人民检察院提起环境公益诉讼研究

山东省寿光市人民检察院 蔺华庆

近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，与此同时，环境问题日益严重。环境恶化导致气候异常、灾害频发。这种现状与人与自然和谐相处的理念相悖离，严重制约我国经济和社会的可持续发展。加强环境保护力度，提高环境保护实效性已成为刻不容缓的任务。西方发达国家也曾经历我们目前面临的困扰，它们在保护环境的实践中探索环境公益诉讼制度，值得我们学习和借鉴。国内关于环境公益诉讼的立法呼吁、司法实践也已成为社会热点，但是，环境公益诉讼的原告资格仍是有待解决的首要问题。一些地方检察院积极尝试作为原告提起环境公益诉讼，一般法院也能受理，但是总觉得不是理直气壮，我国法律还没有明确赋予检察院提起环境诉讼的职能。

一、检察机关提起环境公益诉讼的理论根据

1.检察职能的适当扩张为检察机关提起公益诉讼提供了支持。

现在检察职能需要在必要限制的前提下合理扩张，我国法律规定人民检察院的法律地位是指人民检察院在国家政治制度、国家机构体系中所处的地位及与其他国家机关的相互关系。人民检察院的法律地位是由宪法和法律规定的。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院被确定为国家的法律监督机关，依法履行审查批准逮捕和决定逮捕、公诉、职务犯罪侦查以及对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼实施法律监督等职能。宪法和法律把我国检察机关定位为国家的法律监督机关，具有历史的必然性和内在的合理性。正是由于人民检察院处于国家法律监督者的地位，决定了它是国家和集体利益的代表人和守望者，也决定了它的职能内在地统一于检察机关的法律监督属性。我国宪法把检察机关的性质确定为“国家的法律监督机关”，理所当然行使法律监督职能。根据《人民检察院组织法》及有关诉讼法的规定，它的职责具体是5个方面:(1)对叛国案，破坏国家政策、法律统一实施的重大犯罪案件行使检察权;(2)对直接受理的案件，主要是国家工作人员的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪进行立案侦查;(3)对公安机关侦查的案件进行审查，批准逮捕。对公安机关的侦查活动的合法性进行监督;(4)对刑事案件提起公诉和支持公诉，并对法院的审判活动是否合法实行监督;(5)对案件的判决和裁定的执行，对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。概括起来，检察机关的职权为侦查权、公诉权和监督权。由此可见，我国的检察机关不同于西方国家的检察机关仅是公诉机关，而是一个权力广泛的机关;不是纯粹的公诉机关，而是包含了公诉职能的国家法律监督机关。除了公诉任务以外，还有对诉讼活动进行监督和追究司法人员枉法责任等等。尽管当前法律没有对检察机关提起环境公益诉讼作出明确规定，但基于宪法和检察院组织法的立法精神和司法实践，完全有理由也有必要对检察机关的职能进行及时、适当的扩展。我国现行《民事诉讼法》规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《行政诉讼法》也有类似规定。目前检察机关对民事诉讼和行政诉讼只限于对违法判决的抗诉。检察机关的第一角色是公诉人，这一角色应进行合理变化。特别在民事、行政诉讼领域，应当允许人民检察院参与到实际诉讼中去。在涉及国家利益、社会利益时，检察机关不代表国家和公众维护国家和公共利益，谁来代表? 对这一类的民事、行政纠纷，检察机关站出来维护公众利益不仅是必要的，也是必需的。

2.“能动司法”理论的兴起也给检察机关作为原告提起公益诉讼提供了支持。

近年来兴起的“能动司法”理论，也给检察院提起环境公益诉讼提供了重要的理论支持，“能动司法”的概念来源于美国，与中国古代实行的县官断案本质上一致，最主要的思想就是要发挥法官的能动性，将法律规定的权利在每一个个案中都最大地体现出来，倾向于弱化遵循先例原则;倾向于为了取得特定判决而减少程序上的限制;不怎么顺从于其他政治决策者，更多地依赖于自己的判断;倾向于作出范围宽泛的判决意见;主张一种广泛的司法救济权。在我国， 2001年12月最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》首次从多角度肯定了法官在举证责任分配、证据的审查判断、非法证据的排除、证明标准等方面的自由裁量权，从一定程度上彰显了司法的能动性特征。长期以来，是能动司法还是谨守司法克制，是积极司法还是消极司法，一直争议不断。直到2009年，最高人民法院院长王胜俊在宁夏、河北、江苏等地调研时，肯定了许多法院适当延伸、扩大审判服务领域的做法，终于确立了“能动司法”理念，同时，结合中国国情，回答了在我国“司法是什么”和“司法如何做”的问题，实现了“能动司法”本土化:其一，对“能动司法”的概念赋予了新的含义——“能动司法”，就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务。正如最高人民法院院长王胜俊指出的:“我们所讲的‘能动司法’，简而言之，就是发挥司法的主观能动性，为经济社会发展服务。”其二，深刻揭示了当代中国“能动司法”的基本内涵。服务性、主动性、高效性，是“能动司法”的三个显著特征。“能动司法”理念要求人民法院在坚持公正与效率的法治性的基础上，更好地体现人民司法的政治性和人民性，是对以往司法理念的进一步丰富和发展。其内涵主要包括三个方面:围绕服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、保障人民合法权益的要求，运用政策考量、利益平衡、柔性司法等司法方式履行司法审判职能的服务型司法;分析研判形势，回应社会需求，参与社会治理的主动型司法;根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法。在我国的司法体制下，尽管“能动司法”缘起于法院审判，落脚于法官办案，但是作为执法机关之一、同样掌握法律权力的检察机关，特别是在涉及环境保护民事、行政诉讼领域，“能动司法”也应当适用于检察机关的司法活动，成为检察机关作为原告提起诉讼的理论支持。

二、确定检察机关作为环境公益诉讼的“原告”有深刻的现实意义

1.环境公益诉讼的现状及不足。

确定“原告资格”是环境公益诉讼的首要问题。环境公益诉讼的原告资格，是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之虞时，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。“没有原告便没有法官”。但我国现行立法及司法解释尚未规定环境公益诉讼的原告资格。近年来，既有大学师生试点环境公益诉讼，也有环保组织、人民检察院及行政主管机关提起环境公益诉讼，司法实践已经走在法律规定前面。其中不少地方检察机关为维护环境公益提起公益诉讼，打击危害环境公共利益的违法行为，弥补了我国公益诉讼制度缺失的不足，一定程度上保护了环境。但是目前的环境公益诉讼不能适应现阶段经济发展，不能更好地保护环境，造福人民。

就环境公共利益诉讼而言，一方面环境公共利益由于利益主体的缺位、扩散性，常常缺乏必要的利益表达机制，因而易被忽视;另一方面，环境公益是一种与不特定多数人有关的利益，虽然不特定多数人都可以提起环境公益诉讼，实际情况却是个人因其自身限制，没有提起诉讼。面对环境公益诉讼的高成本与高风险，即使有人提起诉讼，也多因其与造成环境损害的主体之间经济实力悬殊而陷入有想法、没办法的困境。在我国，公民诉讼不仅受到传统民事、行政诉讼规则的限制，且因维权意识淡薄，难以获得有力支持。

我国的非政府组织与团体规模小、数量多，资金募集困难，且在发展空间上受限颇多。一些实力较强的非政府组织，多依托官方或国外机构，未必总能及时考虑维护环境公共利益。

2.检察机关作为行政公益诉讼“原告”的优点。

从理论上看，国家当然是国家利益和社会公共利益的主体。但国家只是一个抽象的价值主体，在具体的环境公益诉讼中，必须确立一个特定的而且能够代表国家的主体来行使诉权，启动诉讼和救济程序。而在所有的国家机关中，只有检察机关最为适合代表国家提起环境公益诉讼。因为:人民代表大会及其常务委员会以及专门委员会是国家的权力机关，不可能在享有立法权的同时再行使具体的起诉权，否则违反现代法治理论;而目前许多对公共利益造成侵害的主体，往往就是打着公共利益旗号的政府行政机关，根本不可能“自己告自己”，不适合作为环境公益诉讼的起诉人;人民法院本来就居于裁判地位，不能“自诉自判”，更不可能行使环境公益诉讼的诉权。而且中国社会各主体力量的平衡与发展，也决定了人民检察院是通过诉讼维护环境公益的最佳主体。

人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据是履行其法定职能，维护国家利益和社会公共利益。人民检察院的职权包括民事起诉权。对于国家财产和涉及民众利益的重要民事案件，在遭受损失且无人起诉的情况下，人民检察院不仅有诉权，而且有责任启动民事诉讼程序、参与民事诉讼活动。行政主管机关怠于履行职能以及滥用行政自由裁量权时，人民检察院有权提出司法建议，要求其及时履行职责，亦可代表国家直接提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任。“能动司法”以主动司法、积极司法为特征，检察机关作为原告提起环境公益诉讼正是使检察机关的司法保持一种积极态度，促进法律效果与社会效果统一的体现。

三、检察机关作为环境公益诉讼“原告”的正当性

由于现行法律规定缺失，人民检察院提起环境公益诉讼显得于法无据，理论上遭到反对者的责难，实践中也或有被法院驳回的挫折。故有必要论证人民检察院提起环境公益诉讼的正当性。

各个国家对检察机关的定位存在多种观点，但各国检察机关本质上仍有相同之处，即检察机关作为“最高法律秩序代表”和“社会公益的维护者”，其基本职能是维护国家利益和社会公共利益。同时，检察权的国家性和社会性也赋予其维护社会公共利益的权力，使其在维护国家利益和社会公共利益的诉讼中可以担当原告。在英美法系以及一些大陆法系国家和地区，如法国、比利时、芬兰等，法律都赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的资格;我国澳门特区民事诉讼法也明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力。环境公共利益属于社会公共利益，将环境公益诉讼的起诉权赋予检察机关，既是维护公共利益的要求，也是维护公共利益的表现。一方面，自然资源多属于国家所有，检察机关作为国家利益、社会公共利益的代表，具有为自然资源损害提起诉讼的职能;另一方面，由于环境侵害、自然资源损害的危害后果具有间接性、广泛性和长期性，一时难以确定具体的适格原告，此时检察机关为维护环境公共利益，有必要提起环境公益诉讼。这不仅有利于保障环境侵害、自然资源损害的受害主体(包括环境资源本身)得到法律救济，还能有效遏制、制裁环境违法犯罪行为“正当”是一种关于某种行为的社会性价值判断，它是表示某种行为无论是处于被作、暂时未作、或永久放弃的状态中，都对社会、对他人可能是一种好(善)，至少是无害、无恶，以致社会或他人对此行为采取赞同(不反对)、不强求、不允许阻碍的态度。被社会成员们根据无害性标准而普遍确认的、主体对一种行为的作、暂时不作或永久不作的正当性，是考量尚未在立法上明确规定的某一制度的重要标准。

司法公正是人们对司法活动的企盼，是司法工作的最高理念，也是司法本身所应具有的品质。尽管个人具备原告资格，但在以“私”对“公”的博弈中，双方的力量差异极其悬殊，即使程序规范，但实质的正义也难以实现。人民检察院提起环境公益诉讼就是矫正非正义，确保司法公正，满足国家、社会以及人民大众对实质正义的强烈要求。检察机关所拥有的人力、物力、财力和在调查取证以及参与诉讼方面的职权和专业能力，特别有利于扭转和平衡环境公益诉讼中普遍存在的原告弱势、被告强势的实力差距。寿光市人民检察院联合寿光市民政局开展的为在交通肇事中死亡的无名被害人讨回赔偿款并由民政局代管就是一个很好的例证。尽管此案并非环境公益诉讼案件，但是被害人本是一名在外流浪多年的男性，身份不明、无人认领，死亡后公民的基本权利无人主张，显然属于弱势群体。此时，该检察院通过支持民政部门提起民事诉讼，不仅帮被害人找到了失散多年的亲属，而且让其拿到了应得的赔偿。成为全国同类案例中唯一为被害人家属讨回赔偿的成功案例。此案如果没有检察院的介入，被害人的权利就无法得到保障，讨回赔偿款更是不可想象，社会正义必然受到损害。所以，人民检察院秉承“强化法律监督，维护公平正义”的理念，其提起环境公益诉讼的实质正当性是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。