民权与政府

一切自由的行为，都是由两种原因的结合而形成的。一种是精神的原因，亦即决定这种行动的意志。另一种是物理的原因，也是执行这种行动的力量。当我朝着一个目标前进时，首先必须是我想要走到那里去，其次必须是我的脚步能把我带到那里去。一个瘫痪的人想要跑，一个矫捷的人不想跑，这两个人都将停留在原地上。政治体制也有同样的动力，我们在这里同样地可以区别力量和意志。前者叫作行政权力，后者叫作立法权力。没有这两者的结合，便不可能或者不应该做出任何事情来。

我们已经看到，立法权力是属于人民的，并且只有属于人民。反之，根据以前所确定的原则也不难看出，行政权力并不能拥有像立法者或主权者那样的普遍性。因为这一权力仅只包括个别的行动，这些个别行动根本不归于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力，因为主权者的一切行为都只能是法律，公共力量就必须有一个合适的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。他可以充当国家与主权者之间的联系，他对公共人格所起的作用有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用一样。这就是国家之中之所以要有政府的理由。政府和主权者常常被人混淆，其实政府也就是主权者的执行人。

那么，什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维持社会的与政治的自由。这一中间体的成员就叫作行政官或者国王，也即执政者，而这一整个的中间体则称为君主。有人认为人民服从首领时所根据的那种行为绝不是一个契约，这是很有道理的。那完全是一种委托，是一种任命。他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，并且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。转让这种权力既然是与社会共同体的本身不相容的，所以也就是违反结合目的的。我把行政权力的合法运用称为政府或最高行政，并把这种行政的个人或团体称为君主或行政官。

政府作为主权者与臣民的连接环节，从主权者那里接受它向人民所发布的任何命令，并且发挥使国家能够处于最佳的平衡状态的作用。如果主权者想要进行统治，或者行政官想要制定法律，然而臣民拒绝服从，那么混乱就会代替秩序，主权者与民众就不能形成合力。于是国家就会由于解体而陷入专制政体或是陷入无政府状态。为了保持国家在良性秩序中运转，一个国家就不能有两个行政系统，而是由一个好政府进行管理。

但是现实情况当中，好政府的标准不能是单一的。不仅各个不同的民族可以有不同的好政府，而且就连同一个民族在不同的时代也可以有好政府。以拥有不同人口数量的民族为例，假设一个国家是由一万名公民组成的，主权者必须将民众作为共同体来加以考虑。如果将这一万人作为一个主权单位的话，那么直接行使主权的人与民众之间的比例是一比一万，即一个人代表一万人在主权事务上进行表决权。但是每单个以臣民的资格，则可以认为是个体。于是主权者对臣民就是少数对多数，国家的每一个成员自己不能够单独行使主权，但主权代表着每个人的意志，因此民众必须完全服从主权。

假设人民是十万人，臣民的情况依然不变，并且所有的人都同等地担负着全部的法律。然而比率已缩减至十万分之一，于是在制定法律时，他的影响也就缩减到原来的十分之一。这时候，臣民始终为一，但主权者的比率则随着公民的人数而增大。由此可知，国家越扩大则自由就越缩小。我所说主权者与民众之间的比例增大，就意味着公民与主权者之间的平等就愈加遥远。因此，主权者与民众的比例越小，则专政的力量就应该越加大。从而政府若要成为好政府，就应该随着人民数量的增多而相应地加强专政。

另一方面，国家的扩大给了政府更多滥用权力的机会。因此，政府越是有力量来约束人民，则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府。主权者、君主与人民三者之间的制衡不是一项主观臆造的观念，而是政治体的本性的必然结果。由此可见，并不存在任何一种唯一的绝对的政府体制，而是随着国家大小的变化，也就可以有同样之多的性质不同的政府。但是，好政府并非根据任何理论上的数学模型计算出来的，主权者、政府、民众之间的权力分配需要考虑到诸多历史与现实的复杂因素。因此，政府是包括政府本身在内的大型政治共同体的小型化。政府也是被赋予一定能力的一个道德人格，它同主权者一样是主动的，又同国家一样是被动的。这就更加使得政府权力的分配不应当受到任何书面上的名词的作用，而是以如何最大限度地增强国家的综合国力为标准。

我们只需把政府看作国家之内的一个新的共同体，区别于人民和主权者，并且是这两者之间的中间体就够了。这两种共同体之间有着这种本质的差别，即国家是由于它自身而存在的，但政府则只能是由于主权者而存在的。因此，统治意志就只是，或者只应该是公意或法律。它的力量只是集中在它身上的公共力量而已，只要它想使自己获得某种绝对的、独立的行为，整体的联系就会松散。

最后，如果一个国家的君主既具有了一种比主权者的意志更为活跃的个别意志，又使自己所掌握的公共力量揽制于个别意志，以至于可以说是有了两个主权者，一个是权力上的，而另一个是事实上的。这时，社会的结合便会即刻毁灭，而政治体也便会即刻解体。可是，为了使政府共同体能具有一种真正生命力，能具有一种与国家共同体截然不同的真正生命，为了使它的全部成员都能共同协作并能适应于创建政府的目的，它就必须有一个单独的“我”，有一种为它的全体成员所共存的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。这种单独的存在就要有大会、内阁会议、审议权与决定权，种种权力和称号以及属于君主所专有的各种特权，并且使行政官的地位随着它的愈加艰巨而成比例地愈加尊荣。困难就在于以何种方式在整体之中安排这个附属的整体，从而使它在确定自己的体制时，不至于变换总的体制，从而使它始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量。

总之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，而不是为政府而牺牲人民。然而，尽管政府这个人为共同体是另一个人为共同体的产物，而且在某种形式上还不过具有一种假借的和附属的生命。但是这并不阻碍政府能够以或多或少的生气与敏捷性而行动，并且可以说，能够享有或多或少的茁壮的健康。最后，政府虽不直接脱离其创制的目的，却能依照它本身建制的方式而或多或少地偏离这个目的。由于这一切的不同，便使得政府对于国家共同体所能具有的比例，也要按照国家自身会因之而改变的种种偶然的、特殊的比例而有种种不同。因为往往自身是最好的政府，但如果随着它所属的政治体的缺点而改变它的比率的话，它就会变成最坏的政府。

为了揭示这些差别的一般原因，我们就必须区分君主与政府，正如我在前面已经区别了国家与主权者一样。行政官的共同体可以由数目或多或少的成员组成。我们已经说到，人民的数目愈多，则主权者对臣民的比率也就愈大。根据明确的类比，我们可以说政府对行政官的比率也是如此。然而，政府的全部力量既然始终就是国家的力量，所以也就丝毫不会发生变化。由此可见，政府愈是把这种力量消耗在自己成员的身上，则它剩下来所能运用在全体人民身上的力量也就愈小。因此，行政官的人数愈多，政府也就愈弱。这是条带有根本性的准则，就让我们来好好地阐述一下。

在行政官个人的身上，我们可以区分三种本质不同的意志。首先是个人固有的意志，它只倾向于个人的特殊利益。其次是全体行政官的共同意志，只有它牵涉君主的利益，我们可以称为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言却是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的。最后是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对作为是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。

在完美的立法下，个别的或个人的意志应该是没有地位的，政府本身的团体意志应该是非常次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是一切意志的唯一规范。相反的，按照自然的秩序，则这些不同的意志越集中，就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切当中的第一位。

因此，政府中的每个成员都首先是他本人，其次是行政官，最后才是公民。而这种级差是与社会秩序所要求的级差正好相反的。这一点成立之后，假定整个政府只操纵在一个人的手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因此团体意志就具有它所能具有的最高的强度。但是，既然力量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是一成不变的。

由此可见，最活跃的政府也是一个唯一的人的政府。反之，假定我们把政府与立法权威合二为一，假定我们使主权者成为君主，使全体公民都成为行政官。这样，团体的意志就和公意混同，而不会比公意具有更大的活跃性，同时个别意志则仍然保留其一切的力量。这时，永远具有同一个绝对力量的政府，就将处于它的相对力量，或者说活跃性的最低程度。这些比率是无可辩驳的，并且从其他方面来考虑也可以证明这一点。例如，我们可以看到，每个处于其共同体之内的行政官都要比每一个处于其共同体之中的公民更为活跃。

因此，个别意志在政府的行动中就要比在主权者的行动中拥有大得多的影响。因为每一个行政官几乎总是承担着某些政府职能，反之对每个公民说来，却并不具有主权的任何职能。另外，国家愈扩大，则它的实际力量也就愈增大，虽然实际力量的增大并不是和领域大小成正比。但是，如果国家仍然是同一个国家，行政官的数目即使可以任意增加，政府并不会因此而获得更大的实际力量，因为实际力量就是国家的力量，这两者的尺度永远是相当的。

政府的相对力量或活跃程度减小，而它的绝对力量或实际力量却并不能增大。还可以肯定的是，负责的人越多，则处理事务就越慢。由于过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机。并且由于反复考虑，人们往往会找不到考虑的结果。随着行政官的增多，政府也就会松懈下来，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大。可见，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩。还有，我这里讨论的只是政府的相对力量，而并非它的正当性。因为，反过来说，行政官的数目越多，则团体的意志也越接近于公意。但是在唯一的行政官之下，则这一团体意志便正如我所说过的，只不过是个别的意志罢了。这样，民众所要表达的公意就会距离现实情况越来越远。

在以上论述当中，我们探讨了为什么要依照构成政府成员的人数来区分政府的不同类别或不同形式，下面还要考察如何来进行这种分类。首先，主权者可以把政府授之于全体人民或者绝大多数的人民，从而使做行政官的公民多于个别的单纯的公民。这种政府形式，我们称为民主制。其次，也可以把政府局限于少数人的手中，从而使单纯的公民的数目多于行政官，这种形式被称为贵族制。最后，还可以把整个政府都集中于唯一的行政官手中，其余的人都从他那里获得权力。这第三种形式是最常见的，它就叫作国君制或者皇家政府。我们应该指出，所有这几种政府形式，或者至少前两种形式，均是或多或少可以变动的，甚至还有相当大的变动范围。

因为民主制既可包括全体人民，而贵族制则能够将主权无限制地缩小到极少数人手中。即使是王位也可以接受某些划分，中国是“朕即天下”的国家，斯巴达按它的宪法，通常有两个王。而我们也看到在罗马帝国甚至同时有八个皇帝，但我们并不能说集权状态下生存的民众，其生活质量就一定比拥有多个主权者的国家差。事实上，中国由于主权的集中，恰恰保持了文明传承的稳定性，以及民众生活的繁荣和富裕。因此，每种政府形式并不能与政府的合法性直接画等号。并且我们可以看出，政府实际上所能包含的各种不同的形式，是由包括民众数量在内的多种因素左右的。

同一个政府在某些方面可以再划分为若干部分，一部分以这种方式施政，而另一部分则以另一种方式施政。于是这三种形式相结合的结果就可以产生出大量的混合形式，其中的每种都可以由这些简单的形式繁衍出来。对于什么是最好的政府形式，在各个时代，人们曾经有过许多争论，但并没有考虑到它们之中的每一种形式在一定的情形下都可能是最好的，但在另一种情况下又可能是最坏的。如果在不同的国家里，最高行政官的数目应该与公民的数目成反比。那么，民主政府就适合于小国，贵族政府就适合于中等国家，而君王政府则适合于大国。这条规律是立即就可以从原则里得出来的。

法律的制定者要比任何人都更明白，法律应该怎样执行和如何解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合起来的体制了。但也正是这一点才使得这种政府在某些方面非常不足，因为应该加以区别的东西并没有被区分开来，而且因为君主与主权者既然只是同一个人，所以就只能产生一种没有政府的政府。制定法律的人来执行法律，并不是好事。而人民共同体把自己的注意力从普遍的观点转移到个别的对象上来，也并非好事。没有什么是比私人利益对公共事物的影响更加危险的了，政府滥用法律的危害严重远远比不上立法者的腐化，而那正是个人观点不可避免的后果。

这时候，国家在本质上既然有了变化，一切改革就都成为不可能的了。一个从不滥用政府职权的人民，也绝不会滥用独立自主。一个通常能治理得很好的人民，是不需要被人统治的。就“民主制”这个名词的严格意义来说，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治少数人，那是违反自然法则的。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务。并且我们也不难看出，人民若是因此而建立起来各种机构，一准会引起行政形式的改变。事实上，我相信可以提出这样一条原则，那就是，只要政府的职能是被许多的执政者所分掌时，则少数人迟早要掌握最大的权威。仅仅由于处理事务要方便的原因，他们自然而然就要大权在握。此外，这种政府还得要有多少难结合的条件啊！

首先，要有一个很小的国家，使人民很容易集会并使每个公民都能很容易认识所有其他的公民。其次，要有相当纯朴的风气，以免发生各种繁重的事务和棘手的争论。再次，要有地位上与财产上的高度平等，否则权利上和权威上的平等便无法长期维持。最后，还极少有或者根本就没有奢侈，因为奢侈或者是财富的结果，或者是使财富成为必需。它会同时腐蚀富人和穷人，对于前者是以占有欲来腐蚀，对后者是以贪婪心来腐蚀。它会把国家出卖给软弱和虚荣。它会剥夺掉国家的全体公民的自由，使他们这些人成为那些人的奴隶，并使他们全体都成为舆论的奴隶。

如上所述这一切条件，如果没有德行，就都无法维持。但是，因为这位优秀的天才没能做出必要的区分，所以他往往不够确切，有时候也不够明白。而且他也没有看到，主权权威既然处处都是相同的，那么一切体制良好的国家就都应该具有相同的原则。当然，这多少还要依政府的形式而定。没有其他政府是像民主的政府或者说人民的政府那么容易发生内战和内乱。因为没有任何别的政府是那么强烈而又经常地倾向于改变自己的形式的，也没有任何别的政府需要以更大的警觉和勇气来维护自己的形式。

在这种体制之下，公民就特别应该以力量和恒心来保卫自己，并且在自己的一生中每天都应当在自己的内心深处背诵着一位有德的侯爵在波兰议会上所说的话：“我愿自由而有危险，但不愿安宁而受奴役。”如果有一种神明的人民，他们便可以以民主制来治理。但那种完美的政府是不适于人类的。

道德人格分为两种，即政府道德人格和主权道德人格。而两种道德人格又演变出了两种公意，即全体民众的公意和行政机关的公意。尽管政府可以依据自己的意志在职权范围之内对政府内部事务发号施令，但是除非政府是以主权者的名义，否则绝对不能这样去命令民众。贵族制是社会最初的治理形态。公共事务由几个大家族的首领就可以商讨决定。青年唯长者的经验权威马首是瞻，并且不认为这种做法有什么不妥之处。所以，长老、元老、长者这些形容经验丰富的人的词汇才会应运而生。在北美洲，当地土著人仍然在用这种贵族制管理着自己的领地，而且治理得非常出色。不过，当社会不平等凌驾在自然不平等之上的时候，人所掌握的财富所发挥的影响力，就比年龄和经验的影响力大得多了。这正因此，贵族制度也就演变成了选举制度。最终，那些权贵豪绅的财产又由他们的子女逐辈继承，这样一个国家之内便会形成少数几个世家大族，这些世家大族掌握着政府，而权力就成了世袭的。长老的位置也就不再由德高望重的长者行使，即使一个年轻人只有二十多岁，他也可以成为长老了。

自此之后，贵族制便分化成为三种形态，即自然的贵族制、选举的贵族制和世袭的贵族制。自然的贵族制度在纯朴的乡民中随处可见，选举的贵族制多出现在奴隶制国家当中，以保证他们在战后分赃时的平等，而世袭的贵族制则统治了欧洲几百年，那是最差的制度。不过，选举的贵族制有一些自身的优点，它可以区分立法权和行政权，并且可以选择自己党团的成员作为执政者。在公民政府当中，每一个取得了公民资格的人从理论上讲都是执政者。但是，贵族制则把行政者限定在少数人当中，而这些人只是通过选举上台而已。在短时期内，使用这种方法进行执政可以让那些具有高尚品德和杰出才干的贵族自己选为执政者，不过这种过度行使最终还是会被世袭贵族制度代替。

我认为，最好的制度是让那些一心想要服务于民众，并且十分具有才干的人成为执政者。这样可以避免行政机构的臃肿，也可以避免用几万个庸才代替几百个干吏的笑话。不过，必须提到的是社会共同体的公共利益也就不会完全再按照公意来执行了，而且法律也将会分割一部分行政权力。从特殊利益角度来看，国家的领土面积必须足够大，民众也不能够浑浑噩噩而必须是明智的，从而保证法律在公意的监督下运行，就像契约社会一样。而且在这个国家当中，任何一个利益集团都不能够过于强大，避免任何一个强大的首领割据自立最终代替主权者。但是，贵族制在一些特定阶段的确有着一些优点，比如节俭和知足。贵族制度之下的斯巴达在这些方面体现得非常明显。除此之外，贵族制度也带有财产权上的不平等，不过那是为了将权力交给最有才干的人手里造成的。

在上述论述当中，我们一直把君主当作是法律化的具体人格，国家将主权托付给了君主。现在，我们将君主变成一个自然人，并且将国家全部的权力交到这个自然人的手中。而这种一个自然人行使全部国家权力的制度，也就是典型的君主制，或称为国君制。我们上文当中论述的制度都是一个集体代表国家主权者，但是君主制则与之相反，它是一个自然人代表集体，从而让国家精神与国家权力统一在一个人的身上。在其他制度之下，法律费极大的力气才能够将权力集中起来，而在君主制下这一切都变得很容易。民众的意志、国家的意志，以及君主的意志统统融为一体，整个国家机器都操纵在一个君主的手中，并且朝着君主所指定的方向前进着。在君主制之下，没有一种阻力可以对君主、民众以及国家意志的合力进行阻挡，也没有一种制度能够像君主制一样高效。阿基米德用一个支点撬动巨石的样子，就像是一个君主坐在暖阁当中治理他庞大的国家一样。

不过，君主制的优点也就是它的缺点。当一位贤明君主为了他的国家励精图治，为了民众的福祉呕心沥血时，国家机器就会运转良好。而这位君主是昏君的话，君主制的弊端就会立刻显现出来。君主会牵着人民往毁灭的深渊狂奔，而没有任何一种力量能够阻止这一错误的做法。每一个君主都想自己能成为这个国家当中的绝对权威，而成为绝对权威的最好方式无疑是受到全体民众的爱戴。这条亘古不变的真理，几乎在任何时代的任何国家都适用。不过，在深居宫廷的权贵们看来，这条真理是那么可笑。因民众的拥护和爱戴所得到的权力，那无疑是最为权威且最为牢固的权力，但是，获得这种权力必然要付出相应的代价，那就是君主必须节制自己贪婪的欲望，时时刻刻牢记自己的权力来源于人民。

大多数君主却不这么想，他们认为不论自己多么为所欲为也不妨碍自己成为人王、地主。即使是最为优秀的政治家也很难让君主认为，君主的力量就是人民的力量。君主只有勤政爱民，使国家强大使民众过上幸福的生活，君主的权力才能得到延续。不幸的是，很多君主把上述金玉良言都当成了耳旁风。他们认为自己之所以能够对民众进行统治，最为重要的原因是民众弱小而君主强大，弱小者永远也不能抗拒强大者的统治。的确，如果民众永远对君主俯首帖耳的话，那么弱小者不敢抗拒强大者的统治是正确的。不过，当君主严重侵害到民众利益的时候，即使是最为软弱的民众迫于生存的压力也会拿起他们手中的锄头奋起反抗。

我们根据一般的比率不难发现，国君制是只适合于大国的。而且我们就国君制本身来加以考察的结果，也能发现这一点。公共行政机构的人数越多，则君主对臣民的比率也就越小并且越接近相当，从而在民主制之下这个比率就等于一，或者说完全相当。但是随着政府的收缩，这一比率也就增大。当政府被某个人操纵时，这一比率便达到它的最大限度。这时候就能发现君主和人民之间的距离太大，而国家也就缺少联系。为了建立联系，于是便必须有许多中间的阶级，就必须有王公、大臣和贵族来充实这些中间的阶级，然而所有这些完全不适用于一个小国，这一切的等级会毁灭一个小国。

但是，如果要治理好一个大国是很困难的，那么要由唯一的一个人来把它治理好，就更为困难了。我们知道，由国王指定代理人的时候会产生怎样的结果。有一种最根本的不可避免的缺点，使得国君制政府永远比不上共和制政府，那就是在后者中差不多只有英明能干的人，公共舆论才可能把他们提升到首要的职位上来，而他们也会光荣地履行职务的。反之，在国君制下，走运的人则常常是些卑劣的诽谤者、骗子和阴谋家。使他们能在朝廷里爬上高位的是那点小聪明，当他们一旦爬上去之后，就只得向公众暴露他们的不称职。

人民在这种选择方面要比君主更少犯错误，而且一个真正有才能的人能出任阁臣，几乎就如一个傻瓜能出任共和政府的首脑一样，同样是罕见的。因此，由于某种幸运的机缘，如果一个天生治国的人物居然在几乎被一群矫揉造作的执政者们弄得全国陆沉的国君制里执掌了国政，他所发挥的才能一定会使人们大为吃惊。这就会给那个国家开辟一个新时代。

要把一个国君制国家治理好，那么它的大小或者说它的面积，就必须视统治者的能力而定。征服一个国家要比治理一个国家容易得多。有一根足够长的杠杆，人们只需用一个手指头便能够撬动整个世界。可是要担负起全世界来，却非得有赫拉克勒斯的肩膀不可了。一个国家无论是多小，但对它来说君主几乎总还是太渺小的。反之，如果出现了这种极其罕见的情况，国家对它的首领来说竟然是太小了的话，那也还是治理不好的。

首领总是追求自己的宏图远略，而忘记了人民的利益。由于他滥用才干而给人民造成的不幸，绝不逊于一个能力有限的君主缺乏才能而给人民所造成的不幸。一个王国的每朝每代都必须根据君主的能力来加以扩张或者收缩。反之，一个元老院的才干则有着比较稳定的尺度，于是国家就可以有稳定的疆界，而国家的行政也不会太坏。个人专制的政府，其最明显的弊端就是缺乏那种连续不断的继承性，而在其他两种制度之下却构成了一种毫不间断的联系。一个国王逝世，就需要另立国王。选举造成了一种危险的间断期，那是暴风骤雨式的。

而且除非公民们能够大公无私、团结一致，这是那种政府简直不能期望的事，否则阴谋、舞弊必将插手进来。用钱把国家从强者手中收买过来的人，最终不出卖国家，不从弱者的身上捞回自己从前被强者所敲去的那笔钱，那是难得的事。在这种行政机构里，迟早一切都会变成金钱交易，并且人们在国王治理下所享受的和平比起空位时期的混乱来要坏得多。人们都曾经做过哪些事来预防这些弊病呢？人们曾经使王位固定由某些家族来世袭，并且还规定了继承的顺序，以预防国王逝世时的一切麻烦。即人们既然是以临朝当政的种种不便来代替选举的不便，所以也就是宁可要表面的太平而不愿意要贤明的行政。他们宁可冒着由婴儿、怪人或傻瓜来当首领的危险，也不愿意为了选择好国王而发生纠纷。

他们未曾考虑到，在冒着这种二者择一的危险的时候，他们几乎是使所有的机会都不利于自己了。孩子的父亲谴责孩子一桩可耻的行径时说：“我给你做过这种榜样吗？”儿子回答说：“啊，可是你的父亲却不是国王啊！”这段话是颇具道理的。一个人提升到可以号令别人的时候，一切就都来争相剥夺他的正义感和理性了。据说人们曾煞费心机地要把统治的艺术教给年轻的君主们，可惜这种教育并没有让他们受益。人们最好还是先着手教给他们服从的艺术吧！

历史上那些有名的最伟大的国王们所受的教养，绝非为了进行统治，统治乃是这样的一种科学：人们学得过多以后，掌握得就最少，但在只知服从而不知号令的时候，则会收获最多。“因为判断好坏最有效的也是最简捷的方法，就是想一想自己愿意要什么，不愿意要什么，假如做国王的不是自己而是另一个人的话。”这种缺乏连贯性的后果之一，就是皇室政府的变化无常。皇室政府时而规定这种计划，时而规定那种计划，全以君主或拥有统治权的代理人的性格而定。因此便不能有一个长期固定的目标，也不能有一贯的行动。

这种变化多端永远会让国家动荡不定，从一种规范转到另一种规范，从一种政策转到另一种政策。而在其他的政府之下，则由于君主永远是同一的，也就不会发生变化。于是我们便可以看到：一般来说，如果宫廷中有着更多的阴谋诡计的话，那么在元老院中就有着更多的智慧，而共和国则以更稳定的并且遵循更好的观点向着自己的目标前进，绝不是内阁的一次革命便引起国家中的一次革命。因为一切大臣而且几乎一切国王所共有的规范，就是在所有事情上都采取与他们前任相反的措施。

根据这种不连续性，我们还可以解决王权派的政论家们惯有的一种诡辩。那就是，他们不仅以国家政治来比之家政，以君主比之家长，这种谬误已经被我们驳斥过了，而且还任意地赋予这位行政官以种种他所必须具备的德行，并总是假定君主真的就是他所应当的那种情况。依这种假定，皇室政府就显然要比其他任何政府更为合理，因为它无可辩驳地乃是最强而有力的政府。而且假如没有由于缺少一个更能符合公意的团体意志的话，它还可能是最好的政府。但是，如果按照柏拉图的说法，天性上的国王原本就是极其稀有的人物。那么天性与幸运两者能会合起来而把王冠加在他的头上，那更该是多么稀有。

而且，如果皇室的教育必然会腐蚀接受这种教育的人的话，那么对于那些培育出来就是为了治国的人们，我们还能指望什么呢？因此，把皇室政府与一个好国王的政府混为一谈，只能是自欺欺人罢了。为了看清楚这种政府的本身到底如何，就必须要考虑到昏庸无道的君主治理下的政府。因为这些君主们在位时就是昏庸无道的，否则就是王位使得他们昏庸无道。上述的难点并没有逃过作家们的眼睛，可是他们竟然丝毫不感到为难。他们说，补救的方法就只是毫无怨言地服从。

据说上帝震怒时便派遣坏国王降世，所以人们就只好忍受，当作是上天的惩罚。这种言论无疑是有启发性的。但是我怀疑把它放在一本政治著作里，是不是还不如放在神坛上要更恰当一些。一个医生许下了承诺，而他的全部本领只不过是劝病人忍受。我们还会说他什么呢？很显然，当我们有了一个坏政府的时候，我们应当忍受它。但问题在于，怎样才能找到一个好政府。

严格说来，根本就没有单一的政府。一个独一无二的首领也应当有下级的行政官，一个人民政府也应当有一个首领。因此，在行政权力的划分上，总会有着由数量较多到数量较少的级差。不同之处在于，有时候是多数依附于少数，有时候是少数依附于多数。有时候，这一划分是相同的。无论是各个组成部分是相互依附的，像英国的政府那样，还是各个部分的权威都是独立的却又是不完整的，像波兰的政府那样。后一种形式是一种坏形式，虽然它令政府根本不能有统一性，而且使国家缺乏联系。哪一种政府更好？是单一的政府，还是混合的政府？这是政论家们所激烈争论的焦点。而对于这个问题，也必须做出如我上面在论述各种不同的政府形式时所已经得出的相同的结论。

单一政府的本身是最好的，只因为它是单一的，但是当行政权力并不完全依附于立法权力的时候，也就是说当君主对主权者的比例大于人民对君主的比例时，就必须对政府进行划分以弥合这种比例上的失调。因为这样，政府的各个部分对臣民的权威并没有减少，而它们的划分又使得它们全体都并在一起也不如主权者强大有力。人们还可以设立各种居间的行政官以预防各种不便，这些居间的行政官并不妨害政府的完整，而只能起平衡上述两种权力的作用，并能保护他们相应的权利。这时候政府并不是混合的，而是有节制的。人们还可以用一些类似的方法来补救与之相反的不便。当政府过于松懈的时候，就可以设置一些委员会使之集中化，这正是所有民主制国家所实行的。

在前一种情形下，人们划分政府是为了削弱政府。而在后一种情形下，则是为了加强政府，因为强力的极限与软弱的极限同时都出现在单一的政府之下，否则混合的形式则出现适中的力量。

自由并非任何气候之下的产物，也不是任何民族都能实现的。我们越思考孟德斯鸠所确立的这条原则，就越体会其中的真理。人们越是反驳它，就越有机会得到新的例证来肯定它。在全世界的所有政府中，公家都是只消费而不生产的。那么，所消费的资料从何而来？那就来自其成员的劳动，正是个人的剩余，才提供了公家的需求。为此，只有当人类劳动的收获超出他们自身的需要时，政治状态才能够存在。然而，这种过剩在全世界的所有国家里并不是都一样的。在有些国家里，它是相当大的，但在另一些国家里显得微不足道，另外一些国家里根本就没有，在有些国家则是负数。

这一比率要取决于气候的好坏，土地所需要的劳动种类、物产的性质、居民的力量和他们所必需的消费量的多少，以及这一比率所构成的许多其他的类似比率。另一方面，各种政府的性质也不一样，它们的胃口也不同。并且这些不同还要基于另一条原则，即公共赋税负的税源越小，则负担就越重。衡量这种负担，绝不能只根据税收的数量，而是要根据税收转回到原纳税人手里时所必然经历的路程。

如果这一流转过程既迅捷而又规定得好，那么无论人民纳税是多少，都无关紧要。人民总会是富足的，财政状况总归是良好的。反之，无论人民所缴纳的是多么少。但是，如果连这一点也永不再返还到人民手里的话，那么由于不断地缴纳，人民不久就会枯竭。这样国家就永远不会富足，人民就永远贫困。由此可见，人民与政府的距离越远，则税赋也就越沉重。在民主制下，人民负担最轻；在贵族制下，人民负担较大；在国君制下，人民负担最大。

所以，国君制只适合于富饶的国家，贵族制只适合于财富和版图都适中的国家，民主制则适合于小而贫困的国家。事实上，我们越加以思考，就越能从中发现自由国家与国君制国家之间的区别。在前者中，一切都用于共同的利益；而在后者中，则公共力量同个别力量二者是互为反比的，一个扩大乃是由于另一个削弱。归根结底，专制制度统治臣民并非为了要使他们幸福，而是要使他们贫愁困苦，以便统治他们。

在每种气候之下，都有许多自然因素。我们可以依据这些自然因素指出政府的形式，因为政府的形式是受气候的力量所限制的。我们甚至可以说出它应该有什么样子的居民。凡是贫瘠的地方，产品的价值抵不上劳动的，就应该任其荒废，或者只由牲畜来居住。人们劳动的所得刚刚能维持需要的地方，应当由一些野蛮民族来居住。在那里，一切典章制度都是不可能的。劳动生产剩余不多的地方，适合于自由的民族。土地富饶肥沃，劳动少而出产多的地方，则应该以国君制来统治，让君主的奢侈消耗臣民的剩余产出，因为这种过剩被政府所吸收要比被个人消费掉好得多。

我知道，这也有例外，但是这些例外的本身就证明了这条规律，它们迟早会产生革命，使事物又回到自然的秩序，应该把一般规律与特殊原因区别开来，特殊原因仅能影响到一般规律的效果。然而由于气候的作用，专制之宜于炎热的国土、野蛮之宜于寒冷的国土、美好的法典制度之宜于温带地区，仍然并不因此而减少其真理性。

我也见到人们虽然同意这个原则，但在实际生活中还是有争论的：人们会说寒冷的国土也有极其肥沃的，南方的国土也有极其贫瘠的。这个难题，只有对于那些不从全面的比率来考察事物的人，才算是难题。正如我所述，还必须要计算劳动、力量、消费量等的比率。假如有两块相同的土地，其中一块的产量为五，另一块为十。如果前者的居民消耗量为四，而后者的居民消耗量为九。这样，前者产量的过剩是五分之一，而后者的过剩为十分之一。两者过剩的比率既然与生产量的比率成反比，生产只等于五的那块土地，其剩余要比生产等于十的那块土地的剩余多出一倍，然而这并非产量加倍的问题，并且我也不相信竟有人从把寒冷国土的丰饶程度一般等同于炎热国土的丰饶程度。

可是，姑且让我们假设存在这样的相等，如果我们愿意的话，让我们衡量一下英国与西西里以及波兰与埃及吧！往南就是非洲和印度群岛，再往北就什么也没有了。为了使它们的产量相等，在耕作方面该有多悬殊啊！在西西里，只需松松土而已，而在英国却须多么精耕细作啊！因此，在必须用更多的人手才能得到相等产量的地方，它的剩余量也就必定会更少。

此外，还应该考虑到同等数量的人在炎热的国土上，其消耗却要少得多。这里气候要求人们要节制食欲才能保持健康。欧洲人如果要像在自己家乡那样生活，一定会死于痢疾和消化不良的。沙尔丹说：“同亚洲人，我们简直是食肉兽，是豺狼。有人把波斯人吃得少，归因于他们对土地耕种不足。而我则不然，我相信他们的国家之所以不那么富有粮食，正是因为居民需要得少。”他接着又说：“如果他们的节食是土地歉收的原因，那就应该只有穷人才吃得少，而不应该所有的人普遍都吃得少。并且在各个省份里，人们也就应该依照土地的丰饶程度而吃得有多有少，却不应该是全国的人都同样吃得少。波斯人对自己的生活方式引以为豪，他们说只要瞧瞧他们的气色就可以看出，他们的生活方式比起基督教徒的生活方式要优越得多。的确，波斯人的肤色都是匀净的。他们的皮肤是美丽的，细润、光泽。然而，他们的属民，那些按照欧洲人的方式而生活的阿美尼亚人的面容，则粗糙并多面刺，并且他们的身材也是既肥蠢又笨拙。”

越接近赤道，人民生活的所需就越少。他们几乎不吃什么肉类，大米、玉米、高粱、小米和麦麸就是他们的日常食品。印度群岛有好几百万人，他们每天的食品还不值一苏钱。 即使在欧洲，我们也看到北方民族与南方民族之间，食欲有显著的差异。一个德国人的一顿晚饭，一个西班牙人可以吃上一星期。在人们比较贪吃的那些国家里，奢侈也就转移到食品上来。

在英国，奢侈表现为酒席上的肉食罗列，而在意大利，人们设宴则只是用糖果和鲜花而已。衣着的奢侈也可以表明类似的不同，在季节变化急剧的气候之下，人们穿得就更好也更简单。但在人们的穿着只是为了装饰的那种气候之下，就力求衣服华丽而不求实用了，在这里衣服本身也就是一种奢侈品。在那不勒斯，你每天都可以看到许多人在维苏威山上闲逛，只穿着光彩夺目的外衣而不穿内衣。

就房屋来说，情形也相同：当人们完全用不着担心气候会伤害人的时候，他们就一味讲求富丽堂皇。在巴黎、伦敦，人们要求住得温暖而舒坦。但在马德里，人们虽有客厅，却没有可以关得了的窗子；而且他们就在老鼠洞般的屋子里睡觉。在炎热的国度里，食物更丰满而多汁，这是第三种差别，而这种差别是不可能不对第二种差异产生影响的。为什么在意大利，人们要吃这么多的蔬菜？就因为意大利的蔬菜好，营养高，味道美；而法国的蔬菜全是用水浇灌的，毫无营养可言，因而筵席上也就几乎不把蔬菜当一回事。

可是他们并不少占土地，并且至少也得花费同样的气力去栽培。这是既定的经验，巴巴里的小麦尽管次于法国的小麦，可是能出更多的面粉。而法国的小麦又比北方的小麦出粉更多。由此推论：在从赤道到北极的这个方向上，一般都可以观察到相似的级差现象。从同等数量的产品之中，所得到的粮食却较少，这岂不是一个显而易见的不利因素吗？

除这些不同的考虑之外，我还要补充另一条考虑，它是从其中引申出来的，并且还可以加强它们。那就是炎热的国度比寒冷的国度所需要的居民较少，而所能养活的居民较多。这就产生了一种永远有利于专制制度的双重剩余。同样数量的居民所占的面积越广阔，则反叛也就越困难。他们无法快捷而又秘密地配合一致，而且政府总会很容易揭露反叛的阴谋，并切断一切交通。

但是为数众多的人民越是聚集在一起，政府也就越发无法篡夺主权者。首领们在他们的密室之中谋划，也正像君主在他的内阁会议中一样安全，而且群众汇集在广场上，也会像军队在营房里集合一样迅速。因此一个暴君政府的便利之处，就在于它能在远距离上行动，借助于它所建立的各个支点，它的力量就能像杠杆的力量一样随长度而增大。相反，人民的力量则只有集中起来才能行动。否则，它就会被消灭，就如洒在地面上的火药的作用，只能是星星点点地燃烧罢了。这样，人口最少的国家最合适于暴君制，凶猛的野兽能在荒野里称王。

要是有人提问，什么才是最好的政府，那他是提出一个了既无法解答而又无从确定的问题。或者说，假使我们愿意这样说的话，各民族的绝对的与相对的地位有多少种结合的可能，也就有多少种最好的答案。但是，如果人们要问，根据什么标志才能辨别某一个民族治理得是好还是坏，那就是另一回事了，这个实际问题是可以解决的。然而，人们根本没有解决这个问题，因为每一方都想以自己的方式来解决它。

臣民们赞许公共的安宁，公民们赞许个人的自由。一方宁可财产有保障，而另一方则宁可人身有保障；一方要求最好的政府应是最严厉的政府，而另一方则主张它应是最温和的政府；一方要求惩处犯罪，而另一方则要求预防犯罪；一方认为最好是为四邻所畏惧，而另一方则更乐意被四邻忽视；一方所满意的是金钱的流转，而另一方则要求人民有面包。即使人们对于这些以及其他的类似之处都能意见一致，是不是这个问题就能前进一步了呢？道德方面的数量是缺乏精确尺度的，即便人们对于这种标志意见一致，可是在估价上又如何才能持一致意见？

于我，我总是惊讶人们何以竟不认识一种如此简单的标志，或者说何以人们竟这样没有信心而不肯承认这一点。政治结合的目的是为什么？就是为了它的成员的生存与繁荣。而他们生存和繁荣的最确切可靠的标志又是什么呢？那便是他们的数目和他们的人口了。因此，就不要到别处去寻找这个众说纷纭的标志了吧！

假使一切情况都相同，那么一个不靠外来移民的办法、不靠感化、不靠殖民地的政府，而在它的统治下公民人数繁殖和增长得最多的，就确切无疑是最好的政府。在它的统治下人民减少而凋零的政府，就是最坏的政府。统计学家们，那些就是你们的事了。有请你们来计算，来衡量，来比较吧！

个别意志既然总不停地反对公意，那么政府也就继续不停地努力反对主权。这种努力越加强，体制就改变得越多。而且既然压根没有别的团体意志可以抵抗君主的意志并与之相持衡，那么迟早总有一天君主终于会压倒主权者并毁灭社会条约。这就是那种内在的、不可避免的弊病的根源，它从政治体制诞生之日起，就在无休止地趋向于摧毁政治体制，就像衰老与死亡最终会摧毁人的身体一样。一个政府的蜕化通常有两条途径，即政府的收缩和国家的解体。

当政府由多数过渡到少数的时候，也即由民主制过渡到贵族制和由贵族制过渡到王政的时候，政府就会收缩，这原本是政府的天然倾向。假使政府是由少数退回到多数，那么我们就可以说它是松弛了。但是这一逆转过程是不可能产生的。实际上，一个政府是绝不会改变形式的，除非是它的力量的消耗使得它过于衰微，以至于没法继续保持原状的时候。

但是，如果政府在扩张的过程中仍然使自己松弛的话，政府的一切力量就会化归乌有，并且它本身也就更难以生存下去。因此，国家就必须随着政府力量的耗损程度而加以补充和紧缩，否则，这个力量所维持的国家就会沦于毁灭。国家解体的情况，主要是以政权分裂的方式产生。君主不再按照法律管理国家而夺取了主权权力。这时就发生了重大的变化，不是政府在收缩，而是国家在收缩，即大的国家解体了，而在大的国家之内又形成了另一个仅仅是由政府的成员所构成的国家，这个国家对其他人民来说，就只能是他们的主人，是他们的暴君。

因此，从政府篡夺了主权的那个时刻起，社会公约就被摧毁了。于是每个普通公民自然地又恢复了他们生来的自由，这时他们的服从就是被迫的而不是有义务的了。当政府的成员们分别地篡夺了那种只能由他们集体来行使的权力时，也会出现同样的情况。这同样是一种违法，并且还能造成更大的混乱。这时，可以说是有多少行政官就有多少君主。同时国家的分裂也不亚于政府，它不是灭亡就是改变形式。当国家解体的时候，政府滥用权力，不论它是怎样滥用权力就统称为无政府状态。

不一样的是，民主制则蜕化为群氓制，贵族制则蜕化为寡头制。我还应当说，王政就蜕化为暴君制。但是最后这个名词是含混不清的，需要加以解释。在通俗的意义上，一个暴君就是一个不顾正义、不顾法律而用暴力实行统治的国王。但严格来说，一个暴君则是一个僭据王权但没有权力拥有王权的人。希腊人的“暴君”一词，原意就是如此。凡是其权威不合法的君主，希腊人便称为暴君，不管他们是好是坏。暴君和篡夺者是两个完全的同义词。为了给不同的事物以不同的名称，我要把王权的篡夺者称为暴君，而把主权权力的篡夺者称为专制主。暴君是一个违背法律干预政权而按照法律实施统治的人，专制主则是一个把自己置身于法律之上的人。暴君可以不是专制主，但专制主则永远是暴君。

最好体制的政府，其自然的而又不可避免的倾向即是如此。如果斯巴达和罗马都灭亡了，那么，还有哪个国家能够希望亘古长存呢？假使我们想要建立一种持久的制度，就千万别梦想使它成为永恒的吧！为了能够取得成功，就不要去尝试不可能的事，也不要自诩能赋予人类的作品以人类的事物所不允许的巩固性。政治体制也犹如人体这样，自它一诞生起就开始走向死亡，它本身就包含着使它自己灭亡的原因。

但是这两者却都能具有一种或多或少是茁壮的而又适合于使本身在或长或短的时间内得以生存的组织。人体的组织是大自然的作品，国家的组织则是人工的作品。延长自己的生命这件事并不取决于人，但是赋予国家它所可能建立的最好的组织，从而使它的生命能够尽可能地延长，这件事就要取决于人了。体制最好的国家也要灭亡的，但与别的国家相比要晚一些，假如没有意外的事件促使它夭折的话，而政治生命的原则就在于主权的权威。

立法权是国家的心脏，行政权就是国家的大脑，大脑指挥各部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依旧活着。一个人可以麻木不仁地活着，但一旦心脏停止了跳动，则任何动物马上就会死掉。国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。旧有的法律虽不能约束现在，然而我们可以把沉默认为默认，把主权者本来可以废弃的法律而并未加以废弃看作是主权者在继续肯定法律有效。主权者的全部意图一经宣布，只要他没有被撤销，就永远都是他的意图。人们何以会那样尊崇古老的法律？

正是由于这个原因，人们愿意相信，唯有古代的意志的优越性才能把那些法律保存得如此悠久。如果主权者不是在一直承认这些法律有益的话，他早就会千百次地废除它们了。这就是为什么在一切体制良好的国家里，法律不但远没被削弱，反而会不断地获取新的力量的原因。古代的前例使得这些法律日益受人尊敬；反之，凡是法律越古老便越削弱的地方，那就证明了这里不再有立法权，而国家也就不再有生命了。

主权者除了立法权力以外便没有其他的力量，所以只能依靠法律而行动。而法律又不过是公意的正式表示，所以当有人民集合起来的时候，主权者才能行动。有人会说，把人民都召集在一起，这是多么狂妄！在今天，这是一种妄想，但是在两千年以前，这却不是一种妄想。那么，难道是人性改变了吗？精神事物方面的可能性的局限，并不像我们所想象的那么狭隘，正是我们的弱点、罪过、偏见，把它们给束缚住了。

卑劣的灵魂是绝不会信任伟大的人物的，下贱的奴隶们则带着讥讽的神色在嘲笑着这个名词——自由。让我们根据已经做过的事情，来考察可能做得到的事吧！我不谈古代希腊的共和国，但是在我来看，罗马共和国是个伟大的国家，罗马城是一个伟大的城市。最后一次的户口统计数字表明，罗马武装起来的公民有四十万人，而全帝国的最后数字则有公民四百万人以上，还没包括属民、外邦人、妇女、儿童和奴隶在内。我们不难想象，这个首都要时常发动周围数量庞大的人民集会，该是多么困难！然而罗马人民很少有连续几个星期不集会的，而且甚至还要集会很多次。

罗马人民不仅行使主权的权力，而且还行使一部分政府的权力。他们处理某些事务，便审判某些案件，而且全体罗马人民在公共会场上几乎在同时既是行政官而又是公民。如果追溯一下各民族早期的历史，不难发现大部分的古代政府，即便是像马其顿人和法兰克人那样的国君制政府，也都曾有过相似的会议。无论如何，这一无可辩驳的事实本身就回答了一切难题。依照现有来推论可能，我认为是个好方法。

共同聚集在议会中的民众投票通过了一系列法案，一个国家的体制也由此诞生。这时，民众已经将一个合法政府建立起来，并确立了一整套遴选行政官员的办法，不过这还远远不够。除了在必要时召开的紧急会议之外，民众还必须在固定周期内举行会议，这些固定会议不需要再经过任何程序，就能够在规定的时间之内召开。但是，除了这种被法律程序明文规定的集会之外，任何带有政治目的的集会行为都是违法的。因为，召集会议被规定在法律条文当中，这种召集会议的行为就是法律行为。没有经过法律明文规定的召集会议的行为，便是对法律本身的挑衅，也就应该被认定为非法行为。

不过，对于集会召开的次数问题，我尚没有明确的定论，这应当根据各个国家所面临的现实情况而确定。从一般来看，集会是组织性的体现，如果主权者能够经常召集集会，则说明主权者组织的有力量。有些人会担心，在城市当中这种集会固然是非常方便的，不过对于身处农村的民众而言，长期举行集会则会给他们的生活造成不便。此外，有些人也会提出这样的疑问，即我们是要将主权放在一个城市呢？还是让所有的城市都享有主权呢？我认为，上述担心都是多余的，我们要发明一种新的方式，避免以上困难的出现。首先，主权就像是一个独一无二的人，如果我们将一个人分割，那么这意味着这个人的毁灭。其次，主权也不能够由所有的城市分别拥有，因为这一定会造成每个城市形成一个利益集团，这样的小集团无疑会让国家陷入四分五裂当中，促使城市与城市之间发生战争，最后导致国家的瓦解。

因此，要维持主权者的权威，最为关键的问题在于如何将主权者的意志贯彻于共和国的每一个角落。不论是城市还是乡村，首都还是省会，都应当是主权者意志的体现。既然主权不能够被城市分割，那么我们可以将主权固定于一个城市的范围之内，将这个城市作为整个国家的首都。不过，此处需要指出的是，首都是主权者所在的地方，也是主权的象征，但是这并不是说首都本身就是主权者。如果首都与主权者相互混淆的话，那么就意味着全国大部分财富都会集中到首都这一个城市，而首都也就变成了国家身上的毒瘤。这样，不但国家内部的不平等被加剧了，而且首都发出的政令也会因为其他地区没有主权的影响而变得微乎其微。因此，要将主权者的意志贯穿于国家的每一个角落，就必须保证国家的每一个地方都有主权者的组织，而主权者的组织在国家的每一个地区都有绝对的权威。

当不论城市还是农村的公民在主权者的组织中进行集会时，没有任何行政机构能够打断公民行使自己的主权。在这个时刻，主权者就是公民，而公民也成了主权者的化身。不论一个行政官员在政府当中拥有多么高的职位，他在公民行使主权时，也是公民的公仆。罗马在集会时经常因为行政官员和公民之间爆发矛盾而产生骚乱，这就是源于罗马的行政官员们并没有将上述原则当回事。他们的心中并没有将自己当作公民的奴仆，而是将自己凌驾于公民之上，成了公民的老爷。事实上，保民官不过是议会的主席，执政官也不过是议长的角色，而元老也只是普通公民当中的一员，他们只是行使了代表公民参政的权力而已。

然而，要让执政者承认公民就是主权者并非易事，他们害怕公民集会，因为这种集会虽说是对公民的保护，不过也是对执政者的约束甚至制裁。于是，他们就不惜运用种种恩威并施的手段来阻止公民集会的进行。如果公民是怯懦的、自私的、贪婪的、贪图安逸的，那么他们就难以战胜执政者的阻碍。但是，即使公民不在明目张胆地对执政者的行为进行反抗，他们的心中也早已经埋下了分裂的种子。当一个国家陷入了这种境地时，他就离覆灭也就不远了。但是，主权的权威与政府的专断并非不可调和的矛盾，因为议员夹在主权和政府之间。

当公民不愿意履行自己在公共事务当中的义务，而是花钱雇别人代替自己履行公共事务的时候，国家也就处于危急存亡之秋了。当国家受到外敌的入侵，需要公民挺身而出捍卫祖国的时候，这些人会出钱让雇佣兵们替他们打仗。当他们懒得去议会参加集会时，就会花钱雇别人代表他们去参会。正是由于金钱和懒惰的滋生，奴役自己国家的雇佣兵与出卖自己祖国的议员出现了。也正是由于商业的发展，唯利是图的人不断增多，公民神圣的权利被金钱买卖。金钱这两个字在奴隶的字典里才会查到，在契约社会当中金钱并没有那么大的魔力，整个社会都有着纯朴的风尚，他们不需要花钱去雇人做什么事，而是事事亲力亲为。公民绝对不会花钱让自己不履行义务，而是用钱让自己更好地履行义务。现在的人们被奴役的时间太长，已经分不清自由和奴役的区别了，而我始终认为劳役远远比税金更为自由。

在一个良好的制度之下，公民往往有着乐观向上、清新刚健的精神面貌，他们也将公共利益看得比死人利益重得多。在这个制度之下，公共幸福基本上已经可以代表每一个人的幸福，个人也就没有必要再为了个人的幸福操心。在一个良好的社会当中，每个公民都会积极地参加每一次政治活动，因为这些政治活动都与他们个人的生活息息相关。相反，如果一个社会发展得很糟糕的话，那么民众的政治热情也会大大降低。因为他们知道议会当中所讨论的那些冠冕堂皇的问题只是空架子，公民是否参与并不会对结果产生多大的影响。于是公民集会也就成为他们生活当中可有可无的东西，而且会造成他们生活的负担。好的体制创造好的法律，在好的法律规约下，优秀的公民会成批出现。而坏制度则会不断制造大量的坏法律，并让所有公民变得心术不正。如果公民们对那些与自己密切相关的公共事务嗤之以鼻，并且说：“这和我有什么关系？”那么这个国家离衰亡也就不远了。当公共利益与代表公共利益的议员们被排在第三等级时，民众们的爱国心不断冷却，个人私利愈发活跃，国家权力遭到滥用，政府机构日渐腐败。这都是执政者公然漠视公共利益的结果。

因为主权不能被转让，所以主权也同样不能被代表。主权的本质是公意，而公意则不能被任何个人所代表。公意只能是相同的意志或者不同的意志，这两者之间不可能存在模棱两可的东西。基于此，议员也就不能是公民的代表，他们只是公民找来办事的仆人罢了。而议员作为仆人，则不能够替主人做任何决定。如果一条法律没有被人民批准，那么这条法律便不具有合法性，而不具有合法性的法律就不能被叫作法律。英国人自认为非常自由，这是因为他们的头脑中产生了错觉。只有在他们投票选举议员时，英国人才能够呼吸几口自由的空气。当投票结束时，他们便再次回到奴隶的状态，并且对现实没有任何影响。而那短暂的自由对于他们来说又意味着什么呢？不过是将他们脖子上的枷锁又紧了一下而已。

古代欧洲并没有“代表”一词，因为没有一个公民是能够被代表的，“代表”恰好起源于欧洲黑暗的封建时期。正是由于欧洲中世纪时期的人们不曾享有过任何权利，他们才会甘愿被别人代表。而对于公民权利等同于他们的生命的人而言，他们便不可能同意自己被别人代表。即使远隔千山万水，他们也会赶去议会参与投票和公共事务的讨论。法律的本质是民众公意的确认，那么立法权便只能被公民自己行使，并且不能够被任何人代表，因为，行政权是由立法权产生行使法律赋予的权力，这并不等同于行政权可以代表立法权。

在古希腊，所有涉及公共利益的事项都必须通过全体希腊公民的表决才能实行。不过希腊人之所以能够经常举行这一类集会，与他们所处的地理位置、城邦规模、人口多少以及生活方式有很大关系。生活在希腊的人口非常少，最多的时候也不过只有一万多人。而且这些人也并非都是公民，还包括了养活这些公民的奴隶。而奴隶在希腊是不被当作人来看待的，奴隶主可以不穿衣服在奴隶面前走来走去，这说明他们在面对奴隶时并没有任何羞耻感。人也只有在面对畜生的时候才会有如此表现，由此可见奴隶在当时的地位也就是与牲畜相同罢了。除了这些并没有公民权利的奴隶之后，能够参与希腊公民表决当的人就不会超过三千人了。这么少的人数在希腊集会是非常方便的。此外，希腊所处的半岛山地较多平原较少，人们只能集中在山中的几块洼地中生存，于是希腊城邦就此形成。显然，在那样狭小的地面上建立起来的城邦，其规模不可能很大。这就更加有利于经常召开公民集会了。因此，在希腊，公民可以亲自参加会议，并且不需要被任何人代表。

从上述观察当中我们可以很容易地看出，如果要求每个公民都行使纯粹的立法权力，并且不被任何人代表，那么他们的国家就必须满足以下几个条件：其一，国家领土面积较小，因为幅员辽阔的地方很难将人们聚集起来。其二，国家的人数较少，因为如果公民人数众多，那么他们在集会时很难充分表达意见。其三，奴隶制度必须存在，因为经常集会的公民不可能在集会期间参加任何劳动，所以就需要成批的奴隶供养这些经常参会的公民们。由此观之，公民只有在极其特殊的情况之下才能够不需要任何人代表亲自参政。而且，这种方式也并不适合幅员辽阔、人口众多的国家。不过我认为，如果主权者能够将立法权与行政权的关系理顺，并且保证国家在良好的秩序下运行，那么这样的体制也可以在大国之内实行。

当立法权已经被确立起来之后，行政权也就必须用相同的方式确立。行政权必须与立法权相分离，因为行政权主要用于处理具体的行政事务，而立法权则用于确立国家管理的根本原则与相关的法律法规。如果主权者既参与立法工作，又从事执法活动的话，那么行政权与立法权就会发生混淆，而民众也就难以分清什么是需要遵守的法律，什么不需要遵守了。这样的话，强力就会很快取代法律，而国家的政体也就发生了动摇。因为人人平等的权利是基于社会契约产生的，那么公民就可以确定什么是他们应当履行的义务，而什么是他们所不能做的事情。同时，没有一个人可以强令别人去干什么。上述权利是政体得以存在和发展的基础。

有些人认为，政府的创制基于民众与他们的首领之间达成的契约，因为这项契约，民众与首领之间的权利义务关系便被确定了，也就是民众必须服从首领的命令，而首领负责发号施令。但是我认为，这种缔约方式并不成立。首先，主权作为最高权威既不能改动，也不能转让给任何人，如果将主权加以限制，那么这无疑是对主权的一种变相破坏。如果说主权之上还有另一个比主权更高的人或者权力的话，那么这种说法无疑是自相矛盾的。如果主权者作为一个独立的个体，又去服从于另外一个个体，那么主权者无疑也就又回到了被奴役的状态。

其次，这种民众与某个首领之间制订的契约关系是一种个别行为，这种契约既不具有合法性，也不是法律本身。此外，缔约双方并不处于自然法的保护之下，又没有任何人能够为两者之间的约定进行担保，因此这种契约在各个方面都与自然法相违背。如果一方永远是契约的主人，那么这无疑在说你的所有东西都是我的，而我的东西还是我的。这种契约毫无公平可言，所以不能够成立。而且，一个主权国家当中只能有唯一的一个契约，这种契约必须以联合的形式存在。这个契约本身具有专有性，它对其他的一切契约都有排除作用。

然而，应当用什么样的方式来创立一个政府呢？首先，创立政府是一种复合行为，即确立法律并执行法律。主权者因前一种行为确定，而主权不能够成为空泛的概念，它必须通过一个有型的组织来表现，于是法律得到了确立，而政府也就随之诞生了。当政府的首脑被确立之后，执行法律的行为也就顺理成章地出现了。不过，既然民众不是主权者就是公民，那么执政者是如何产生的呢？这也正是政体的特殊之处，也正因此外部矛盾被调和了。因为这一点特殊的地方是由主权向民主制度的转化而完成的，所以公民在经受民众的遴选之后成为行政官员，而法律也由普遍的行为过渡为具体的行政执行了。

上述这种公民向行政官员的过渡，以及法律向具体的行政命令的过渡，并非是故弄玄虚，而是由实践得出来的结论。在英国，国会的下议院为了将公共事务进行充分讨论，就会将下议院变成全院委员会。在转变的前一瞬间，下议院还是主权结构，而后就变成了一个办事机构。所以，当所要讨论的公共事务尘埃落定时，下议院又会重新变成主权机构，而不具有任何办事功能了。这是民主制度的便利之处，同时也是国家组织性的体现。实际上，这种转变只是稍微行使了一下公意而已。基于此，政府以社会契约为基础，通过民主制度产生，并且在一个国家之内成了唯一合法的行政机构。

从上述论述当中我们可以知晓，政府的创制虽然是以契约为基础，但是这种行为并非是一种契约行为，而是一项法律。政府当中的官员并非是民众的主人，而是民众的仆役。民众既然有权力任命他们的行政官员，那么民众就有权力将他们所委任的行政官员罢免掉。由于政府与民众之间并非基于契约产生，因此民众与政府不需要遵从什么其他的约定，政府对于民众的任免只能服从。而且，政府官员也没有权力就他们所要办的事情讨价还价，他们只是在履行自己公民的义务，承担国家赋予他们的责任而已。不论民众想让政府以什么样的形态存在，不论是贵族制、君主制还是民主制，那都是民众赋予他们政府机关的一种形式而已，他们可以将政府的形式随意更改，直到民众对政府的形式满意为止。

不过，民众对政府形式的改变存在着风险，除非到了政府已经不能够承载公共利益的时候，否则已经确立的政府形式就不能够被随意更换。不过，这是在实践当中确立下来的政治原则，并非是主权者的明文规定，就像民众不必将自己手中的权利系于一个首领一样。还有一点需要明确的是，我们应当将非法的骚乱与合法的革命区分开，将派系的争斗与民众为公众利益的奋斗区分开。在欧洲，无数君主在镇压合理合法的民众革命，他们所用的最为普遍的方式就是将民众的革命同骚乱相互混淆，而且用极为凶残的手段对付民众。这些人从民众手中篡夺了权利，并且妄图以卑鄙的方式维护。于是，欧洲的君主们以破坏社会秩序为借口，禁止公民召开任何合法集会，即使公民集会的权利已经被写入法律。他们用威胁和恐吓让所有的公民保持沉默，并做出拥护那些君主的姿态。法国的十人会议就是这样，起初这个会议一年举行一次，在讨论公共事务的同时进行换届选举，之后会议的期限被一再延长，终于有一天会议不再召开，那一小撮人将公共权利变成了自己的私产。这也并非是法国独有的，全世界的政府一旦被冠以公共权利的名义，那它们早晚会用这样的方法来篡夺人民的主权。

我们上文所谈到的那种公民集会就是制止这种权利篡夺的最好方式。因为公民集会的召开并不需要走任何的法律程序，所以君主要是敢对公民集会进行阻拦，那无疑是在宣布自己是在破坏法律，他是人民的公敌。这种以维护社会公共利益的集会应当永远以两个提案开场，即一个是主权者是否希望现有的政府形式继续下去，另一个就是民众是否还希望现在的执政者继续执政。我在这里大胆做出这样的假设，即在契约社会当中，没有一部宪法或者社会公约是不能废除的。如果全体民众对于宪法或者社会公约提出了质疑，那么宪法和公约的合法性本身就要被打个问号。格劳修斯甚至提出每一个公民都有退出他所在国家的权利。如果集中在一起的公民不能够行使他们自身本应该享有的权利的话，那么这种做法本身就是自相矛盾的。