对传统政治的反动

改革时代并不是一个连续性很强的时代，在时间上涵盖了进步主义时期、第一次世界大战、19世纪20年代的经济繁荣、大萧条和罗斯福“新政”等几个看起来各自独立发展的阶段。这一时代以美国过渡到帝国主义并迅速在世界舞台上崛起为特征，尽管其间美国政治生活丰富多彩，但政治改革却是一以贯之的。

改革时代是一个在时间上跨度较大的时代。在这样一个将近半个世纪的历程中，美国虽然经历了一战和战后保守的发展阶段，但改革与自由主义成为这个时代的主旋律。从某种程度上说，改革时代就是自由主义的时代，改革时代的改革就其主流来说亦表现为自由主义的改革。

（一）改革时代的政治生活状况

在内战结束后直到19世纪末的这一段时间内，美国工业飞速发展，社会生活发生了深刻的变化，因此被美国史家称为“镀金时代”^[2]。为适应这一状况，美国资产阶级进行了一系列的改革，从1890年到20世纪富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）实行“新政”（New Deal）的这一段时期被美国史家称为“改革时代”，成为美国社会发生转型的大变革时代。著名的美国历史学家霍夫施塔特认为，这一时期“决定了20世纪美国政治的基调”^[3]。

美国的民主制度在这一时期经历了一段看起来十分不平凡的历程。19世纪未20世纪初随着自由资本主义向垄断资本主义过渡，资本主义制度的各种矛盾逐渐暴露：大企业，大财团、大公司依靠拥有的财力控制了政治，导致腐败盛行；住房紧张、犯罪率上升使城市一片污浊……在这一时期，美国兴起了旨在净化政治的“进步运动”（Progressive Movement）^[4]。在1929—1933年的经济危机的打击下，资本主义国家纷纷寻找出路：有的走上了法西斯的道路，如日本、德国、意大利等国家；有的国家则出现了威权主义政体，如巴西、阿根廷等国。在世界范围内，民主制度出现了大规模的回潮现象。^[5]这一时期的美国成为一个非常值得研究的特例：美国的资本主义民主制度并没有在经济危机的打击下崩溃。从某种程度上说，正是美国民主制度所表现出来的张力使它能够经历那场世界范围内资本主义民主制度的大劫难。

内战扫清了美国资本主义发展的道路，美国迅速由农业国转向工业国。从1870年到1900年的30年间，美国国民生产总值增长了3倍多。进入20世纪时，美国的工业总产值约占世界工业总产值的30%，成为世界最富有、最强大的工业国。

生产的高度发展带来了垄断，美国开始进入垄断的发展阶段，这为美国带来了一系列的问题。在政治上，腐败盛行，丑闻不断。在思想领域内，社会达尔文主义宣扬“适者生存”，为垄断资本家辩护。

19世纪末到20世纪初，美国出现了所谓的“进步运动”。抨击时弊的新闻记者成为这一运动的先导，他们揭露垄断资本发展的罪恶历史，抨击政府的政治腐败。

“进步运动”推动了城市和州的改革运动，尤其是对选举制度的改革，在一定程度上健全了民主制。城市和州的改革者的影响越来越大，纷纷被选入国会，形成了国会中改革派与保守派的对立：他们支持入主白宫的副总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt），向托拉斯开战，通过了诸如《埃尔金斯法》（Elkins Act）、《赫伯恩法》（Hepburn Act）等一系列反托拉斯的法律。他们还向后来的保守派总统塔夫脱（Taft，William Howard）施压，迫使他4年中解散90多个托拉斯。到威尔逊时期，厉行“新自由”（New Freedom）政策，在一定程度上吸纳了西奥多·罗斯福的“新国家主义”（New Nationalism）政策，在反托拉斯的问题上取得了一系列的胜利。

一战和战后经济的持续繁荣在一定程度上中断了迅猛的改革势头，社会变迁相对缓和，政治上也相对保守，但最后还是为更为激进的罗斯福“新政”所取代。胡佛（Herbert Hoover）政府在一定程度上推进了改革，富兰克林·罗斯福的“新政”则将改革推向高潮。从1933年开始的30年代，人们生活在一种“日新月异”的改革中，谁也琢磨不透明天罗斯福政府会有什么新花样。“新政”在一定程度上缓解了严重的经济危机，在政治上使联邦政府发生了极为重要的变化，在事实上创造了一种“新的民主政体”。

总之，在改革时代，无论是社会、政治发展还是人们的思想认识都以改革为特征，从总体上决定了民主制度的特征。

（二）行政权力的发展与行政学的出现

内战之后，美国的联邦制发生了一系列深刻的变化。联邦政府更加有力地控制了各州，^[6]美国成为紧密型的联邦制国家。到改革时代，这一趋势更加突出。中央政府对各州的权力逐渐加大，使这一时期美国的联邦制同内战前已经大为不同了。后来的研究者甚至认为这是联邦制中断的一个时期。^[7]

美国宪法对总统权力的模糊规定使它的不断扩大成为可能。进步运动时期联邦政府的改革使联邦政府的权力结构发生变化。到罗斯福时期，总统不仅拥有立法建议和要求权，而且不断地左右国会，制服最高法院。美国政府由“议会权力中心”向“总统权力中心”转换，美国总统获得了“帝王般的总统”的称号。

首先，总统的权力成为三权中的核心。美国史学家比尔德在考察这一时期美国的政府时指出，无论从宪法条文还是实践上，说总统只是实施法律是不确实的。事实是，总统“作为一名受宪法制约的官员和他的政党领袖，同国会分享授予合众国政府的立法权”^[8]。塔夫托总统甚至认为如果一个总统不对立法发挥影响，就是碌碌无为。在罗斯福时期，这一状况尤为显著：仅在“百日新政”期间，罗斯福就向国会提出15篇咨文，发表10次重要讲话，行使了635次否决权，罗斯福甚至成了立法的领导者。罗斯福对法院的改组法案虽未通过，但获得了事实上的胜利，对美国政治制度产生了深远的影响。在罗斯福时期，没有人怀疑总统在联邦政府中的核心地位。

其次，总统的行政职权逐渐体制化。1939年，罗斯福推动国会通过行政改革法，将改革行政机构的权力赋予了总统。罗斯福随即据此发布法令，建立一系列总统办事机构，推动了总统行政职权的体制化。

另外，总统在外交事务中的权力更加突出。20世纪30年代，国际局势复杂、险要，总统趁机占据了外交决策的主导地位。在1936年“美国诉柯蒂斯——赖特出口公司”一案中，最高法院裁决：“在国际关系领域中，总统是联邦政府的唯一机关，享有十分微妙的、充分的和专有的权力。”

总统行政权力的不断膨胀使得行政权在三权分立中的地位越来越重要，不断扩张的总统权力使三权分立、制衡的体制发生变化，对美国的民主制度产生了深远的影响，同时也成为人们民主理论的素材。

行政权力的扩张对行政机构形成的压力是双重的：一方面，政府行政机构越来越庞大，^[9]政府职能进一步复杂化、政府活动的诸多困难堆积成“无以伦比的高峰”，而行政事务的科学化和规范化远不能满足这一要求；另一方面，统治基础的扩大增加了政府组织行政管理的困难。这些情况的发展甚至成为美国民主制发展的痼疾。这使行政管理制度残缺不全、拖邋成风、法令执行效率低下。1832年托克维尔访问美国时就曾指出这一现象。^[10]威尔逊在研究了宪政和分权对行政管理的影响后指出：研究“抵制行政权的艺术”使人忽视了“改善行政方法的艺术。”^[11]

这些情况表明，行政管理亟需系统、科学的规范与指导，对行政的研究已成必要。在这种情况下，行政学应运而生，成为政治学研究领域的一支奇葩。这一学科迅速勃蓬发展，在短短的时间内造就了一批理论大师。威尔逊在1887年发表的《行政学之研究》奠定了行政学科独立发展的地位，其中所包含的政治与行政两分论的思想直接影响了古德诺。到古德诺，政治与行政两分论的思想进一步清晰。后来的威洛比（William Franklin Wiloughby）和怀特（Leonard Dupee White）相继出版了行政学理论的教课书，使该学科不断走向成熟。行政学的研究使政治学的学科内容进一步丰富，并产生了分化，推动了传统政治理论研究的进一步发展。行政管理注重效率和实践性，确立了一系列行之有效的原则，这些原则在实践中对民主制度产生了深刻的影响。

（三）宪政的发展及其对民主思想的影响

美国的民主同宪政是分不开的，美国人讲民主时，他们心目中常是宪政民主的蓝图，他们将民主视为：“根据成文宪法分配政治权力且权力行使者受制于法治的政体。”^[12]一方面，宪政的产生直接来源于政治哲学的智慧；另一方面，宪政从总体上设计政治制度，成为成熟政治思考的凝固，对政治民主起到了规范作用。

改革时代是美国宪法修正案通过较多的一个时期。这同进步运动时期净化政治、争取民主权利的要求联系在一起，成为这一时期民主政治的重要内容。

改革时代美国经济飞速发展，贫富分化也日趋严重。1893年，全国88%的家庭只拥有全国财富的14%。^[13]贫富分化使美国政治危机四伏，人民强烈要求由国会直接课征所得税，限制贫富分化的进一步扩大。然而《所得税法》却几度胎死腹中，1915年又为最高法院裁决违宪。^[14]宪法的第十六条修正案^[15]在这种情况下通过，取消了宪法第一条对于国会课征直接税的限制。这一修正案旨在限制自由竞争引起的贫富悬殊，或多或少地反映了人民对财产的平等要求。第十六条修正案艰难通过，它的重大意义在于它从宪法的角度对自由放任政策作了一定的修正，为国家干预大开方便之门。

选举制度一直是美国政治的一个重要内容，改革时代，尤其是进步主义时期对选举制度的改革因此更加引人注目。1902年的初选制首先在密西西比州施行。这种方法很快在美国得到推广，并最终扩大到用直选的方式产生参议员，构成了宪法的第十七条修正案。^[16]人民得以直接选举参议员，这在某种程度上健全了选举制度。这一修正案同后来通过的第十九条修正案^[17]一样在政治上扩大了人民的权利，^[18]从而抑制了大资产阶级对政治生活的干预，从某种程度上控制了政治腐败。另一条旨在控制腐败的修正案是宪法第十八条修正案。^[19]这条禁酒的法案可称之为最具有进步主义特色的法令，而且它也只属于这一时期，^[20]它表明了人们净化政治的决心。

之后，宪法并没有什么更大的变动。在罗斯福时期，这位兼具“狮子”和“狐狸”两种品性的铁腕总统打破了总统连任不得超过两届的宪法惯例。这给美国民主添加了一条“非常条款”，那就是：在危急的情势中，民主制度可以对特别的人或特别的机构进行授权，以有效地摆脱危机。胡克（Sidney Hook）就曾在民主的要素中特别提到这一点。^[21]罗斯福还推动国会通过一系列法令，取得控制财政的权力，并且改组法院，掀起了一场“宪法革命”。

主张权力既分立，又联合，强调权力运行的和谐成为这一时期人们的共识。这一时期宪法的批评者急剧增多，他们猛烈地攻击宪法的某些弊端，对宪政的发展有着重要的影响。韦尔（Walter Weyl）要求采取措施增强宪法修正案的灵活性；克罗利（Herbert Croly）则批评美国宪法中分权制度缺乏协调。^[22]比尔德在《美国宪法的经济观》一书中将美国宪法视为经济利益集团利益争夺的产物；古德诺（Frank Johnson Goodnow）在《政治与行政》一书中对宪法也极为不敬，斥之为无意义的形式主义。威尔逊（Wilson，Thomas Woodrow）将这一时代称为“自由的、坦率的、不受限制的宪法批评时代”^[23]。在《国会政体》一书中，他认为当时政府的真正形式是“国会至上”^[24]，而否认三权分立与制衡的真实存在。这些对宪法的批评成为人们民主思想的一部分，影响了宪政的发展。

宪政的设计同民主的关系很早就引人注目。杰斐逊（Thomas Jefferson）曾认为，定期的宪法修改是运转良好的民主制度的必要组成部分；而詹姆斯·麦迪逊（James Madison）则主张两者之间应隔离开来以避免激烈的冲突。那么死去的人的意见将会在多大程度上影响活着的人的民主呢？民主制度是宪法产生的基础，同时又是宪政设计的产物。然而宪法的存在正表明了人们对民主制的戒心。事实上，宪法的存在正像一个堤坝，无论它面对的是涓涓细流，还是滔滔洪水。