划定“权力”与“权利”的边界

二、划定“权力”与“权利”的边界

密尔并没有多费笔墨来论述政府权力或者国王权力的起源问题，而是已将此看成一种既定的存在。他要思考的重点是，如何理解政府的权力和人民的权利之间的关系。而这样的思考就是密尔在上述段落中所说的“自由”。

为了更为清楚地探究这一理论，或者说要弄明白为什么要在权力与权利之间划定一条边界，并且这一表达是“自由”的基本含义，就必须要从近代自由主义的开创者、英国思想家霍布斯的自由观说起。

在讨论人的自由的时候，霍布斯首先从“自由”的一般含义开始来展开论述，认为一切事物包括有理性的人都有其自然的运动能力，在这一意义上，自由即是指不受到任何阻碍，他说：“自由一词就其本意来说，指的是没有阻碍的状况。”^[15]对这种阻碍，霍布斯又把它分为两种：一种是“外在的阻碍”。这种阻碍指的是由外界设置的束缚事物运动的障碍，限制事物只能在一定的空间范围内运动。例如，水被堤岸阻挡不能自由地流淌，人被锁在房间，使之只能在受束缚和限定的空间中运动。另一种为“内在的阻碍”。这是指致使事物不能运动的阻碍不是来自外界，而是存在于事物自身的构成之中，例如静止的石头和生病的病人。对这一阻碍，霍布斯认为，“我们就不能说它缺乏运动的自由，而只能说它缺乏运动力量”^[16]。即使我们对静止的石头不设任何阻碍，它也不会运动；不把卧床的病人锁在房间，他也无法走出病房。这也正如当代思想家伯林所说的，一个人只能跃过1．60米的横杆，即使不设置任何阻碍，他也无法跳过2米的横杆。

类似的例子不胜枚举，正是从这些看似简单的例子中，霍布斯推导出了自由的定义。作为一个有理性的人的运动，他在运动时的阻碍在哪里，霍布斯超越了理性人的能力多少、大小这些无法一一度量的具体排列，从中抽象出：对人而言，自由指的是“在其力量和智慧所到的事物中，可以不受阻碍地做他所愿意做的事情的人”^[17]。这一意义实际上回到了上述两种阻碍类型的第一种类型上，自由并不是一个人想做而没有能力去做，而仅仅指在其能力范围内，他是否受到了外界的阻碍。例如，一个人能够跳过1．60米的横杆，但由于外界的阻碍不让他去跳，那么，这个人就不是自由的。霍布斯再次重申：“这种自由就是他从事自己具有意志、欲望或意向想要做的事情上不受阻碍。”^[18]这实际上成为霍布斯对自由的基本定义。

但必须指出的是，霍布斯所说的一个人具有意义、欲望或意向想要做的事情不受阻碍，并不是指一个人的意志、欲望或意向的自由，而仅仅指他的意志、欲望或意向施于想要做的事情时不受到阻碍。在这里，意志、欲望和意向与行动之间有一个十分重要的考察标识，即必然，也即意志、欲望和意志与行动之间有着必然性。如水只能顺着河道往下流，不可能往上流。作为一个有理性的人的行为也是如此，人们不愿意限在被锁的房间中运动，因为人不可能愿意始终一直被困在这样一个狭小的空间中。但反过来，一个人在一个未锁的房间，他可以出来也可以不出来，这只取决于他自己的意愿和选择。这时可以说，“只要他愿意他就可以自由地离开”。因此，自由是指人按照他的意愿能够行动的自由，而不是他的意志、欲望和意向本身的自由。

从这一推论中，自然可以明确地看到，霍布斯所说的人的意志、欲望或意向都是以理性而不是以非理性作为其基础的。以理性作为基础，我们就可以抽象出人类行为的共同性以及决定行为的必然性，例如人总是趋利避害，按照霍布斯所说即“自保”等。由此，也使我们对人类的行为有着一个共同的评判准则，当然也成为霍布斯判定自由与不自由的内在依据。作为一个有理性的人，哪些因素决定了或者影响了他的意志、欲望或意向，除了内含的必然性之外，霍布斯还认为，人的畏惧应是其内容之一。为什么霍布斯在此把“畏惧”单独列举出来，而没有列举其他的一些要素，如荣耀、炫耀等，这可能与他的个人心理状态密切相关。他在自己的一本传记中指出，他的母亲生下了一对孪生子，一个是他，另一个叫做“恐惧”（fear）。尽管可以认为这远非事实，但也的确是霍布斯本人胆怯怕事的真实写照。作为畏惧而做出的行动，如一个人因为害怕船只沉没而将货物抛到海中时，他是十分愿意这样做的。当然，假如他愿意的话，他也可以不这样做，这都是他的自由，这就是说，他是自由的，他可以有自由去不作为。对这种恐惧，列奥·施特劳斯作了高度赞扬：“正是这种恐惧，而不是自我保存的理性原则，才是全部正义以及随之而来的全部道德的根源”^[19]，“死亡恐惧是唯一的‘自然理性公理’”^[20]。斯金纳在解析了霍布斯的《利维坦》这个文本的修辞战略之后，也得出结论说，他是要提醒我们，在某种意义上，公共权力产生于内心深处，产生于我们内心最深处的恐惧。在这些恐惧中，最可怕的是死亡，这是我们建立一个国家，并同意服从于它的主要原因^[21]。

这样，霍布斯对自由与不自由的理解可以概括为，自由是指在个人能力的范围内缺乏外在的阻碍或者干扰，而不自由不是由于某个人缺乏行动的能力，而是指由于受到了某种阻碍，使得他的这种行动成为不可能^[22]。至于自由的多少或者程度则显然与人的能力紧密相连。从这种具有哲学抽象意义上的自由进入到社会意义上的时候，霍布斯依然认为，就自由和奴役而言，在任何国家都不存在绝对的自由和奴役，我们仍然只能够从不受阻碍来理解。他甚至举了自由公民和奴隶的例子来说明。他说，就自由是不受外在阻碍来说，“所有奴隶和臣民都是自由人，他们并没有被带上镣铐或投入监牢”。臣民与奴隶相比，只不过他的自由多一些而已，自由公民只是为国家服务的人，而奴隶同时还要为公民服务。就“自保”这一个人最为基本的权利和自由而言，也即从“消极自由”意义上来说，无论公民还是奴隶都没有什么区别。他说：“无论是臣民，还是家中的孩子或奴隶，没有人会因为面临国家或父亲或主人要惩罚他的威胁（无论这种威胁有多么严重）而不去尽其所能、竭尽全力去做一切对保护他是生命和健康所必需的事情。我找不到理由说奴隶因为缺乏自由而发出抱怨，除非是下面这种情况：他付出了接受统治的代价，却无法阻止自己遭到伤害，无法保持他由于战争、厄运甚至自己的懒散而可能失去生命、食物及所有其他为生命和健康所需的东西。”^[23]因此，霍布斯得出结论：无论在民主制还是在君主制下，自由都是一样的。

沿着霍布斯的思路，法国的另外一位思想家贡斯当也作出了非常精彩的论证。在贡斯当看来，不受阻碍的自由体现在政治体制的安排上，就是如何对权力进行限制。按照孟德斯鸠的主张，就是要实行三权分立，以达到相互制衡。而除了这些之外，贡斯当还特别提醒人们注意议会这样一种立法权力的扩张，他也将此称之为法律的扩张：“议会倾向于毫无节制地扩大法律的数量，这本身就是一个无可救药的缺陷，除非让他们面对无条件解散和以新成员重组议会，以此遏制他们鲁莽的冒进。”^[24]

与其他权力一样，一旦议会成为了无法制约的绝对至高无上的权力，同样将会使人民的权利遭殃。贡斯当说：“法律的轻率扩张，在某些时期会使最高贵的东西——自由本身——丧失信誉，使人们只能在最悲惨、最低贱的奴役中寻求庇护。”他还说：

一个既不受约束，也无人能控制的议会，是一切权力中最为盲目运作的权力，其后果是最无法预见的，甚至在它自己的成员看来也是如此。它那些仓促的越轨行为最初好像不那么值得重视。例如，我们目睹了对所有领域的入侵。即时法律的激增，让自己一味被冲动所左右，甚至所遇到的抵抗或疑心的非难心怀怨恨；有时它反对国民精神，坚持自己的错误，有时党派精神只留下在极端做法之间做出选择的余地，有时又出现了只能为僭主行为积蓄力量的集体精神；一会儿是急躁鲁莽，一会儿是优柔寡断，一会儿暴烈，一会儿疲软，一会儿洋洋自得地向每个人表示关切，一会儿又向全体发起挑战；纵情于热忱或者恐怖之类的纯生理感觉；缺乏任何道德责任；多亏了它的成员，它必定能摆脱因胆怯而产生的羞愧，或因鲁莽而造成的危险。没有不可逾越的界限加以约束，议会就会染上这些恶心。^[25]

贡斯当还列数了议会扩张所具有的危险：“权力不受限制的议会比人民更加危险。大量聚集在一起的人们会有大量的冲动。他们几乎总是受着同情心的左右或正义感的约束。但这是因为他们为自身利益而行动。”更为严重的是，如果说君主专制将导致人民的自由权利丧失的话，那么在议会权力的扩张下，人民的自由和权利同样得不到保障。“如果不对代议制权力施加限制，人民的代表将不再是自由的捍卫者，而是暴政的候选人，而且，一旦暴政得以建立，很可能会证实一切都更为可怕，因为暴君更为众多。只有在国民代表服从约束的制度下，包括国民代表在内的全体国民才是自由的”^[26]。

总而言之，在贡斯当看来，现世的一切权力都应该得到制约，议会也不例外。同样重要的是，要防止社会权威的暴政，确保人民的自由和权利不受任何侵犯，除了上述针对权力本身的种种限制之外，最好的方式还在于在社会权威与个人权利之间规定一条界限，保存属于个人边界之内的一切自由及其权利不容许任何人、任何权力的侵犯。只有做到了这些，人民的自由才能够得到维护和保障。而这些权利，贡斯当无比清晰地表达为：“公民拥有独立于一切社会权力的个人权利，这些权利就是人身自由、宗教自由、言论自由，保证不受专横权力之害，以及享有财产。”^[27]

这样，可以看到，由霍布斯开创，经过贡斯当的发展，“消极自由”就成为自由主义思想史上的一种传统。而这一传统也在密尔那里得到了精炼的概括，其实质就是要对权力进行限制，密尔指出了进行这一限制的两种方式：

第一条途径是要取得对于某些特权即某些所谓政治自由或政治权利的承认，这些自由或权利，统治者方面若加侵犯，便算背弃义务，而当他果真有所侵犯时，那么个别的抗拒或者一般的造反就可以称为正当。第二条途径，一般说来系一个比较晚出的方策，是要在宪法上建立一些制约，借使管治权力方面某些比较重要的措施须以下列一点为必要条件，即必须得到群体或某种团体的想来是代表其利益的同意。上述两种限制方式之中，第一种曾在多数欧洲国度里迫使统治权力或多或少有所屈服；第二种却未能这样，于是要求做到这种限制，或者在已经达到某种程度之后还要求更加完全，就到处都成为爱好自由的人们的主要目标。从历史上看，只要人类一天还满足于以另一个敌人去攻斗一个敌人，还满足于在多少有些有效保证足以对付主人的暴虐的条件之下便由一个主人来统治自己，他们就还没有使自己的渴望超越这点之外。^[28]（First，by obtaining a recognition of certain immunities，called political liberties or rights，which it was to be regarded as a breach of duty in the ruler to infringe，and which，if he did infringe，specific resistance，or general rebellion，was held to be justifiable．A second，and generally a later expedient，was the establishment of constitutional checks，by which the consent of the community，or of a body of some sort，supposed to represent its interests，was made a necessary condition to some of the more important acts of the governing power．To the first of these modes of limitation，the ruling power，in most European countries，was compelled，more or less，to submit．It was not so with the second；and，to attain this，or when already in some degree possessed，to attain it more completely，became everywhere the principal object of the lovers of liberty．And so long as mankind were content to combat one enemy by another，and to be ruled by a master，on condition of being guaranteed more or less efficaciously against his tyranny，they did not carry their aspirations beyond this point）

这里，先解释第一条途径。在密尔看来，第一条途径实际上表明了统治者与人民自由的关系，而这又涉及政府与人民权利的关系。对这样一个问题，在历史上，无论思想家，还是实际的历史进程都表明了这样一个基本点，即政府是由人民同意而产生的，因此政府的任务就是要保障和增进人民的自由与权利。如果做不到这一点，甚至走向反面，那么人民造反，推翻这个政府建立一个新的政府就是合法的。密尔这一表述明显来自英国思想家洛克，并隐含着这样两个主题：一是政府的正当性（或者合法性）在哪里，二是人民有无正当性（或者合法性）来反抗政府。就第一个问题而言，政府的合法性只能是来自人民的同意，来自对人民权利的保障和增进，除此别无他途。从洛克对政治权力的定义就可以看出，政治权力是指为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利，而这一切都只是为了公众福利。洛克还多次表述道：政府的目的和立法权的目的就是为了人民的和平、安全和公众福利。简言之，就是生命、自由和财产。在人类历史上，洛克第一次将人民的权利用这样简洁明了的句式排列在了一起，并作为现代社会和政府的目的。著名思想史家斯金纳教授指出，在洛克之前的一批思想家已经对此作过详细阐述，但洛克首次将之排列成为一种标准句式^[29]。后来，美国的《独立宣言》^[30]和法国的《人权宣言》^[31]都模仿了洛克的这一排列句式，将人的权利明确公示。

就第二点来说，洛克也曾经这样问道：对人类有利的情况是哪一种呢？是人民必须经常遭受暴政的无限意志的支配呢，还是当统治者滥用权力，用它来破坏而不是保护人民的财产的时候，人民有时可以反抗呢？在洛克看来，人民当然有反抗暴政的权利，因为在统治者可以任意侵犯人民权利的情况下，人民除了反抗之外，别无其他选择。对此，洛克斩钉截铁地说：人民的革命是反抗暴政最好的方式，“这种革命不是在稍有失政的情况下就会发生的。对于统治者的失政、一些错误的和不适当的法律和人类弱点所造成的一切过失，人民都会加以容忍，不致反抗或口出怨言的。但是，如果一连串的滥用权力、渎职行为和阴谋诡计都殊途同归，使其企图为人民所了然——人民不能不感到他们是处于怎样的境地，不能不看到他们的前途如何——则他们奋身而起，力图把统治权交给能为他们保障最初建立政府的目的的人们，那是毫不足怪的”^[32]。对此，还有一个相当关键的问题，即由谁来判断统治者违背了人民的利益，侵犯了人民的自由和权利。对此，洛克回答道，对暴政的判断只能是人民本身，人民应该是裁判者。这样，洛克就在理论上回答了人民造反和革命的合法性。当然，也会遇到国王一方和人民一方对此争执不下的情形，国王认为自己的行动不是暴政，而人民认为是暴政，在这样的情况下，应该怎么办呢？其实，答案很明确，双方只能采用武装力量来解决问题，英国革命就是典型。不过洛克将这样的情形表述为交给上帝和“诉诸上天”，相信人世间那种最自然的公理将会作出最公正的和最后的判断。

密尔所说的“第二条途径，一般说来系一个比较晚出的方策，是要在宪法上建立一些制约，借使管治权力方面某些比较重要的措施须以下列一点为必要条件：即必须得到群体或某种团体的想来是代表其利益的同意”。这就涉及宪政体制的问题。密尔的这一表述既是理论化的，也是对历史的概括。从“大宪章运动”开始，英国就初步建立起了制约王权的宪政体制。回顾一下这段历史就可以明白。1215年，在与国王约翰进行了一场武装冲突之后，获胜的贵族集团将一份预先写好的羊皮纸文件交给约翰，被打败的国王只好签字，这份文件就是著名的《大宪章》（Magna Carta）。就内在的规定性而言，《大宪章》体现和宣示了一条崇高的宪法原则——王权有限，法律至上。一位美国学者曾指出：尽管大宪章以其具体性、明确性而著称，但它的重要性在于它宣告了一条基本原则，即有一组法律高于国王之上，用梅特兰（F．W．Maitland）和波洛克的话说就是，国王低于法律，而且应该低于法律。随着时间的流逝、社会的进步，《大宪章》的大部分具体规定都被废弃了，但《大宪章》一直作为国王应遵守法律的象征而矗立着^[33]。

虽然如此，但事实上它还不能够完全算是密尔所说的“晚近以来在宪法上的制约”，从历史上来看，真正能够体现密尔所说的这层含义的应该是英国革命中所通过的一系列法案，特别是1689年所通过的《权利法案》。国会在革命中打败了专制的国王之后，为了从根本上解决专制权力对人民权利的侵害，就要在宪政体制上确立起对统治者权力的制约和对人民权利的规定。所以，1689年，国会通过了《权利法案》，明确宣告：“国会两院经依法集会于西敏宫，为确保英国人民传统之权利与自由而制定本法律”；“凡未经国会同意，以国王权威停止法律或法律实施之僭越权力”，“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法”；“除经国会同意外，平时在本王国内征募或维持常备军，皆属非法”。正是由此，现代社会的宪政体制终于建立，从此，统治者的权力要受到代表人民利益、体现人民意志的国会所制约。

正是在这种情况下，在统治者与人民的关系问题上，欧洲率先走在了历史的前列，从政治体制上建立起了对统治者权力的限制与制约。也应该看到，仅仅是限制与制约还不够，因为这一理论本身实际上隐含着政府与人民相对立这样的二元对立的逻辑前提，是在这样的理论基础上来进行的政治制度的设计，同时在某种意义上也是一种“消极的”设计，因此，也被称之为是“消极自由”。对于如何解决这种统治者与人民之间对立的体制安排，从而确保人民的权利不受侵害，一些思想家提出了统治者与人民是一致的观点。对此，密尔写道：

但是，在人类事务前进过程中来到了这样一个时代：人们对于管治者之成为一种独立的权力而在利害上与他们自己相反对，已不复认为是一种自然的必要。他们看到，国家的各种官府若成为他们的租户或代表，可以随他们的高兴来撤消，那就要好得多。他们看到，只有那样，他们才能享有完全的保证使政府权力永不致被妄用到对他们不利。这个想使统治者出于选举并且仅任短期的新要求，逐渐变成了平民政党——只要哪里有过这种政党——所致力的显明目标，在相当不小的程度上代替了以前仅要限制统治者的权力的努力。随着这种要使统治权力出自被统治者的定期选择的斗争的前进，有些人开始想到，从前对于限制权力本身这一点倒是看得过重了。那（看来可能）原是用以抵制在利害上惯于和人民反对的统治者的一种办法。而现在所要的则是，统治者应当与人民合一起来，统治者的利害和意志应当就是国族的利害和意志。国族无须对自己的意志有所防御。不必害怕它会肆虐于其自身。只要有效地做到使统治者对国族负责，可以及时地被国族撤换，那么国族就不怕把自己能够支配其用途的权力托给他们。统治者的权力实即国族自己的权力，不过是集中了，寓于一种便于运用的形式罢了。这种思想形态，或许毋宁说是感想形态，在前一代欧洲的自由主义当中曾很普遍，而在大陆的一支当中则至今还明显地占着优势。现时在欧洲大陆上，若还有人认为对政府所可做的事情可以有所限制——对于他们认为根本不应存在的那种政府是另一说——他就要算是政治思想家当中光辉的例外了。拿我们自己的国度来看，同样的情调也许到今天还会得势，假如那种在一个时期曾经鼓励这种情调的情势始终未变的话。^[34]（A time，however，came，in the progress of human affairs，when men ceased to think it a necessity of nature that their governors should be an independent power，opposed in interest to themselves．It appeared to them much better that the various magistrates of the State should be their tenants or delegates，revocable at their pleasure．In that way alone，it seemed，could they have complete security that the powers of government would never be abused to their disadvantage．By degrees this new demand for elective and temporary rulers became the prominent object of the exertions of the popular party，wherever any such party existed；and superseded，to a considerable extent，the previous efforts to limit the power of rulers．As the struggle proceeded for making the ruling power emanate from the periodical choice of the ruled，some persons began to think that too much importance had been attached to the limitation of the power itself．That（it might seem）wasa resource against rulers whose interests were habitually opposed to those of the people．What was now wanted was，that the rulers should be identified with the people；that their interest and will should be the interest and will of the nation．The nation did not need to be protected against its own will．There was no fear of its tyrannizing over itself．Let the rulers be effectually responsible to it，promptly removable by it，and it could afford to trust them with power of which it could itself dictate the use to be made．Their power was but the nation's own power，concentrated，and in a form convenient for exercise．This mode of thought，or rather perhaps of feeling，was common among the last generation of European liberalism，in the Continental section of which it still apparently predominates．Those who admit any limit to what a government may do，except in the case of such governments as they think ought not to exist，stand out as brilliant exceptions among the political thinkers of the Continent．A similar tone of sentiment might by this time have been prevalent in our own country，if the circumstances which for a time encouraged it，had continued unaltered）

在这里，密尔已经指明了在欧洲思想界和欧洲历史中曾经出现过的一种理论观念和现实，这也是自由主义思想的另一种表达。具体而言，如果我们一直坚持政府或者统治者与人民是相互对立的思想，就算是对统治者进行制约和限制那也十分费时和费力，如果统治者和人民在利益上是一致的，那么保障人民权利这样的问题也就不成其为问题了。事实上，在早期思想家那里，已经明确地提出了“天赋人权”和“主权在民”的思想，其中就包含着政府是人民的政府、统治者是人民的公仆的结论。

早在英国思想家洛克那里，就已经提出了这样的思想，法国思想家卢梭则更为系统和完整地论述了这一理论。在卢梭看来，人们一开始也是生活在自然状态中，但是人们不可能永远地生活在自然状态中，他们必定要生活在社会状态中，组建起政治社会。如何在新的政治社会中，使每个人在失去自然自由之后获得的不是奴役，而是不同于过去，但在本质上又完全相同的自由，即把原先自然状态下的天赋自由转变成为政治社会下的政治自由。诚如卢梭所说，“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”^[35]。

从社会契约理论中，卢梭找到了解决这一问题的关键点。社会契约一般分为两种：从属契约与结合契约。从属契约是臣民与一个特定权威订立的契约，根据契约，臣民依照一定的条件把他们的权利交给某个特定的权威，这些条件便构成了基本法，而他们的自由与权利则要靠那个拥有合法权威的君主来保护。格劳秀斯（Hugo Grotius）等人即持这种观点。卢梭对此则极力反对，他认为：自由是人的天赋权利，他们不可能将自己的天赋权利转让给一个权威，或者说全体人民不可能一致同意把自己的权利奉送给国王；另一方面，在具有绝对权威的国王的统治下，人民也不可能得到他们所想要得到的任何东西。卢梭反对那种认为专制君主可以为他的臣民确保国家太平的说法，他反问道：“监狱里的生活也很太平，难道这就足以证明监狱里面也很不错吗？”因此，卢梭坚持结合契约的观点。所谓结合契约，就是指参加约定的每个人之间的契约，由此组成政治社会或者公民社会。卢梭认为，人们在从自然状态过渡到社会状态时，达成了最初的约定。当做出约定时，从前散漫于世的分散个人凭借一种共同的联系（利益、自由等关系）结成了共同体，以代替每个订约的个人。在这种结合中，每个结合者毫无例外地都是共同体的一个成员，他们的意志形成了共同体的公共意志，并成为最高主权。对此，卢梭用简洁明了的语言为结合契约下了这样的定义：“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”^[36]这种社会契约按照卢梭自己的说法是一种特殊性质的契约，“我们要经常记住，社会契约论是一种特殊性质的契约，这就是说，人民作为整体来说，就是主权者”。这即是“人民主权”。

在卢梭推导出“人民主权”这一概念的同时，他还得出了“公意”这样的结论。他的推理是这样的：在人们达成契约之后，就形成了一个共同体，有了共同的意志——公意，公意是人民主权的体现和表述。在卢梭这里，他特别提出并区分了“公意”与“众意”这两个概念，认为公意是参与约定的人民的共同意志和共同利益，而众意则是个别人意志和私人利益的总和。当不同的意志发生矛盾时，卢梭认为，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分外，剩下的总和仍然是公意。既然如此，那么，“公意永远是正确的，而且永远以公共利益为依归”，“最普遍的意志往往也就是最公正的意志，而人民的意见实际上就是上帝的意见”。这种公意对共同体来说至关重要，不仅因为只要人们结合成为一个整体，就必须要有一个共同的意志，而且更重要的是这个“公意”关系到共同体的生存以及大家的共同利益。因此，全体人民在处理日常事务和参与政治事务中所形成的公意尽管可能不能得到全体人民的一致同意，但它体现了公正和公共利益，少数人也必须服从，要是有人拒不服从，共同体也有权力迫使他服从公意。对于怎样才能正确地形成公意，卢梭认为，在一个共同体内，所有的人都必须参加政治事务，表达自己的意见。只有在个人意志的表达中才能进行正负抵消的计算，得出合乎整体利益的公意，“如果当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结；那么从大量的小分歧中总可以产生公意，而且讨论的结果总会是好的”^[37]。

在对“人民主权”和“公意”理论的阐释中，卢梭自然而然地推导出，国家是人民达成契约的产物，因此，国家的意志与人民的意志是一致的和相同的，作为一个主权者，它是公意的体现、人民主权的代表。而政府只不过是主权者的执行人，是接受主权者的一种委托、一种任用，其行政官员或者国王自然也就是人民公意的执行人。卢梭说：“他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使主权者所托付给他们的权力，而只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。”^[38]这样，行政官员绝非人民的主人，只能是人民的公仆。如果他们不能尽心尽力为国家和人民服务，人民立即就可以将他们罢免。卢梭鲜明地指出：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只能是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”^[39]这种体制避免了专制暴君的产生，因为一旦出现专制君主，就等于是在侵犯人民所达成的契约，实际上使最高主权者不复存在，使政治体立即解体，走向毁灭。

这就是密尔在这段文字中所概括的，“统治者应当与人民合一起来，统治者的利害和意志应当就是国族的利害和意志。国族无须对自己的意志有所防御”。也就是说，统治者像卢梭所说的代表着人民的公意，是人民的公仆。