在社会管理创新语境下完善职务犯罪预防工作的思考

甘肃省张掖市甘州区人民检察院 李文杰 王晓霞

职务犯罪预防工作是检察机关参与社会管理创新的一个重要切入点。如何研究新情况、解决新问题、探索新方法，充分履行法律监督职能、参与社会管理创新，是职务犯罪预防工作人员必须认真面对的重大课题和紧迫任务。

一、职务犯罪预防与社会管理创新的关系

立足职务犯罪预防，参与社会管理创新，首先要解决思想上的模糊认识。有人认为，职务犯罪预防属于检察权，社会管理属于行政权，职务犯罪预防工作似乎与社会管理创新关系不大。其实不然，检察权与行政权都是我国宪法结构中两种重要的国家权力。检察权行使法律监督权，具有独立性，不受行政机关干涉;行政权行使执行法律的权力，具有辅助性与从属性。两种权力依据宪法和法律在各自权限范围内按照程序分别行使，在特定事项的处理中相互配合，检察权监督行政权。

职务犯罪指国家工作人员利用职务便利所从事的犯罪活动，其本质是国家一定时期种种社会问题和社会矛盾的综合作用在职务活动中的反映，其危害后果体现为对国家管理活动的破坏，并导致国家组织不能按照设定的功能组织结构运行，使人民群众对国家管理者的信任丧失。职务犯罪会引发很多严重的社会问题，比如阶层群体利益冲突、社会价值观念失范等。

检察机关通过监督行政执法权来保障社会管理秩序依法、健康运行，对于从源头上治理腐败、推进惩防腐败体系建设，避免更多的社会冲突和问题、营造良好的廉政文化意义重大。因此，职务犯罪预防工作与社会管理创新密切相关，不可割裂。下面从三个方面来阐述。

首先，行政机关的领导干部及其工作人员是社会管理的重点人群。社会管理是指社会秩序的管理，既包括社会治安秩序、公共秩序、经济秩序、生产秩序的管理，也包括社会管理活动和社会管理秩序的管理，虽然社会治安管理是社会管理的重点，但社会管理并非仅仅是治安管理。而这些社会秩序的管理均是由相应的机构和人来执行的，在我国即指行政机关及其领导干部和工作人员。因此，国家工作人员作为社会管理的主体，对其自身进行管理的机制、制度的创新完善，是加强社会管理的保障。从查办的职务犯罪案件看，一些官员的贪污腐败行为，与干部管理机制、制度中的漏洞有着直接的因果关系。这些社会管理者一旦与不法人员及非法利益结合在一起，除其个体腐败外，也使本身健康、有序的社会管理遭到破坏。为此，加强社会管理创新，就必须抓好干部的管理，从源头上防治腐败。其职业之外的“职业”、工作之外的“工作”，公务之外的“活动”等，应成为管理创新的重点。也正因为如此，干部队伍应是社会管理当然的重点对象。

其次，国有资金、专项资金是社会管理的重点对象。经济社会的又好又快发展，离不开资金的投入。而这些资金的安全与否不仅关系经济的发展，也直接影响到社会的安定。如，金融管理上的漏洞，不仅使一些干部“落马”，也给国家造成了巨大的损失。在上海陈良宇社保资金案中，正是由于社保资金管理上存在漏洞，才给了其可趁之机。再如，党和国家为缩小城乡差别，加强“三农”工作，投入了大量资金支农惠农，但由于投入渠道多，管理机制不健全，致使很多资金没有使农民得到实惠，而被一些管理人员克扣侵吞。有的还通过行贿受贿、内外勾结坑农害农。因此，重点资金的管理，应是社会管理中不可或缺的重要内容。

第三，权力运行监督管理是社会管理的重点领域。贪污贿赂等腐败行为，无不是利用权力运行机制的漏洞而进行的。贪污腐败的严重社会危害性，一方面表现为权力的变质，毁掉了一批干部;另一方面它还严重污染社会风气，破坏了社会管理秩序。正因为如此，惩治和预防腐败才成为关系党和国家生死存亡的重大政治任务。为此，权力运行的监督管理，亦是社会管理中当然的重点领域。权力运行中的监督管理创新重点有三个方面:一是权力运行中的监督和制约机制创新;二是权力运行中的民主科学决策机制创新;三是权力运行中的体制创新。当前，一些地方存在政企不分的双轨制现象，往往一套人马两块牌子，集行政管理和经济实体于一身。如国土局长同时兼任土地开发中心总经理，交通局长同时兼任道桥公司总经理，盐务局长同时兼任盐务公司总经理等等。这样的体制，为滋生腐败提供了土壤和条件，致使一些部门成为贪污腐败的易发多发领域。

二、立足职务犯罪预防参与社会管理创新的途径

(一)开展预防调查，为各级党委、政府进行社会管理提供决策依据

预防调查是检察机关强化法律监督、维护公平正义活动中新生的一项检察业务工作，是检察机关法律监督权的具体体现形式之一。紧紧围绕检察机关查办职务犯罪的重点和社会关注的热点开展预防工作，在工程建设质量、食品药品安全、强制征地拆迁、重大责任事故以及企业改制、教育医疗、资源开发、环境保护、社会保障、公共服务管理等领域，通过犯罪分析、走访群众、查阅资料、召开座谈会等预防调查形式开展社会调查，总结分析该领域职务犯罪滋生的环节、特点、原因、规律，撰写专项调查报告，有针对性地督促相关单位建立健全监督制约机制，规范行政执法及行政管理行为，协助政府创新管理方式，作出科学的管理决定。

(二)开展行贿档案查询，推进社会诚信体系建设

行贿档案查询是我国与国际反腐接轨的一项新举措，既是解决突出问题的现实需要，也是强化法律监督的关键切入点之一，实现了对查办职务犯罪和其他行政执法活动中所形成的资源和信息的有效利用，推动了检察机关预防与行政主管部门自身预防的有机结合，对促进社会预防信用体系建设和遏制职务犯罪具有非常重要的实践意义。检察机关应充分利用行贿犯罪档案查询系统，定期分析贿赂犯罪的态势、规律和特点，加强犯罪预警，及时向党委和权力机关提出检察建议。这一系统的应用，成本低，作用大，对遏制行贿犯罪行为具有重要的作用，客观上也是对诚实守信、守法经营行为的弘扬和保护，能够促进市场竞争的规范有序，彰显司法公正和社会正义。当前，检察机关应积极推动相关部门对有关法律法规进行修订，促使相关部门把行贿犯罪档案查询工作纳入法律范畴，以使行贿档案查询发挥更大的作用。

(三)建立完善多部门共同预防的工作机制，推动形成社会化预防腐败网络

职务犯罪预防是一项系统工程，具备纵向与横向交错的立体式结构的特征，需要众多社会单元的共同参与与努力。要积极探索与纪检监察、组织、人事、金融等部门的共同预防机制，做到以制度管人、以制度管权、以制度管事，尽量减少“一把手”对具体事务的支配能力，从源头上有效预防腐败，形成党政齐抓共管，全社会上下联动的大预防格局。对老百姓反映强烈、事关群众切身利益的问题，要关口前移、提前预防，对苗头性、倾向性问题要及时处理，形成各部门共同协作，齐抓共管的预防系统。

(四)开展警示宣传教育，实现多元化的社会管理格局

宣传教育是检察机关职务犯罪预防工作的一个重要手段。检察机关通过召开剖析会、举办惩治和预防职务犯罪成果展、构建法纪教育基地等有效形式，积极开展预防犯罪法制宣传教育，加大对典型个案、类案和易发多发行业发案情况的剖析，形成有深度、有分析、有针对性的案件剖析报告，利用各种媒体进行宣传，形成创造廉政干部、廉政文化、廉政家庭的良好氛围。同时，充分发挥宣传教育在社会管理工作中的重要作用，扩大预防宣传的辐射面和影响力，发挥预防文化舆论导向作用，努力营造风清气正的社会环境。具体做法有:一是通知发案单位的人员到庭审现场旁听。对本地区、本区域影响重大的职务犯罪案件，在开庭审理的时候，组织发案单位的人员或相关系统、相关行业的人员参加旁听，以案释法，让其切身感受法律的威严，起到警示教育的作用。二是案件判决后，针对发案的特点、原因、规律等进行分析研究，到发案单位，以案释法开展法制宣传教育。三是成立职务犯罪预防宣讲团，选择本辖区内影响较大的职务犯罪案件，对发案原因、特点、规律，以及引发犯罪的深层次原因等进行分析，到相关系统开展法制宣传教育，切实做到查处一个，教育一群，查处一片，教育一方的目的。

(五)运用检察建议，参与社会治安综合治理

检察建议的适用灵活、快捷，可以柔化检察机关与被建议单位的关系，更易为对方所接纳，因而在实践中开展得较为广泛。通过个案办理对单位或行业的潜规则、管理漏洞，进行深层次了解和剖析，可以帮助发案单位发现问题、堵塞漏洞，最大限度地实现“一处亡羊，多处补牢”的预防功效。实践中，检察建议对于推进社会治安综合治理工作，构建和谐社会起到了积极作用。

目前，预防职务犯罪工作中存在一些形式主义的问题，注重宣传大于实质预防，将法制宣传与预防混为一谈，为了宣传而搞预防，无法取得良好的预防效果。尤其是对检察建议的跟踪落实往往缺乏有力措施，检察建议反馈率较低，有些地方的检察机关甚至为了完成检察建议任务，拿着自己事先打印好的本应由接受建议单位出具的回复书到该单位盖章，效果适得其反。因此，应注重向案后延伸工作触角，加强侦防一体化机制建设，针对发案单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞和不足，实行一案一分析，一案一总结，一案一建议，扩大办案和预防效果。

(六)通过预防咨询，帮助各单位建立健全规章制度

检察机关通过热线电话、电子邮件以及当面接受咨询、上门提供咨询等方法，为社会各界提供职务犯罪预防工作有关事项的咨询，将从检察机关专门预防转变成与社会预防相结合，是检察院参与社会管理、促进管理创新的重要举措。检察机关从服务经济发展大局的高度出发，本着“加强廉政建设，服务保障民生，促进经济建设”的预防原则，主动为咨询单位或人员提供职务犯罪预防方案，及时帮助分析存在职务犯罪的原因和环节，并根据行业的特点以及单位的具体情况，分析系统内职务犯罪的新情况、新特点，提供职务犯罪预防方案，积极为咨询单位献计献策，能够帮助企业建立健全各项规章制度，堵塞职务犯罪的漏洞。

(七)建立完善网络化的社会预防工作机制

随着新农村建设的不断推进，城乡一体化建设进程的不断加快，职务犯罪预防的工作面也在不断扩大。为了适应不断发展的社会需要，建立完善网络化的预防工作机制就尤为重要。一是建立行业性、系统性的预防网络。在金融、电力、煤炭、教育、卫生、水利、农业等职务犯罪易发多发的行业，逐步建立完善职务犯罪预防网络，构建本行业、本系统的网络化预防格局。二是建立区域性的预防网络。以行政区划为范围，建立区域性的职务犯罪预防网络，便于实现职务犯罪的控制和预防。如以地级市为例，建立市、县、乡三级区域性职务犯罪预防网络，市级对县级进行监管，县级对乡级实行监管，实现市、县、乡三级联动，相互配合协作的区域性职务犯罪预防机制。三是完善预防信息情报系统。继续推广职务犯罪预防联络员制度，拓广选任联络员的单位和行业，扩大覆盖面。畅通检察机关与被预防单位的信息交流，检察机关要及时将职务犯罪的最新动态通报被预防单位，被预防单位也要将所在单位查处的违法违纪问题通报检察机关，进一步加强预防信息情报系统建设，实现职务犯罪预防网络化。