会在基层社区的政治连结之道，就更显迫切和重要。

二、邻避政治的概念与特性

所谓“邻避情结”，或“邻避冲突”，是根据NIMBY这个英文字音译而来，意即not in my backyard的简写，指的是“不要在我家后院”。随着邻避情结而产生的政治冲突与角力等现象，可称为邻避政治。这是指随着环境意识高涨，居民相信其有权利抗拒危害地方环境的设施进驻其邻近地区，因此透过体制内或体制外的手段，务求使标的设施的设置产生实际上的困难。^〔97〕邻避情结往往导致公共政策的制定经常出现政策瘫痪或政策停滞的现象，故成为政府机关必须面对的公共课题。^〔98〕

引发邻避政治相关事件的公共设施，通称为邻避型设施。邻避政治早在20世纪70年代就在美国出现，当时大多以反对污染性设施为主，如废弃物清理场、毒性废弃物处理场。近年来，由于民众环保意识的日益高涨，愈来愈多的邻避个案出现于非污染性设施中，如随着电子科技的发达，手机电讯基地发射台的铺设亦迭遭社区民众的抗争。其他常见的邻避设施包括机场、监狱、游民收容所、精神病院、变电所、火葬场、垃圾掩埋场、焚化炉、高速公路或核电厂等。这些设施本来被设计来满足社会的需求或解决部分社会问题，但其设置可能对附近社区产生重要冲击，除影响居民健康或降低生活质量等立即的威胁，也可能冲击房地产价值，还可能造成地方企业、厂商的撤离，进一步导致经济停滞、失业率增高的后果。此外，许多邻避设施的设置将造成当地地名与负面意象连结，很可能产生极大恐慌与不满，令居民设法加以阻止。^〔99〕

不过，关于邻避情结这个概念，学者对它的界定仍相当分歧。英哈伯（Inhaber）指出：在现代社会每个人原则上都期望能够增建公共设施，然而却不愿盖在我家后院，尽量要把有关设施排斥于自己家园以外。因此，邻避情结是对自己不喜欢与具厌恶性的公共设施所产生的排斥心理。^〔100〕也有论者认为，这是地方民众以自利的诉求，强烈反对任何有污染威胁的设施，坐落于邻近地区。除了概念界定外，对于邻避情结究竟是理性还是非理性的层面，也有不同说法。学者们一般比较倾向认定邻避情结为自私的、自利的、情绪性的、非理性的行为。通常，邻避情结具有以下几项特质：（1）它是一种全面性地拒绝被认为有害于社区民众生存权与环境权的公共设施之消极态度；（2）邻避态度基本上是环境主义的主张，它强调以环境价值衡量是否兴建公共设施的标准；（3）邻避态度的发展不需有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，它的重点是一项情绪性的反应。^〔101〕

易言之，邻避情结是建立在两项前提上：公共设施本身是社会所需的，且能产生重要的社会效益，可是自私的地方褊狭主义（local parochialism）却会阻碍社会良善的可能实现。^〔102〕因此，邻避情结其实展现出特定群体的自我矛盾态度，他们原则上赞成政府施政的目标，只要设施不要建在我家后院。从民主决策的角度，邻避情结主要是描述一种“反对国家强制执行某些对社会整体而言是必要的政策，但是在地方上却强烈反对将当地作为政策目标的草根运动。”^〔103〕

从决策层面而言，邻避情结发生的原因有两方面：一是来自政策专家对于公共问题的界定方式，二是以政府官员与科技专家作为最后决策权的模式；民众对此两种决策模式都持反对态度。但是，如果把邻避情结视为非理性情绪所造成，就容易忽略它形成背后的复杂因素，以及涉及的众多利益考虑和心理反应。邻避情结固然是由许多自私自利的非理性因素所构成，但其本质更为复杂，以美国为例，麦卡沃伊认为邻避情结现象乃渊源于社会中许多重大公共设施，面临着民主参与和科学技术之间的悖论，由于政府决策过程过度重视科技与专家政治，反而民众不被信任，不只无法参与邻避设施选址过程，还被视为情绪性的、非理性的乌合之众，才是构成邻避现象的关键因素。^〔104〕近年来西方“环境正义”（environmental justice）运动如火如荼地展开，在这类运动中，地方民众反对邻避型设施，除了对于环境和健康有切身与深刻的考虑，还有对正义和公平价值的追求。以设立垃圾焚化厂而言，民众对于健康与安全风险的恐惧固然是最关键的因素，但除此之外，也对决策过程带来的后果不符公平正义之伦理价值，感到愤懑。民众可能担心厂方或政府机关对于邻避型设施的管理太过疏忽，可能导致不动产价值的降低、生活质量的破坏，甚至担心周边地区所制造的垃圾要由某个社区全部负担。^〔105〕

就此而言，也就带出了邻避情结的最大特色，实为不对称的利益分配结构。虽然邻避型设施不受地方民众欢迎，但却提供重要的社会利益，只不过该利益被分散到广大地区的民众；相对而言，设立该设施所衍生的成本，却往往集中在设施场址周围居民的身上，这就引发抗争参与者的受害情绪反应。^〔106〕地方居民对选址决策公正性的质疑，还会进而产生受害者意识。然而，缺乏地方民众参与，往往为日后协商设下敌对的框架，将使居民觉得未受到公平对待的感受，让民众对于决策的正当性产生质疑，其结果不只加深地区民众的不满与愤怒，也缩小理性论述的空间，增加抗争的意愿。^〔107〕

三、个案：A市垃圾焚烧厂^〔108〕

自1997年以来，A市西郊一个占地约40公顷的垃圾填埋场，就负起A市H区生活垃圾的处理，每天有2000余吨垃圾运来此地。由于A市在垃圾处理上有选址的困难，市政府打算投资近8亿元，在这个填埋场原址兴建一座A市最大的垃圾焚烧发电厂。可是，由于邻近居民激烈反对，从2006年10月开始就引发一场反对垃圾焚烧厂的环境运动，当地上千名居民先后两次穿着印有“反对在✳✳✳建垃圾焚烧厂”字样的衣服，前往A市环保局门前集体请愿，在巨大的民意压力下，国家环保总局最终责令该项目缓建，进一步组织论证，听取公众意见。

若追溯这场争议的源头，A市政府当年为垃圾场选址时其实就有可议之处。该址原为生产砖瓦的“西六建”工厂所在之处，1995年6月23日A市环保局在给H区的批复文件中曾表示，该厂的取土坑底部已经与浅水层相连，坑周围2公里有人口1.1万人，附近部队、厂区和居民都饮用地下水，在该处建垃圾场并不适宜。因此A市环保局认为，“从环境保护的角度考虑在此地建设垃圾填埋场是不适宜的，不采取妥善防治污染措施直接填埋垃圾更是绝对不能允许的。”^〔109〕然而，当初垃圾填埋场选址于此，除了由于H区的垃圾处理有紧迫需要，主要是这座解放前就存在的“西六建”砖窑厂，几十年来取土已经形成一个大坑，填埋垃圾既省钱又省力，而对于环保的认知，那个年代几乎毫无意识，市环保局的意见未受重视，最后只好同意。现在要在此地建设垃圾焚烧厂，考虑的是此地已经是多年的垃圾处理地，显然比重新选址要容易得多。

早年该区仍是A市贫困郊区，当垃圾填埋场在1997年动工时，当局曾解释会用先进技术，把垃圾臭味控制在百米以内。同年，H区政府给予“西六建”工厂1600万元补偿，并说明18年后该处将成为绿地，用于抚平居民情绪。建设之初A市环保局提出，“填埋场界外500米之内不宜兴建永久居住设施、现有设施应予搬迁”，然而多年来政府对此规定从未放在心上，如今这里已经成了市郊的别墅区。结果垃圾填埋场在启用后，不只臭味未能解决，更重要的是饮用水的问题。地质专家认为，周边地下水已受污染，居民饮用会有威胁。据“西六建”工厂的非正式统计，2001年至今，在一千多名厂区常住人口中，患咽炎者279人，肺癌2人，喉癌1人。而45至50岁女性中，21人患子宫肌瘤，6人患乳腺癌，癌症发病率接近1％。如按照常态，0.03％已属高发态势。^〔110〕

垃圾填埋场启用虽带来恼人问题，但预计在2012年填满关闭。可是2006年9月5日，有业主却从中国建设招标网上，查到有关✳✳✳垃圾焚烧发电厂项目的招标情况。^〔111〕从资料中发现，这是A市“十一五”规划中的四座垃圾焚烧场之一。H区政府打算投入近8亿元兴建垃圾焚烧发电厂。这个讯息传出后，一场反对焚烧厂运动就随之酝酿发生。对当地居民而言，填埋场已经造成很大困扰，如果再建一个焚烧场，衍生的二恶英污染可能更为严重。二恶英的危害，自此成了笼罩在居民心头挥之不去的恐慌。^〔112〕二恶英是一种无色无味的脂溶性物质，包含数百种化合物，长期接触可导致人体免疫系统损害，并且可能致癌。

在A市这座大都市，由于生活垃圾量日益增加，建设垃圾焚烧厂已经迫在眉睫。H区每天产生的生活垃圾有2500吨左右，如果不建焚烧厂，再过七八年垃圾就无法处理，市政府有意从长远角度解决此困扰，所以兴建垃圾焚烧厂是主要考虑。^〔113〕可是由于选址困难以及当地居民反对，计划中要在2008年建成的3座垃圾焚烧厂全部陷入停顿，唯一建成的高屯焚烧厂也迟迟不能点火投产。事实上，居民们并不关心垃圾焚烧发电是否为世界上较科学的垃圾处理方式，他们只是被焚烧过程中产生的二恶英所吓倒。但根据垃圾焚烧厂工程组专家、清华大学环境科学与工程系教授聂永丰的看法，二恶英等有害物只要控制在低含量的标准，就不会对人体和生态产生不良影响。✳✳✳垃圾焚烧厂的二恶英排放中，设计要求采用欧盟标准，即二恶英含量0.1纳克/立方米以下，而中国国家标准为1纳克/立方米以下。^〔114〕但对当地居民而言，科学和专业的说明并不能取得他们的信任，谁也不愿意在自己家门口建焚烧厂。他们并不反对焚烧垃圾，也不反对兴建垃圾焚烧场，但是反对在自己家附近焚烧。当然，这个垃圾场的选址也不科学，它处在A市的上风口，居民担心一旦垃圾焚烧场启用后，其产生的烟尘将会导致A市城区更大范围的环境污染。此外，它离A市的水源地只有1100米。就连原国家环保局局长，后来出任国家环保总局战略环评专家咨询委员会名誉主任的曲格平也承认，垃圾焚烧厂的选址是非常不适当的。“目前我身边的大部分专家对于建设该项目都是持否定态度的。如果真的重新论证，估计很少有专家表示赞同。”^〔115〕

为反对兴建垃圾焚烧厂，居民打出“不要恶臭，更不要癌症”的标语，倡议联合起来维权。2006年11月初，居民从武汉万科四季花城与周边垃圾场新闻中得到启示，提出垃圾焚化场问题宜通过法律渠道解决的建议，还有业主建议拨打市环保局热线12369反映问题。到11月中旬居民就收到H区环保局的电话回复，称问题短期内难以解决，但居民质疑焚烧厂与北部地区发展规划不相符，提议搬迁。^〔116〕在居民们奔走和议论之下，维权行动逐渐引发媒体注意。12月中旬以后，《京华时报》、《新京报》、《华夏时报》、中央电视台第二频道相继报道该地将建垃圾焚烧厂，引起更多居民关注，网上开始热议。居民提议发起一次合法的集体行动，并开始在邻近小区内征集签名和募集活动资金。12月下旬，维权的组织者把反对在该地兴建垃圾焚烧厂的申述信初稿撰写完毕，通过志愿者将申诉信送达第一批政府机关，并在2007年元旦期间向小区居民进行宣传工作，得到周边居民积极响应。

面对浮现中的民众反对，A市市政当局负责人在12月30日的A市五台《A市议事厅》节目中提及该垃圾焚烧场。他表达了垃圾场选址的难处，在A市找不到大型的坑填埋那么多的垃圾，而且“把垃圾填埋场放到哪个村，哪个村也不愿意，给钱也不愿意。”^〔117〕但有专家指出，该垃圾焚烧厂遭遇民意的阻挠，不是垃圾处理的科学方法出了问题，而是政府的行政出了问题，没有处理居民的投诉。^〔118〕在居民的提议下，当时正在酝酿成立业主委员会筹备组，吸收热心居民，扩大成立了维权核心小组。他们在2007年1月15日把投诉信递交到国家信访局。向国家信访局递出投诉信后，街道办事处和区里各相关部门，就运作起来，与周边居民展开座谈。但居民并不接受在会议座谈中传达的解释，反而令该垃圾场周边小区居民渐渐凝聚一起。1月18日，部分居民代表还将申诉信送达第二批政府机关和部门。

此时又有居民提出，应对该垃圾焚烧发电厂环境评价报告的结果进行行政复议的建议。除此，维权核心小组与环保组织“自然之友”取得了联系，并得到了他们的支持和帮助。1月23日，H区举行新闻发布会，介绍了即将开工建设的✳✳✳垃圾焚烧发电厂的有关情况。受邀出席的工程组专家聂永丰认为，垃圾焚烧是目前世界上处理生活垃圾最科学的办法，二恶英等有害物只要控制在低含量的标准，就不会对人体和生态产生不良影响。^〔119〕但是，这一说法并不为居民所接受，他们对聂永丰的观点反弹尤其强烈，不少居民在网上对他表示质疑和抨击。到了1月下旬，反焚烧厂运动更趋积极，居民在小区内自发召开大会，决定印制反建条幅，在小区内开始张挂。不过，此时居民发现在焦点网上有关该垃圾焚烧场的帖子被部分删除，进一步挑起众人情绪，引起大家的强烈愤慨和遗憾。1月30日，城管人员开始干预小区内张挂的条幅，要求拆除。

另一方面，居民准备采取行政复议的方法维权，也在积极进行中，并公布了行政复议申请书草稿。^〔120〕在群众上访的压力下，A市环保局在其网站上公布了该垃圾焚烧厂项目环境影响报告书的简本，以及A市环保局对此项目环境影响报告书的批复——《A市环境保护局关于H区垃圾焚烧发电和综合处理项目环境影响报告书的批复》（A市环审〔2005〕1066号）。此报告书中的部分内容，在随后的日子里不断受到周边居民和业内人士的质疑。最终，居民代表向国家环保总局提出的行政复议申请书，在2月11日送达到相关部门。与此同时，他们也决定针对2006年底A市规划委对该垃圾焚烧厂项目所作出的建设用地规划许可，要向A市政府法制办提出行政复议申请。随着维权抗争的推展，到了2007年2月的A市人大、政协两会期间，已有人大代表和政协委员表示反对在该地建造垃圾焚烧厂，证明维权运动已取一定支持。^〔121〕全国政协委员周晋峰和汪萍委员等一行，也曾前往该地区实地考察。

在这起环境维护中，自筹资金、聘请律师、走行政程序抗争，一直是业主们的行动共识。在3月份，周边居民套用环评报告格式，还自发印制调查表，按照环评在原先调查的小区和村庄发放问卷400份（环评当时的调查问卷只发了100份），在收回的387份中，无一人支持该项目。同时，居民代表也最终选定了长期从事环境维权的夏军律师，作为小区环境维权和行政复议期间的代理律师，这是维权活动依法进行的一个重要保证。3月全国两会期间，周晋峰委员的关于停建H区某垃圾焚烧厂的《提案》和汪萍委员的《环评工作一定要做到利益和风险、责任同时存在》提案受到网友热烈关注。来自总装备部的人大代表，也把反对的提案提交至全国人大。在两会提案后，3月30日《中华工商时报》刊登了《垃圾焚烧厂为何建在A市上风口》的文章，对该垃圾焚烧厂选址提出质疑。这则报道是在媒体对✳✳✳垃圾场问题转趋低调的时刻突然出现，因此该报及其记者王义伟的举动，对周边居民的斗志起了极大的鼓舞作用。此后，搜狐、新浪等网络媒体开始转载此文，网络媒体的力量开始显现。4月4日《科学时报》也刊登了文章，4月10日《中华工商时报》继续追踪报道。

在4月14日，✳✳✳垃圾填埋场举办首个公众接待日，居民利用机会手持标语前往，要求停建垃圾焚烧厂。过后中央电视台的《全球资讯榜》栏目播出有关✳✳✳事件的报道，并质疑这个焚烧厂项目。此后几天，央视又进行了连续数天的追踪报道。特别是4月17日央视的节目《经济信息联播》揭露：H区政府在1994年一份致A市政府文件中，有谎报的情况发生，声称该地“西六建”砖瓦厂取土坑“方圆2公里范围内没有村庄，是较为理想的垃圾消纳场”。然而方圆2公里范围内当时人口已经达约11000人。^〔122〕其潜台词就是认为，若没有这一谎报，就不存在错误选址的基础。央视的报道，对✳✳✳维权活动产生了重要的推动作用。

随着维权运动进入白热化，一些意外事件也可能擦枪走火。4月17日A市环保局环境影响评价管理处处长在接受央视节目《经济信息联播》采访时的言论，即引来居民的强烈不满。他声称，拟议中的焚烧场处理的都是生活垃圾，故“不会产生二恶英”，他也排除环境影响评估书中提到的在线监测和超标自动报警等安全措施，并非用来检测二恶英的超标排放。“因为不会产生二恶英，所以我们检测最多的还是烟气，并不是二恶英。”^〔123〕类似的发言带来了触怒居民的效果，却无助于对话和协商。于是，小区居民展开了“一人一封信”活动，致信国家环保总局主管环评的副局长潘岳，请求停建✳✳✳垃圾焚烧厂，同时集体写信到相关监察部门，驳斥这位处长的言论。4月20日，小区居民更行动起来，到A市市环保局门前请愿，要求他引咎辞职。

到了5月下旬，居民收到A市法制办发来的，关于该地垃圾焚烧厂规划审批的行政复议决定书，维持A市规划委核发的许可证。得知复议内容后，居民群情激昂，小区居民召开通报会，会上决议在6月5日世界环境日，去国家环保总局表达群众的呼声。结果当日上午，近千名居民聚集于国家环保总局门前，表达保护环境的意愿。活动过程中，一名业主被警察带走，后被放回。不过，在集会活动数日后，国家环保总局副局长潘岳对新闻界通报，该局建议H区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。^〔124〕随后，引发媒体对该垃圾厂一事的热烈关注，纷纷给予报道或评论。结果，国家环保总局在6月12日公布了环评行政复议的决定。复议决定指出，该项目在进一步论证前应予缓建，并全面公开论证过程，扩大征求公众意见范围。论证和征求公众意见的结果必须报送A市环保局核准并发布公告，然后报国家环保总局备案，在公告和备案之前，该项目不得开工建设。^〔125〕

环保总局发布复议决定之后，在全国造成了轰动，而在A市各居民小区的网上论坛出现一些原来敏感词，也不再被删帖。自此该垃圾焚烧发电厂项目就陷入停顿，A市政府虽然并未重新组织环评，却也没有放弃继续建设的努力，其基调仍是要建，居民对此并未放心。例如2007年11月7日，A市颁布了新制定的《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》。该标准中最重要的一条“焚烧厂厂界距离居（村）民住宅、学校、医院等公共设施和类似建筑物直线距离不得小于300米”，引起了居民们的不满。有人认为这分明就是为焚烧厂量身定做的标准，因为300米正好是厂址距周围最近小区的距离。^〔126〕

此标准颁布后，A市政府也曾组织了一次专家论证会，但专家们分成两派，爆发了激烈的冲突。论争的焦点就两个问题：（1）垃圾焚烧到底是不是最成熟、最科学的垃圾处理方式；（2）300米的防护标准是否合理，应不应该写进地方标准。在座的官员、企业家、学者大多或者是赞成建设，或者就是沉默不表态，反对的人不超过5个。后来公布的论证意见书上，没有出现300米标准的规定。^〔127〕

四、邻避冲突的起因与管理

邻避政治的现象最早出现在美国，但在亚洲等地，也越来越成为政府决策的重大考验，间中可能导致项目的延宕甚至中止。随着中国政治与社会的转型，邻避政治也在中国出现，除了以上所述案例外，近年中国都市中因邻避情结而引发的环境维权，日益增加，人们也尝试以街头“散步”的温和方式，表达反对。易言之，在环境课题上，邻避政治及其冲突逐渐成为中国不可回避的现象，而相关的处理和回应，也就具有观察与讨论之重要性。

邻避政治虽然也指向环境公害，或是居民要求生活质量的改善，但与一般因环境污染和灾害而驱动的群体抗争有所不同，无论是事件本质、群众的受害程度，以及政府后续的处理方式，都与生态和生活上受到污染危害的抗争运动有异。以本文所举的A市垃圾焚烧厂案例而言，将要兴建的垃圾焚烧发电厂，其实都不是已经发生污染，或造成了具体无可避免的灾害。反而，这些个案中的设施，未必会带来实质的风险和危害，甚至在科学评估和技术上，也可以做到应有的安全考虑，例如垃圾焚烧场在国外就有同样操作安全的经验。事实上，垃圾焚化可以减少废弃物的体积，占地面积也小，同时可以产生能源，其经济收益能够提供较垃圾填埋场更优惠的补偿措施，以克服邻避抗争，因此对都市而言是可行性较高的方案。^〔128〕可以发现，人们对邻避性设施之所以产生疑虑，其实有更复杂的思考和心理因素，以美国经验而论，构成邻避情结的三大因素为：身体与财产问题、影响生活质量问题、民众参与程序问题。^〔129〕在民主体制中出现的邻避政治现象，尽管对地方当局造成困扰，但一般的处理方式和讨论重点，是着重在决策过程和公民参与等面向，也就是说，问题集中在行政和治理的层次，以及基层民主的实践，并试图在制度优化的思考下，加以解决。

但在中国都市出现的邻避政治现象上，虽然也体现了地方居民对健康权、财产权和环境权的关注；然而，由于近年邻避政治在中国的兴起仍属新兴现象，无论就其事态的起因、抗争的过程，抑或政府的处理回应，都不能完全按照国外经验来理解和思考。中国邻避政治的起因、过程与处理，还有其他深层因素，反映出中国政经转型所衍生的国家与社会关系。另外，在中国城市出现的环境和民生课题，是无法通过基层选举的程序来展开辩论和票决。因此以下两节，就从起因与管理两方面的讨论，来进一步理解中国邻避政治的现象。

1．邻避政治起因

中国在城市和居民密集的地方兴建大型基础设施，如公共交通、发电厂、垃圾填埋场等等，并不是近年才开始的，但过去许多公共设施的选址和施工，即使会引起居民的反对，但不见得会演变至集体和公开的抗争动员。因此，近年来邻避政治的出现，与社会生态的转型和社区政治的控制出现变化，有一定关系。大体上，可以归因于以下几个因素：（1）城市化发展的加速，（2）私有产权的确立，（3）业主阶层的社会力兴起，（4）政策过程的封闭，（5）对科技专家和政府共谋的怀疑。

邻避政治和相关的冲突多出现在城市地区，跟中国的社会经济成长，造成近年城市化发展的加速颇有关系。为了适应城市规模的扩大和现代生活配套的需要，地方政府就需要加紧展开公共建设的开发项目。有时为了政绩表现，地方官员也加快公共建设和城市开发，并从中刺激地方经济，也满足个人升迁利益。近年中国几个一线大都市陆续取得国际大型活动的承办权，如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会，为了承办重大活动而展开的公共建设，也导致邻避政治的密集爆发。

像A市这座人口日益膨胀的超级大都市，建立垃圾焚烧场就迫在眉睫，否则有“垃圾围城”之虞。估计到2010年，A市的垃圾日产量将达到1.6万吨，而目前全市餐厨垃圾日产量约为1200吨。^〔130〕虽然一些公共建设是因应城市现代化发展的需要，有利于社会整体的利益，但问题是，设施带来的社会成本却高度集中在少数人身上，如周边居民可能面临臭味、污染和噪音的影响。如果附近居民认为该设施对于个人的福祉（健康、生活质量、财产等方面）的干扰极大，他们就有较强烈的动机参与集体行动，以抗拒该设施的设置。有时过速的城市化过程，也造成规划和选址用地上的有欠周详，更会进一步激化居民反弹。以A市✳✳✳的垃圾焚烧厂的设置为例，垃圾顺利处理的利益固然为广大的市民普遍分享，但焚烧厂设置后可能带来的成本，如放射性污染、垃圾车的恶臭、房地价下跌等，皆需由当地居民来承担，因此地方居民心理不平衡下的强烈抗争，乃毋庸置疑的现象。

至于私有产权的确立，也是激发邻避政治的主因。自从20世纪90年代后期中国城市开始住房改革，以及把房地产推向市场化之后，许多城市居民的住房，已经从过去由国家或单位分配，转变为可以通过个人的经济能力购置拥有。到2000年前后，中国有70％的城市住房是由私人拥有。对许多城市居民而言，买房需要耗用大笔个人或家庭的积蓄，甚至两代人合资，而在好地段购置房地产，也是表现个人成就的一种方式。所谓有恒产才有恒心，因此可以理解，当私有产权被确立以后，社会的权利意识也随之提高，许多城市居民开始关心自己居住环境周边的事态，以及融入相关的人际网络。如果小区周边有大型建设项目动工，他们会首先考虑到有关项目，对本身的小区和房地产有无影响。因为一旦有嫌恶性或公害阴影的建设项目出现，不只影响健康和生活质量，也冲击到房地产的价值。由于城市居民买房涉及大量资金，房产价值若下跌必会损失惨重。跟过去由单位分配住房的情况不同，当住房改革之后，个人如因环境变质而要更换住所，就需要另行购置，在城市其他地区房产飙升的情况下，这肯定带来重大财政负担。在这种情况下，如果发现有邻避型设施可能在附近施工，受影响者必然产生受害情结，要是投诉无门，很容易激起抗争动员。如A市案例，投入抗争者多是拥有房产的小区业主，基于自利和利益考虑，他们绝对有动机和有意愿发起集体抗议行为。

与住房改革后私有产权的确立有直接关系的是业主阶层的社会力兴起，这也进一步导致邻避政治在中国的萌芽。事实上，有关中国城市业主的维权和集体行动现象，近年日益成为学界关注对象，以探讨中国城市政治生态的变迁。^〔131〕在邻避环境抗争中，个人力量很难在信访和投诉等制度内渠道获得回响与重视，但通过业主群体的集体参与，透过相关的网络与社会资本，反而可能产生动员能量。直到20世纪90年代末期为止，中国城市最基层的社区组织就是居民委员会，它表面上被视为居民自治组织，实际上是国家权力向城市最基层渗透的一个监控节点。通常，居民委员会与基层的党支部的人员有所重叠，因此建制色彩甚为浓厚，居民很难以它为中心形塑出社区认同。但是，随着住房改革和私有产权的确立，上海市自1997年起仿效新加坡的治理方式，认可业主委员会的成立，成为业主和房地产开发商之间的中介渠道，处理物业管理、保安和美化等事务。自此，业主委员会逐渐成为居委会之外，另一个社区生活中受承认的组织形式，而且较具自主性和独立性，可以在社区事务中扮演某种杠杆角色。业委会的一大功能，是发挥了网络的作用，把小区内零散的人际关系串联起来，有助于创建出业主和社区事务的连结纽带。不过，业委会虽然体现一定的自主性，但在社区公共生活中，街道办事处、居委会、业委会三者之间的互动关系依旧复杂，一旦集体行动和抗争性的行为出现时，居民都会另行串连，或以临时的非正式组织作为动员平台。这时，业主平日累积和经营下来的人际网络与非正式关系，就起了作用，成为维权或抗争行动的社会资本，利用上述基层组织之间的缝隙与空间，在不同组织系统之间游走和操作。由于业主身份的轮廓日渐鲜明和被社会建构出来，这种集体的身份认同会扩大和转接，而有利于形塑以及加强社区的认同。

城市业主群体的崛起，不只为中国邻避政治提供动因，也是城市基层政治生活中一股有潜力的社会力量。在A市✳✳✳的邻避政治案例中，业主的自发角色和社会动员力，就适时发挥作用，他们通过互联网和临时集结起来的核心小组，越过社区内的组织建制，领导了抗争活动。事实上，由于市场化日益确立，加上单位体制的弱化，许多业主从国家对日常生活、福利的束缚与支配下，逐渐获得解脱和自由，有较多的自主和独立行动的空间。从邻避政治的情况可以预见，随着业主阶层的兴起，还将有助于进一步提升公民的权利意识，以及要求扩大决策透明和公民参与的机会。

实际上，邻避情结背后最为人诟病之处，就是政策过程的封闭和不公开。一般上，公共设施选址的作业多以封闭式的决策进行，以避免过早就遭遇抗争。在A市✳✳✳的案例中，居民根本无法从正常渠道获知焚烧厂的即将施工。就此而言，民众之所以衍生出邻避情结，跟地方政府的决策过程太过封闭有颇大关系，不只社区民众没有合理的管道与时间对邻避设施的负面效应表达关切，也对受影响居民的环境权、健康权与生存权不够尊重，疏忽了环境正义的伦理观。这些因素使他们加深对邻避型设施产生恐慌和不安，最后导致激烈的抗争反应就完全可以理解。政策过程的封闭和不公开，还体现在信息垄断与不对称。所谓信息即是力量，在博弈过程中，信息是对峙双方的重要工具，掌握信息的多寡就决定了形势的优劣，信息的流通与分享十分重要。与官方和开发商相比，小区居民通常处于不利的地位，前者经常有动机扣住某些重要信息，使居民处于被动和弱势，失去谈判和争取更高赔偿金额的优势。

信息量的有限和不足，也是居民对科技专家和政府都持不信任态度的另一因素，使邻避抗争十分棘手，居民会怀疑两者可能形成共谋，一旦如此，任何理性和科学的解释就无法换取居民的信任。事实上，有些公共设施具有高风险性与不确定性，即使在科技专家群体内，也有不同见解和判断。这导致邻避抗争中，居民对以政府官员与科技专家作为最后决策权的模式，持反对态度。许多邻避型设施与污染或辐射的威胁有关，这类环境威胁涉及几率估算与对危险的认知等问题，公害与科学因果的不确性，以及各种信息传播过程中出现的人为扭曲因素，都可能深化民众疑虑和恐慌。随着对信息与官方说词的不同解读，冲突双方不信任感大增，进而干扰双方沟通协调的进行。在本章所举案例，都同样出现居民对专家解释的反弹和批评，邻避情结很难容得下客观理性讨论。除此，因政治和利益介入，专家的立场有否违背科学伦理，也值得关注。

2．政府的回应与管理

就邻避政治的冲突处理而言，在过去数十年中，已困扰许多先进国家，促使他们变革现有之制度，以改善面对冲突的化解能力。然而，此类冲突对政治转型中的国家——如中国而言，则形成更严峻的挑战。相较于过去，如今地方政府已减少以强硬手段去防止或排除抗争的发生，但相较于一些较发达的国家，政府又缺乏有效的制度化协商管道足以取信于冲突双方，使邻避环境冲突引导至常态的、可治理的管理模式中。

邻避冲突如何在制度层面加以调解与改善，在先进国家已引起广泛的讨论。在这些国家，许多涉及公益的邻避设施，多委由私人企业处理，政府的角色简化成中立的监管者和审批者。^〔132〕然而，自20世纪60年代以来环保意识大幅提高后，西方国家的私人企业与地方居民在谈判过程中往往容易陷入僵局，除居民对补偿金的期待大幅攀升，环境权与健康权的争议亦是主要原因。因此，政府积极涉入俨然成为解决邻避冲突的主要途径。但是，不管是由私人企业主导，或由政府出面，传统封闭式的“去政治化”决策过程，却无法解决冲突争议。“去政治化”方式往往由政策官僚和技术专家挂帅，以强势的“客观”姿态作出技术评估，再以公权力强迫居民接受。即便是在民主政治体系下，这种操作也会导致地方居民反弹，进而在体制允许下展开街头抗议、游说、司法诉讼等抗争途径。^〔133〕

要解决邻避政治中的冲突，或促成邻避性设施成功设立，西方学者不但设定诸如环保管制标准与监测系统、签署环境保护协议、对社区作出回馈承诺等各类政策工具，也充分利用补偿金的作用。除此，就是强调由下而上的自愿性决策过程（bottom-up voluntary approach），以及强化政治对话，以化解邻避情结。^〔134〕有学者对日本的邻避政治研究显示，有些公共设施的选址决策需要费很长时间才能解决，而有一些争议却可以在短期内处理，其中冲突的烈度（intensity of conflict）、参与者实力强度的对比、赔偿金的角色，以及如何有创造性地运用赔偿金，都是影响到最终能否达成商议式妥协（negotiated compromises）的关键。^〔135〕除此，奥卢尼（O'Looney）提出“邻里治理”（neighborhood governance）的冲突管理原则，则希望透过地方人士对土地使用政策与反歧视政策的讨论，来追求环境正义和解决邻避冲突。^〔136〕另有学者强调，虽然政府与企业在选址决策中扮演重要角色，但决策责任仍应交付给承担利益与成本的公民，具体的作为包括让选址的决策过程以民主对话展开，强调社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施的设置地区作长期保护与补偿等等。^〔137〕此类政治对话虽不是解决邻避冲突的万灵药，但有可能促成动态的协商（dynamic bargaining）以提出具创新型的补偿方案（innovative compensation）。^〔138〕

不论是政治对话、邻里治理，或是动态协商，都强调由下而上的政治参与，以及对公民责任的广泛认知和信任，需要深厚的民主协商传统，故如何应用到中国，尚存在着理论与实证间的鸿沟。在许多法治传统较薄弱、挑战政府政策的管道较不畅通的国度里，暴力性之“自力救济”往往成为地方人士的主要抗争工具。而在邻避冲突产生之后，如何进行冲突的管理，中国与较发达国家的处理手段和方式也有不同，这里仅指出两大差异。首先，中国邻避冲突的处理，缺乏基层民主机制的调节，其次，就是行政的介入过度明显，反而缺乏真正的协商谈判程序。

缺乏基层民主的机制，意味着不会有地方政治精英和政党政治的动员，往好处想，这样可以降低邻避冲突的政治化和民粹化，以及因选举竞争而激化不同利益阵营的对立。但是，缺乏基层民主的机制，事实上却等于失去一个可以调节矛盾的制度性方式。因为有意义的制度化程序若是存在的话，它可以促使政府、企业、居民及早建立信息和决策公开的制度，同时取得一个彼此共同接受的矛盾疏解渠道。另外，基层民主也可以为邻避政治提供一个对话和辩论的平台，让各方有机会参与政策过程，并赋予决策更大的合法性基础。然则，由于基层民主的不发达，中国邻避冲突一旦发生，地方各股利益力量无法有组织地在制度内汇集和反映意见，居民也没有合理的政治表达渠道，反而令地方政府直接面对居民的对抗，使冲突更容易演变成激进和情绪冲突，在过程中失去更多的调节和协商的中介渠道。事实上，在上述案例中可以发现，现行的地方人大和政协的制度，并不能充分有效发挥民意汇集和民意表达的作用。地方人大和政协成员即便对地方邻避抗争有所关切，但在体制内所能产生的影响和作用则微乎其微，至多只能提案、联署或发言声援而已。基层民主的缺陷，导致居民最终只好选择以自力救济的集体行动，求诸体制外方式来解决冲突。

随着基层民主缺席而衍生的问题，就是地方政府不会有积极的诱因和压力，去完善或修补在公共设施选址和决策过程中的不足，也缺乏意愿去采取更具人性化的方式，以预防环境冲突的可能发生。但是随着中国社会的开放和公民意识的提升，居民对决策质量和政策过程有日益上涨的参与需求，一切由上而下的家长式、官僚式决策，逐渐不能令城市居民和业主们信服接受。从案例中可以看到，地方政府在邻避冲突爆发后，仍倾向以传统的行政方式去解决争议，而没有展现协商谈判的专业态度。动用行政手段来处理邻避情结，只能通过地方党政力量的疏通说服、举行不具平等协商意义的说明会、决策过程与信息的继续垄断与封闭，以及限制网络和媒体的持平报道，等等。僵硬的政府反应，以及由上而下的行政施压，并没有带来民主商议的气氛，反而进一步激怒有受害情绪的居民，从而无法获致动态的协商效果，以及比较有意义的补偿方案。

这也说明，为何国外地方当局或大型企业在处理类似冲突时常见的赔偿金谈判方案，在中国的邻避政治博弈过程中，甚少受到重视。中国的地方政府仍未适应邻避冲突的抗争，故仍沿用传统行政手段来应付、敷衍甚至分化居民的诉求，没有准备利用协商机制，达成诸如签署环境保护协议、回馈社区福利、安排补偿方案、订立公共设施使用期限等各类政策工具。由于对话平台不具实质和约束力的意义，冲突双方的协商机制不能有效展开，抗争居民若不是期待上一级的行政力量介入，就只能集结起来，采取制造干扰和麻烦的策略，以争取更大的关注。另一方面，由于邻避政治在中国仍算是新兴现象，地方政府尚未深入认识到邻避政治的本质，就是会有群体要在设施兴建中承担成本，但同样也有群体是政策的受益者，如果可以在地方上形成政策受益人的行动联盟，将给予政策推动者实质上的支持，以集体利益的理由要求邻避抗争者妥协。

但是，城市的邻避抗争既然缺乏商议和协商的解决机制，为何仍然未演变为激烈的抗争和暴力事故？这除了居民们相对克制和柔顺的抗争方式以外，也跟地方政府的回应策略有关。近年来城市的地方政府面对邻避环境抗争时，不再是强势顽抗，而是懂得采取拖延策略，在这个因应策略背后，则有地方政府“怕乱”的因素，而宁可以维持社会秩序为考虑。易言之，中国的地方政府近年对集体抗议的因应方式，主要是采取四个主要策略：压制、让步、说服和拖延。总体而言，地方政府尤其是都市的地方政府，对抗争的压制行为有减少之趋势，而从严惩转为预防。同时，也越来越倾向于对抗争人士作出合理的让步，以及开始依靠具体的说服方式。最后，拖延的做法则逐渐成为主要手段。事实上，以上三种策略：预防性的压制、合理的让步和具体的说服工作，最终都是导向于拖延的方式。^〔139〕

另一方面，邻避冲突后采取拖延策略，其背后的思路还涉及官僚体制内部相互博弈的因素。一些公共建设的规划方案，从成本营运、技术安全，或是环保标准，往往在各部门之间，或是上下级单位之间，皆有不同的争议和考虑，内部不一定已经达成共识，一旦面临外力和居民的抗争，就会转化为政府内部的角力，成为各部门加以运用的杠杆。在A市✳✳✳焚烧厂案例中，因环评和选址问题，市内不同层级政府和单位之间，意见和利益并非一致，最后才在国家环保总局出面下暂缓建设。因此，拖延策略除了为政府和民间的对立降温外，也有助体制内部争取缓冲协调的时间。

然则，随着政府当局的应对策略有所调整，对集体抗议的行为也会产生联动的影响，近年来城市地区的环境抗争，无论成本和风险就有所降低。事实上，政府压制倾向和意愿的降低，激励了更多的抗争者，让步的态度则鼓励了制造麻烦的事件，而拖延的做法还驱动人们用更有干扰性的手法，去反制政府的拖延。^〔140〕用拖延的方式回应邻避冲突，显然不是最佳的冲突处理途径，因为它造成政策规划的不确定性和公共设施的发展滞后，对社会整体利益未必有利，而且还为下一波的冲突埋下不明朗因素。对地方政府而言，拖延会造成公共设施的搁置，增加未来社会成本，而对居民而言，虽然短期内的隐忧解除，也在抗争中取得一定程度胜利，但不确定的结果始终会影响生活情绪和房地产的价值，以及抗争资源的持续投入。

五、结　　语

邻避冲突的有效处理和选址问题的最终解决，需要地方政府和当地居民的持续学习，以求在制度设计和政策过程两方面，都能取得成长，否则就徒增交易和社会成本。而制度和政策环境的改革，则涉及平等对话、激励结构、社会压力、决策联盟以及信息的公开等多种因素的介入。^〔141〕通常，邻避政治会伴随着公民权利意识的增长，以及对环境质量要求的提高而激增，但值得注意的是，邻避政治的背后动机，实际上是公民要求决策参与，争取政策过程透明化的一种抗争。邻避政治不等于环境运动，虽然它也关注环境和污染问题，但根本而言是一种权利运动。邻避政治抗争者不一定反对有关公共设施的兴建，只是不同意该设施“建在我家后院”而已，如果选址迁移他处，或是决策过程更加尊重和咨询居民意见，就有助于免除他们的质疑和恐惧。

因此，邻避政治兴起以后，必定要求地方政府更加重视决策民主和政策透明的问题，同时也应改善既有的社区治理模式，即更加强调政治对话、邻里治理，或是动态协商，以及创建由下而上的政治参与。^〔142〕易言之，国家与社会更紧密的有机连结，才是调节和疏导邻避冲突的关键因素。随着中国城市化发展的加速，公民权利概念和环保意识也日渐提升，在可预见的将来，中国邻避冲突的现象不只可能加剧，在未来十年内很可能还将进入高发期。因此，如何因应日渐增加的邻避冲突，以及相关处理机制和应对策略的强化，包括创建支持相关政策的行动联盟，将是有关方面的一大挑战。

（潘永强，马来西亚尊孔独立中学）