积极主动参与全力推动社会管理综合治理工作

白山市中级人民法院、分院党组书记、院长 赵东巍

社会治安综合治理是在党委、政府的统一领导下，在充分发挥政法机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的一项系统工程。2011年9月16日，中央决定，把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，赋予了协调和指导社会管理工作的职责，充分体现了中央对社会管理工作的高度重视。因此，我们只有在理解了社会管理创新与社会管理综合治理之间关系的基础上，从社会发展大局出发，立足发挥本部门职能作用，才能切实做到坚持能动司法，积极主动参与，从而达到全力推动社会管理综合治理工作科学发展的目的。

一、社会管理综合治理是社会管理创新的必然要求

(一)加强社会管理创新的时代背景

1.社会结构发生变化，阶层群体冲突增加。

传统中国社会的社会阶层结构是相当单一的，就是“两个阶级一个阶层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。在计划经济的背景下，他们之间的利益是高度趋同的，不仅没有根本性的冲突，甚至直接的冲突都几乎没有。但这些年来中国社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部之间由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷，这些冲突与纠纷极易引发社会问题。像前段时间出现的农民工因讨薪而自焚跳楼、土地拆迁中的暴力争端等社会性事件，背后其实都是阶层利益的冲突引发的。

而且，伴随着阶层分化，社会管理结构也发生了变化。过去社会中的每一个人基本上都要属于一个“单位”，干部在机关、工人在工厂、农民在生产队。按单位管理，政府好管也省事。但现在社会上出现越来越多的自由人，不再是“单位人”。对于这些人，仅仅依靠单位模式是管不住的，就算把他们吸纳为临时工，临时工已经没有必要，也没有动力像“正式工”那样本分地听话了。

2.社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多。

目前我国有超过2亿的流动人口，在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动。这种流动对社会管理提出了很大的挑战。传统的户籍管理是一个萝卜一个坑，萝卜就在坑里边，而人口流动，西边的萝卜跑到了东边，导致东边的一个坑里可能有几个乃至好几十个萝卜。相应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等一系列问题就产生了。比如，农民工建设了城市，但却很难在城市中居住下来，只能像候鸟似的飞来飞去。如何调动流动人口建设流入地的积极性，保障流动人口在流入地的各项社会福利，让流动人口不至于因心态失衡引发行为失控，已经成为了城市化发展不能回避的紧迫问题。

人口流动好歹还能看得见，信息的传播与扩散是看不见摸不着的。信息开放与信息封闭状态下的社会管理方式是截然不同的，难度更是天壤之别。在信息不畅通的情况下，可以大事化小，小事化了，先捂住再慢慢应对。可是互联网让信息呈几何级数传播，往往“网下刚冒烟，网上已燃烧”。本来一个小事情根本就不是什么问题，信息一传播到网上，马上情绪激愤。加之互联网还有强大的组织功能，它可以把全世界各地看似一点联系也没有的人在不知不觉间组织在一起，形成集体行动。

更近一步看，在信息化环境中，人的社会交往已经不仅仅是实体的交往，不仅仅是面对面的交往，而变成了网络的交往与沟通。一个人足不出户并不意味着孤立无为，闭门也能造车，网上也可以开店。现在社会上的一些宅男宅女很可能是社会中交往关系最复杂、最广泛的群体之一，据说目前中国网民已经超过4亿人。虚拟社会不同于现实社会，但它又与现实社会有着千丝万缕的联系，虚拟社会的所作所为都有着强烈的现实指向。提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。

3.社会诉求不断提升，维权意识更加强烈。

这些年来，中国经济社会发展速度很快，跨越了温饱，实现了小康。但是，在老百姓吃饱穿暖的同时，对政府的意见也不断增多，群众与干部间的矛盾也越来越凸显出来了。为什么啊?社会诉求在提高，群众愿望在升级。我们党员干部在实现群众经济小康方面成就很巨大，但让群众精神小康方面准备不足。可是，准备不足，群众就会聚集起来向你要、和你闹。尤其是随着社会公众权利意识不断增强，过去不是问题的问题今天成为了大问题，过去理所当然的事情今天越来越理不直气不壮了，过去坚不可摧的合法性基础今天越来越有些靠不住了。邓小平同志晚年的时候说过一句话:我们过去总认为发展慢了不行，现在看来，发展起来之后，发展快了问题更多、更棘手、更复杂。邓小平时代10余年后重温这句话，确确实实让我们感受到了什么是伟人的高瞻远瞩。

4.转型社会价值真空，社会失范引发风险。

社会发展可以突变，社会价值观的培育却不能一蹴而就。中国社会用30余年走过了西方社会数百年的历程，既有价值观已经失去了共识，新的价值观又没有真正形成。而一个社会只有存在共同的价值观才可能产生一致的行动。当出现价值真空的时候，一切行为都将自以为是，都将无所顾忌，都将不可预期。有权的“官二代”信奉赢者通吃，自鸣得意而视法如无法;弱势群体则绝望无助，看不到过上好生活的希望便铤而走险非理性杀人。就算那些自诩为只是“打打酱油”的群体，在其貌似超然的背后何尝不是一种无奈与愤懑，这使得他们往往是“无直接利益冲突”的肥沃土壤。当一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的时候，谣言就会主宰社会，恐慌就会降临社会、动荡就会席卷社会。前些时候的“盐慌”背后并不仅仅是经济投机，更多的是社会性的焦虑与迷茫。

没有社会的稳定，就不可能有经济政治的繁荣发展。面对这些新的社会管理问题和管理要求，我们用惯了的、会用的、曾经很管用的、数十年来延续下来的一些社会管理模式与管理方法越来越不适应、越来越力不从心了。如何在新的发展背景下，有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，社会管理创新便成为了必由之路。

(二)社会治安综合治理的发展历程

中共中央、国务院和全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》虽然是1991年才颁布的，但社会治安综合治理的历程却可追溯较远。社会治安综合治理的发展历程大致可分为三个阶段。

1.社会治安综合治理思想的形成、方针的提出和实际探索的阶段(1979—1990年)。

这一阶段的基本情况和主要特点是:伴随党和国家工作重心的转移，适应改革开放和中国特色社会主义现代化建设事业的客观要求，逐步形成了具有中国特色的社会治安综合治理思想，明确提出了解决我国社会治安问题的综合治理方针;全国许多地方建立了不同形式的社会治安综合治理领导体制，设立了组织领导和办事机构，开展了工作探索，初步总结了一些社会治安综合治理的典型经验;许多部门、单位和社会各界逐步关心、支持并积极参与社会治安综合治理，配合政法部门做了大量工作;政法部门在充分发挥职能作用持续开展“严打”斗争的同时，注意结合自身业务开展社会治安综合治理工作，较好地发挥了社会治安综合治理的主力军作用;理论界对社会治安综合治理工作的必要性、可行性等一系列问题进行了研究探讨，从而为全面开展社会治安综合治理奠定了坚实的理论和实践基础。

2.社会治安综合治理工作在全国普遍开展的阶段(1991—2000年)。

这一阶段的主要特点是:社会治安综合治理工作作为全党一项重要的政治任务，在全国普遍开展起来，并逐步走上了规范化、制度化的轨道。各级社会治安综合治理机构在党委、政府的统一领导下，认真贯彻落实中共中央、国务院和全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》精神，围绕解决那些一两个部门难以解决的、群众反映强烈的、影响社会治安的突出问题，组织协调有关部门齐抓共管，狠抓综合治理各项措施的落实，组织开展了一系列重点工作和活动，取得了显著的成效。基本上是每年围绕一两个影响社会治安的突出问题，作为工作主题，召开专题会议，出台专门文件，层层部署抓落实。集中体现在:一是社会治安综合治理的法律保障、组织保障和制度保障逐步建立健全。二是组织开展重点治乱。在中央综治委的统一组织领导下，各地、各有关部门认真贯彻落实“两个《决定》”精神，针对一些地方治安混乱状况，围绕解决影响社会治安的突出问题，齐抓共管，开展了一系列重点治乱活动。三是大力推动社会治安综合治理专门工作。四是加强社会治安综合治理基层基础建设。五是部署加强矛盾纠纷排查调处工作。

3.社会治安综合治理工作广泛深入发展的新阶段(2001年至今)。

这一阶段的主要特点是:适应新世纪我国开始向现代化建设第二步战略目标迈进的新形势，按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和全面小康社会的客观要求，社会治安综合治理工作围绕加强社会治安防范、矛盾纠纷排查调处和深化平安建设三大方面，进一步拓宽领域、充实内容、提高层次、完善机制。集中体现在:一是全面部署新时期社会治安综合治理工作。二是大力加强社会治安防范工作，构建社会治安防控体系。三是深入开展矛盾纠纷排查调处工作，着力维护社会稳定。四是深人开展平安建设。五是狠抓考核评比工作，促进各项措施落实。

2011年9月16日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，中共中央政治局常委，中央政法委书记，中央社会管理综合治理委员会主任周永康在京主持召开中央社会管理综合治理委员会第一次全体会议时强调，要认真贯彻中央关于加强和创新社会管理的决策部署，切实履行各项职责，协调各方面力量，推动解决社会管理面临的突出问题，为建设中国特色社会主义社会管理体系作出新贡献。

经过改革开放三十年来的实践，综合工作取得了巨大成绩。特别是党的十六大以来，综治工作不断适应形势发展的需要，在内容、形式、层次和要求等方面都有了新发展，由对社会治安问题的综合治理扩展到维护整个社会的稳定，由基层安全创建升级到大范围的平安建设，带动了维护社会稳定工作的机制创新、体制创新和方法创新，为维护社会和谐稳定、促进经济社会发展、推进中国特色社会主义事业做出了重大贡献。

(三)社会管理综合治理产生的原因和要求

我国目前正处于重要的战略机遇期，也是社会矛盾的凸显期，在这种形势下，如何加强和创新社会管理，显得越来越重要。加强和创新社会管理，既是当前维护社会和谐稳定的紧迫任务，也是巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、全面推进中国特色社会主义事业的战略任务。中央决定把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，赋予协调和指导社会管理工作的重要职能，充实领导力量，增加成员单位，加强工作机构，不仅是中央对加强社会管理工作空前重视的反映，更是对综治工作的信任和期待。

从“治安”到“管理”，不只是两个字的变化。9月25日，中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时说:“中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能的转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管理工作。”北京大学政府管理学院教授李成言认为，中央决定中央综治委更名并对其职责、任务、成员单位进行调整和明确，是加强社会建设、创新社会管理的一项重大决策，适应了时代的需要。从“治安”改为“管理”，是创新社会管理的新方式，凸显了社会管理的以人为本。

更名后的中央综治委协调和指导社会管理工作的重点，正如周永康同志所强调的，主要包括如何完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;如何夯实基层基础，使绝大多数的矛盾和问题能够及时发现在基层、解决在基层;如何畅通群众利益诉求表达渠道，完善党和政府主导的维护群众权益机制;如何完善城乡应急服务管理体系，提高突发事件、事故的处置水平;如何建立健全信息网络服务管理体系，实现信息网络健康有序安全发展;如何加强对群众的教育引导，培育良好社会心态;如何建立健全社会诚信制度，营造诚实守信的社会环境;如何加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，从源头上、根本上改进社会管理等。周永康同志讲话中的几个“如何”，可以说就是中央综治委更名后的主要任务，与社会管理创新的要求具有高度的一致性。

二、司法工作是社会管理综合治理工作的重要组成部分

社会管理综合治理的总体目标是维护党的执政地位，维护国家安全，维护人民权益，确保社会大局稳定，推动社会管理创新，促进社会和谐和经济社会发展。公安、检察、法院、司法行政、国家安全等政法机关，是我国依法打击各种违法犯罪活动，维护社会治安、社会政治稳定和国家安全的专门机关，其职能和作用是任何机关所不可替代的。在新形势下，政法各专门机关担负着更加繁重艰巨的任务，需要进一步发挥自己的职能作用，充分运用法律武器和治安手段，依法预防和惩治犯罪，更加有力地维护国家安全和社会稳定。这就说明，司法机关是社会管理综合治理中的骨干力量，司法工作也当然成为了社会管理综合治理的重要组成部分。下面，以人民法院工作为例，加以说明。

(一)人民法院的工作任务是社会管理综合治理工作任务的重要组成部分

由于社会治安问题是社会矛盾的综合反映，因此综合治理的对象不能简单地理解为违反《社会治安处罚法》以及《刑法》的违法犯罪行为，而应理解为影响经济发展、社会和谐稳定的各种社会矛盾。社会矛盾的复杂多样性，决定了治理必须综合进行。如果不进行综合治理，治理的力度就不大，效果就不会好，将直接影响社会稳定和经济发展大环境。正是基于这一认识， 1992年中共十四大通过的《中国共产党章程》，第一次把“加强综合治理，保持社会长期稳定”作为中国共产党的一项重要工作任务写入了党章。可见，党中央对综合治理是何等重视，把它作为了一项重要的治国之策，其目的是通过综合治理，维护国家和社会的长期稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。所以，加强和参与社会管理综合治理是各级党委、政府和公、检、法、司政法部门必抓之事、应为之举。

社会管理综合治理落脚点在治理，但必须靠“综合”予以实现，这就需要国家所有机关和单位都忠实地履行法律赋予自己的职责，并充分发挥其职能作用，才能取得良好效果。《人民法院组织法》第3条规定:人民法院所肩负的重任是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有财产、劳动群众集体所有财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。不难看出，人民法院的职能和任务与社会治安综合治理的宗旨和任务是具有高度统一性的，法院的各项工作任务属于社会管理综合治理的重要内容和组成部分，人民法院既然肩负着“惩治犯罪、保护人民、服务发展、维护稳定”的重任，同样就应肩负起社会管理综合治理的重任。

(二)人民法院的审判职能是社会管理综合治理工作职能的重要组成部分

1.人民法院的刑事审判职能是社会管理综合治理中“打击”工作环节的组成部分。打击犯罪是社会管理综合治理的首要环节，“严打”则是人民法院长期坚持的刑事审判工作方针。在人民法院刑事审判工作中，依法严厉惩处杀人、抢劫、强奸、贩毒等严重危害社会治安的犯罪，重点打击抢夺、盗窃等多发性犯罪，使犯罪分子认罪伏法，有力地震慑犯罪，就会促进社会治安形势好转，营造良好的社会治安环境。

2.人民法院的民事审判职能是社会管理综合治理中“化解矛盾纠纷”职能的组成部分。人民法院运用民商事审判调整平等主体关系，坚持以稳定统揽民商事审判工作，妥善调判各类民商事案件。在审理民商事纠纷中注重调解，灵活运用换位思考、算账引导、电话调解、联合调解等多种调解方法，促成案件当事人冰释前嫌，握手言和。充分尊重当事人的处分权，始终贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，会及时、有效地化解各种民间矛盾，是平息诉争、维护稳定的有效手段。

3.人民法院的审教一体、以案说法职能是社会管理综合治理中“预防”工作环节的组成部分。人民法院的审判工作不是单一的，而是系统的，各个诉讼环节有机结合，联动地参与到综合治理之中，现身说法的公开庭审、以案释法的公开宣判、辨法析理的判后答疑，使人民法院的“公堂效应”得到充分发挥，真正做到寓教于审、防治结合。另外，人民法院“送法下乡、送法进企、送法入校”等活动，丰富了宣传教育的内容和形式，扩大了覆盖面，提高了全民法律意识和法律素质，有效地预防了违法犯罪，同时推进了依法治国进程。在社会管理综合治理中发挥着不可替代的预防作用。

4.人民法院的回访帮教、司法建议职能是社会管理综合治理中“改造”工作环节的组成部分。人民法院通过对少年犯罪的审判、教育，对缓刑、管制人员的回访考察等，让失足的人改过自新、重回正道;通过对法律法规的运用，以案讲法地引导人民群众形成正确的法制观念，矫正不适法的意识行为;通过司法建议等方式实实在在地为政府机关、企事业单位进行普法教育，帮助其堵塞法律漏洞，指出合法高效的行为、管理方式，对紊乱的经济关系、民事关系、行政关系秩序起到重塑作用。

5.人民法庭是人民法院参与社会管理综合治理的前沿阵地。对于加强农村精神文明建设和民主法制建设，大力加强农村的综合治理，确保一方平安，起着十分重要的作用。本着方便群众、方便诉讼的原则，认真落实巡回办案制度，依法审理好民事、经济纠纷案件和轻微刑事案件;及时处理非诉讼简易纠纷和来信来访;加强对人民调解委员会的业务指导，充分发挥调解组织的第一道防线作用，使大量的潜在纠纷解决在基层、消灭在萌芽状态，是社会管理综合治理的各项措施真正落实到基层的有力保障。

(三)人民法院的社会管理职能是社会管理综合治理中“社会管理创新”职能的重要组成部分

1.利用司法资源推动社会管理机制建设是社会管理综合治理中“社会管理创新”职能的组成部分。

健全的社会管理机制是社会治理的基础，社会管理创新的重要任务是完善整合社会管理机制。司法审判涉及社会生活方方面面，与社会管理机制建设有密切联系。人民法院利用职能优势，能够在推进社会管理机制建设上有所作为。

一是推动多元化纠纷解决机制建设。社会矛盾纠纷产生的原因是多样的，解决矛盾的方式也应当是多元的。建立多元化纠纷解决机制，是满足多元化心理需求、化解多元化矛盾纠纷的必由之路，也是社会管理创新中非常重要的内容。建设多元化纠纷解决机制，需要多部门、多领域、多行业、多方面的共同参与。人民法院是解决纠纷的专门机关，是多元纠纷解决的主力军、推动者，发挥着主导作用。主动争取党委的统一领导，加强与仲裁机构、行政调处机构、行业调解组织、人民调解组织等非诉纠纷解决主体的联系，建立业务指导、协调、对接、监督等机制，就会有效地推动多元化纠纷解决机制的建立和完善。

二是推动社会保障机制建设。完善的社会救助和社会保障机制，是减少和化解社会矛盾的重要保障，也是创新社会管理的必备环节。当前，由于社会救助和社会保障机制不完善，导致矛盾升级的问题在司法审判领域非常突出。作为人民法院，在对困难当事人依法减缓免诉讼费，确保有理无钱的当事人打得起官司的同时，积极争取政府及有关部门的支持配合，应当能够尽快建立刑事被害人救助、特困申请执行人救助、环境污染案件受害人救助、道路交通事故受害人救助等社会救助机制，使这些特困当事人及时得到社会的关怀。

三是推动社会诚信体系建设。社会诚信缺失，是当前存在大量社会问题的重要原因。诚实信用是市场经济健康发展的保障，完善社会诚信体系，是诚信社会建设的基本载体，也是化解和减少经济纠纷、解决执行难的重要措施。一方面，法院要在审理案件中支持、鼓励、保护守信者，旗帜鲜明地制裁、惩罚失信者。另一方面，依法履行生效裁判义务，是公民、法人和其他组织诚信状况的重要内容。目前，全国法院利用网络平台，已经建立了公众可以自由查询的执行案件信息管理系统，并与金融信贷、工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门建立了执行联动机制。以执行案件信息管理系统为基础，以执行联动机制为平台，积极推动人民法院执行案件信息管理系统与银行的征信系统、公安户籍管理系统的链接与共享，就可以构建起社会诚信体系的基本框架，这也是解决执行难问题的根本出路。

2.通过司法审判创制社会规则是社会管理综合治理中“社会管理创新”职能的组成部分。

社会管理创新的重要使命是创制社会规则，规范社会行为，构建社会秩序。在当今社会，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍。人民法院在履行传统职能、解决具体纠纷的同时，通过司法解释、司法决策、司法判断与审判工作，来创制社会规则，规范社会活动，调控社会秩序，引领社会风尚，并为社会管理政策与法律的制定完善提供服务和支持。

一是对行业规则的认可与颠覆。行业自治规范，对于调节社会生活发挥着重要作用。但也有一些行业规范，违反法律规定，或者不合情理、显失公平，如一些行业推出的“行业自律价”就明显有悖于《价格法》，旅游饭店业禁止“消费者自带酒水”的行业规定也违反《消费者权益保护法》，铁路、电信、医疗等行业的不少内部规定近年来也多受质疑。法院在审理相关案件时，对符合社会公正、符合法治精神的规则大胆支持;对明显不合时宜、情理的规则，不符合法治精神的规定，依法颠覆，维护了社会公平的同时，更好地规制了社会生活。

二是对社会风俗的尊重与否定。“公序良俗”所指的社会风俗是善良的风俗，是国家社会的存在及其发展所必需的一般道德。法院审理案件，尤其是在调解案件中，尊重善良的、进步的、文明的社会风俗，而不迁就落后和愚昧，从而鼓励人们向上、向前、向善，推动社会不断发展进步。通过依法审理案件来确立规则、树立导向，增强人民群众的法治意识，引导群众正确行使权利，自觉履行义务，依法表达利益诉求，促进经济社会管理事务进入民主法治轨道。

三是对法律文本的解释与选择。法律的稳定性与社会生活的复杂性差异，使法律漏洞的存在成为必然。且我国政治经济体制正处于转型期，由于立法主体、立法技术等方方面面的局限，导致了出现法律间相互矛盾或有些法规有失公平等情况。法院在深刻把握法律精神的前提下，作出价值选择，搞好漏洞填补，进行条文语义整合，可以弥补成文法的不足。充分行使司法解释权，对法律条文作出更加符合法律精神和社会发展方向的解释，确保法律正确实施。同时重视判例的指导价值，以案例指导法律适用。在司法实践中，深入挖掘法律精神，创造性地适用法律，在不同法律的规范中选择更加符合公平正义价值的条文，在法律规定不明确的情形下以法律基本原则作出判断。

综上，国家有效地管理社会需要社会管理创新，社会管理创新需要社会管理综合治理，社会管理综合治理需要公、检、法、司等司法机关发挥其综治骨干作用，更需要各司法机关的协调配合，不断增强社会管理创新意识，坚持能动司法，积极主动参与，共同完成推动社会管理综合治理工作科学发展的伟大使命。