城乡互助与城乡统筹

第一节　城乡互助与城乡统筹

一、中国农村建设与发展

在城市化早期阶段，农村及农业的发展以及以此为基础的农村非农产业的发展，对于城市化的促进作用非常重要。由于中国经济发展过程和中国国情的特殊性（城乡差距巨大，农村人口众多），我国在加快城市化过程中必须要经过一个先城镇化，然后再到城市化的过渡阶段。因此，农业、农村和农民问题成为中国城市化的关键。

毛泽东城市化思想就是紧紧围绕着农业、农村和农民问题展开的。

毛泽东在20世纪初期就倡导过新村建设。虽然那时毛泽东还没有接受马克思主义，但青年毛泽东的一些思考，对后来他关于中国农村建设与发展理论的形成，是有意义的。

大革命时期，毛泽东出色地领导了中国的农民运动。1927年3月，他在《湖南农民运动考察报告》中热情地颂扬了农民运动做的“十四件大事”。其中。第十二件是文化运动，第十三件是合作社运动，第十四件是修道路、修塘坝。这些，都关系到农村的建设与发展。

在整个新民主主义革命时期，毛泽东都非常重视农村的建设与发展，因为我们党就是在农村发展与壮大起来的。但是，毛泽东在重视农村的时候，从来没有忘记过城市。1930年5月毛泽东在《反对本本主义》中曾尖锐地批评那种“偏于农村而不注意城市”的倾向，深刻地指出：“斗争的发展使我们离开山头跑向平地，我们的身子早已下山了，但是我们的思想依然还在山上。我们要了解农村，也要了解城市，否则将不能适应革命斗争的需要。”

新中国成立后，毛泽东仍然非常重视农民问题的重要性。

1957年1月27日，毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话中指出：

“全党一定要重视农业。农业关系国计民生极大。要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。

首先，农业关系到五亿农村人口的吃饭问题，吃肉吃油问题，以及其他日用的非商品性农产品问题。……农业搞好了，农民能自给，五亿人口就稳定了。

第二，农业也关系到城市和工矿区人口的吃饭问题。商品性的农产品发展了，才能供应工业人口的需要，才能发展工业……

第三，农业是轻工业原料的主要来源，农村是轻工业的重要市场。只有农业发展了，轻工业生产才能得到足够的原料，轻工业产品才能得到广阔的市场。

第四，农村又是重工业的重要市场。比如，化学肥料，各种各样的农业机械，部分的电力、煤炭、石油，是供应农村的，铁路、公路和大型水利工程，也都为农业服务。现在，我们建立了社会主义的农业经济，无论是发展轻工业还是发展重工业，农村都是极大的市场。

第五，现在出口物资主要是农产品。农产品变成外汇，就可以进口各种工业设备。

第六，农业是积累的重要来源。农业发展起来了，就可以为发展工业提供更多的资金。

因此，在一定的意义上可以说，农业就是工业。要说服工业部门面向农村，支援农业。要搞好工业化，就应当这样做。”

毛泽东在这里，讲到农业的地位，讲到农业与工业的关系，非常深刻。

为了发展农业，必须重视农村建设。1955年10月毛泽东提出关于中国农村建设与发展的“全面规划”。他说：

“全面规划应当包括：第一，合作社的规划；第二，农业生产的规划；第三，全部的经济规划。农村全部的经济规划包括副业、手工业、多种经营、短距离的开荒和移民、供销合作、信用合作、银行、技术推广站等等，还有绿化荒山和村庄。我看特别是北方的荒山应当绿化，也完全可以绿化。北方的同志有这个勇气没有？南方的许多地方也还要绿化。南北各地在许多年以内，我们能够看到绿化就好。这件事情对农业、对工业、对各方面都有利。

还有什么规划呢？还有文化教育规划，包括识字扫盲，办小学，办适合农村需要的中学，中学里面增加一点农业课程，出版适合农民需要的通俗读物和书籍，发展农村广播网、电影放映队，组织文化娱乐等。”

1955年11月间毛泽东在杭州和天津分别同14个省委书记和内蒙古自治区党委书记共同商定，提出了农业十七条，规划了农村的建设与发展。其中：

第十三条是除四害，即在七年内基本上消灭老鼠（及其他害兽），麻雀（及其他害鸟，但乌鸦是否宜于消灭，尚待研究），苍蝇，蚊子（1960年3月，毛泽东为中共中央起草的关于卫生工作的指示中，对除四害的内容做了改动，将麻雀换为臭虫）。

第十四条指出，在七年内，基本上扫除文盲，每人必须认识一千五百到两千个字。

第十五条指出，在七年内，将省、地、县、区、乡的各种必要的道路按规格修好（其中有些是公路，有些是大路，有些是小路）。

第十六条指出，在七年内，建立有线广播网，使每个乡和每个合作社都能收听有线广播。

第十七条指出，在七年内，完成乡和大型合作社的电话网。

这些规划的实施，极大地推动了我国农村的建设与发展，为早期的城市化奠定了一定的基础。

后来，毛泽东又作出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示，为农村爱国卫生运动的发展提供了重大机遇。1965年，毛泽东强调，中国85％的人口在农村，不为农村服务，就不能叫为人民服务。中国医疗卫生工作也不是搞尖端，而是需要大多数人参与的，因此，大量工作应放在农村，重点应在农村。在加强农村医疗卫生事业建设的同时，毛泽东号召开展群众性的爱国卫生运动，城乡卫生面貌大为改观。旧中国遗留下来的危害人民身体健康的天花、鼠疫等烈性传染病基本消灭，血吸虫病也在部分流行地区基本上消灭；大大改善了农村的卫生条件和培养了农民讲卫生的习惯。

20世纪50年代，我国在农业发展的实践中提出了“土、肥、水、种、密、保、管、工”等八个方面的农业增产措施，被毛泽东概括为农业八字宪法。1958年12月10日，农业“八字宪法”被写进了党的正式文件：《中共中央关于一九五九年国民经济计划的决议》。可以说它是中国农业第一部科技大法。后来，毛泽东告诉竺可桢，他已看到竺可桢的《论我国气候的几个特点及其与粮食作物生产的关系》一文的摘要，因此想到农业八字宪法是“管地没管天”，在八字外，还应加上“光”和“气”两个字。“八字宪法”将农业发展描述为一个涉及工业、农业、科技等部门和城乡互动的综合系统工程，反映出毛泽东的深刻见解。“八字宪法”对我国大幅度提升农业的科技水平起到了加速作用。特别是在农田水利、种子、化肥等方面的成效巨大。在种子研究领域，1964年，袁隆平开始了“杂交水稻”的故事。1971年10月26日新华社报道，中国农村培育杂交高粱和杂交玉米获得显著成效。杂交高粱比普通高粱能增产30％～40％，1971年全国已种植杂交高粱2280万亩。杂交玉米一般可增产25％～30％，1971年全国已种植6720多万亩，占全国玉米面积的1/3。1974年7月17日新华社报道；中国各小麦产区大力推广优质品种。1973年4月30日新华社报道：中国化肥工业高速发展。全国小化肥厂已达1400个左右，生产的氮肥和磷肥，占全国化肥总产量的60％。据统计，1970～1972年，全国化肥产量平均每年递增310万吨，比1949～1969年的20年中平均每年的递增数，提高了将近7倍。1972年从国外引进化肥成套设备，建成投产后每年可产化肥400万吨。

这些情况表明，毛泽东在规划中国农村建设与发展过程中，是重视科学技术因素的。

1961年8月，江西共产主义劳动大学成立三周年，7月30日毛泽东热情洋溢地给江西共产主义劳动大学写了一封信。信中说：“你们的事业，我是完全赞成的。半工半读，勤工俭学，不要国家一分钱，小学、中学、大学都有，分散在全省各个山头，少数在平地。这样的学校确是很好的。在校的青年居多，也有一部分中年干部。我希望不但在江西有这样的学校，各省也应有这样的学校。各省应派有能力有见识的负责同志到江西来考察，吸取经验，回去试办。初时学生宜少，逐渐增多，至江西这样有五万人之多。”

我们从这封信中可以看出，毛泽东通过教育改革促进农业发展和农村建设的深邃思考。

新中国成立后，在中国农村发展道路的问题上，毛泽东主要强调农业发展的基础地位，提出了要将农民组织起来，走共同富裕的道路以及坚持农村社会全面发展的思想。这是完全正确的。但同时，由于他较多地从实现社会主义工业化的目标出发来研究农村社会发展问题，导致了他忽视农民利益和农村自身发展，致使他在农村社会发展道路的选择上偏离了社会主义初级阶段的实际。

下面，我们着重探讨一下毛泽东关于人民公社的思想。

1958年毛泽东提出“关于人民公社的构想”：“我们的方向，应该逐步地有次序地把工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵即全民武装）组成一个大公社，从而成为我国社会的基本单位。”建立和完善人民公社制度始于1957年冬，至1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》止，历时5年。人民公社源于在农田水利基本建设中出现的为提高农业产量的组织形式，这种组织形式与建立共产主义的雏形的设想联系后就以公社命名，并试图向城市扩展，在经过短时间的摸索后，又只限于农村，成为农村政社合一的基层组织。

1957年冬至1958年春农业社会主义改造完成以后，我国出现农田水利建设高潮。这种客观形势加速了小社并大社的步伐。另外，考虑农业机械的投入和农村兴办工业，大社被看成是能够容纳这些生产力的组织形式。大搞农田水利建设，农业生产合作社办工业，使农村劳动力紧张。为了解决农村劳动力紧张问题，一些地方自动办起了简易公共食堂和托儿所，还有一些省份的农村办起了“农业大学”。其实20世纪50年代后期的中国农村已出现了以农业生产为中心、与统购统销政策衔接的工厂、供销社、信用社、公共食堂、托儿所、学校这些经济组织和服务组织，这是小社所无法容纳的。它预示了一场深刻的变革。

在这种背景下，中央开始了对农村组织制度的新构想。据薄一波回忆，刘少奇等人对此较早地进行了探讨。陆定一于1958年5月18日在《马克思主义是发展的》文章结尾部分加了一段话：“毛主席和少奇同志谈到几十年以后我国的情景时，曾经这样说，那时我国的乡村中将是许多共产主义的公社，每个公社有自己的农业、工业，有大学、中学、小学，有医院，有科学研究机关，有商店和服务行业，有交通事业，有托儿所和公共食堂，有俱乐部，也有维持治安的民警等等。若干乡村围绕着城市，又成为更大的共产主义公社。前人的乌托邦想法，将被实现，并将超过。”1958年8月6日下午，毛泽东在视察河南新乡县七里公社时看到人民公社牌子时，说“人民公社名字好”。同月9日，山东省委书谭启龙提到准备办大农场时，毛泽东说：“还是办人民公社好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵结合在一起，便于领导。”薄一波认为：“人民公社是生产力发展的必然产物，就某些方面（例如水利建设）的现象来说，也是可以理解的。”

1958年8月北戴河会议，通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。毛泽东对人民公社提出了一些初步看法：（1）办人民公社，是群众自发的，不是我们提倡的。不是空想。但是，条理化，说情道理，那就需要我们。（2）人民公社的特点：一曰大，二曰公。大，人多（几千户，一万户，几万户）。（3）实行供给制与工资制相结合的分配制度。（4）标志着对资产阶级法权的进一步破坏。（5）“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的口号可提。（6）将来城市也要搞。（7）要试点。需要指出的是，这些看法是依据当时的情况提出来的，后来毛泽东逐步纠正了一些“左”的错误。到9月29日，全国农村已基本实现了公社化，共计23 384个，入社农户占总农户的90.4％。到10月底，又达到26 576个，农户占总农户的99.1％。

从建立人民公社的决策过程我们可以看到，毛泽东提出的人民公社思想的确超越了我国社会主义初级阶段的实际，存在许多“左”的东西。但毛泽东着眼于中国农村建设与发展并着眼中国农村城市化建设的思路，却是难能可贵的。

人民公社还有一项重大的作用，这就是它极大地推动了医疗卫生网络向农村延伸，形成了以“赤脚医生”为骨干的新型医疗队伍的农村合作医疗制度。这是农村城镇化的一件大事，值得肯定。

1963年9月28日，新华社报道：全国2000多个县和自治区建立起以县医院为中心、公社卫生院、大队卫生保健站为辅助的农村医疗保健组织网络。1965年6月26日，毛泽东在《对卫生工作的指示》中指出；“告诉卫生部，卫生部的工作只给全国人口的百分之十五工作，而这百分之十五中主要还是老爷。广大农民得不到医疗。一无医生，二无药。卫生部不是人民的卫生部，改成城市卫生部或城市老爷卫生部好了。”“医学教育要改革，根本用不着读那么多书，华佗读的是几年制？明朝李时珍读的是几年制？医学教育用不着收什么高中生、初中生，高小毕业生学三年就够了。主要在实践中学习提高，这样的医生放到农村去，就算本事不大，总比骗人的医生与巫医的要好，而且农村也养得起。”“现在那套检查治疗方法根本不适合农村，培养医生的方法，也是为了城市，可是中国有五亿多农民。”“城市里的医院应该留下一些毕业后一年、二年的本事不大的医生，其余的都到农村去。”“把医疗卫生工作的重点放到农村去嘛！”毛泽东的指示精神，至今仍有重要的现实意义。

1968年9月14日《人民日报》转载题为《从“赤脚医生”的成长看医学教育革命的方向》调查报告，并加了一段“前言”：“赤脚医生是上海郊区贫下中农对半农半医卫生员的亲热的称呼。”“他们大力进行医疗、预防、宣传工作，为改变农村的医疗卫生状况，做出了显著的成绩。”《人民日报》还公布了毛泽东对“赤脚医生”肯定性的评价，极大地促进了农村医疗事业的发展。为了提高赤脚医生的医术，很多地方建立了培训和进修制度。1973年9月26日 新华社报道：全国农村合作医疗不断巩固发展，“赤脚医生”发展到100多万人。

这是中国历史上的一次十分重要的资源转移。

医疗卫生网络向农村延伸是农村城镇化的重要条件。当年的这些举措，无疑极大地推动了中国农村城镇化的发展。

与此同时，中国还经历了另外一场资源的大转移。

那时，中国农村中十分普遍地存在教育不足与教育不均的现象。教育资源集中在城市地区，不仅表现在大学和中学主要集中在城市地区，而且城市的小学的数量更多、教学质量更高。入学考试和以正规的城市学习资格、学习成绩为依据的升学制度，严格地限制了城市中较贫困的青年和更多的农村青年受教育的机会。

针对这种情况，1964年，毛泽东说，“旧教学制度摧残人才，摧残青年”。他批评了现行的学校课程和教学方式以及考试方法，说它们“害死人”。他提倡缩短学制，提倡新的教育制度要建立在“教育与生产相结合”的基础上，以此来取代与实际生活相脱节的旧的书本教育制度。毛泽东强调其长期坚持的信念：最有创造性的教育形式是来自实践过程中的自学。为了支持这个论点，他独出心裁地把孔夫子变成一个贫农，一个到处周游的人，甚至是一个走群众路线的先驱者：

“孔夫子出身贫农，放过羊，也没上过中学或大学，他当过吹鼓手，什么事都干过……还做过会计，会弹琴、射箭和驾车子。他教出七十二贤人，诸如颜回和曾子等，还有弟子三千。他年轻时来自群众，了解群众的疾苦。”

到“文化大革命”期间，学校基本上都停了课，在复课以后，学校便按照毛泽东新的教育方针进行教育革命。这些新方针最明显的特征就是扩大和发展农村地区的教育。国家减少了对相对比较富裕的城市地区的援助，而把资金转向主要是农村的贫困地区。新的教育方针把发展初等教育放在优先的地位上，由于初等教育在城市已经普及，所以这种方针的受益者当然是农村，其结果是农村的多数地区（甚至包括偏远地区）都实行了至少是5年制的初等教育。在发展农村学校的同时，还试图使学校系统分散化。在“文化大革命”前，农村学校是由县政府（国家机构）按照国家的统一政策管理的，新的教育方针则要求把学校交给地方农业集体单位管理，小学一般由生产大队管理，中学由公社管理。这样做的目的在于，让农民在对教师和教材的选择、推荐学生上中学或大学、改革课程以适应当地经济的特殊需要等各方面都有更大的发言权。此外，学费、入学考试和对学生入学的年龄限制等都取消了。“大跃进”期间曾实行过的许多业余教育计划和半工半读教育计划也重新得到恢复。中学和大学入学的标准及课程的改变给农村青年提供了更多的接受高等教育的机会。上大学不再通过入学考试，代之而起的是推荐制度。由生产单位按照政治标准和文化程度挑选推荐，优先贫农、工人、士兵和基层干部。他们只有在工厂或农村完成几年的生产劳动后才有资格被推荐成为大学生。毕业后实行哪来哪去。与人们对当时的推测相反，“文化大革命”几乎没有对农业生产造成破坏，从20世纪60年代末到70年代初，农业生产以年均递增3％的速度平稳地持续发展。实行充满活力的新农村教育，无疑是一个重要原因。

毛泽东将“文化大革命”作为一场“政治大革命”，这应当完全否定。但“文化大革命”期间的文化、教育的大普及，特别是农村教育与文化建设及其对中国城市化进程的推动，却是需要我们认真研究和总结的。

从上面的分析我们可以看到，尽管毛泽东关于农村建设的思想存在着历史局限性，并出现过重大失误，但大部分内容被实践证明是正确和符合实际的。这些内容，是中国革命和社会主义建设史上的宝贵财富，是毛泽东思想的重要组成部分，为之后的邓小平农村建设理论的发展提供了基础。

二、城乡互助

城乡互助，按照现在的解释，就是：城市和乡村，工人和农民，工业和农业互相支持、互相帮助。它是我国为缩小城乡差距而倡导的一种新型的城乡关系。为了促进农村经济的发展，城市的工业要面向农业，为农业生产提供经济实用的各种工业品，为农村居民提供各种生活用品。为了发展城市工商业，需要农村提供大量的工业原料和粮食。在工业品和农产品的交换上，要兼顾工业和农业、工人和农民的利益，不可偏废。城乡在经济上和生活上是相互依赖的一个整体，城乡必须相互支持、相互帮助才能得到共同发展、共同繁荣。

毛泽东关于城乡互助的思想及其实践成果，为我们今天的城乡互助奠定了基础。

1945年毛泽东在《论联合政府》的报告中指出：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”1949年4月中旬，毛泽东经过深思熟虑，提出一个被称为“四面八方”的重要经济政策，即“公私兼顾，劳资两利，城乡互助，内外交流”。在这里，毛泽东明确提出了“城乡互助”的论断。这实际上是整个经济恢复时期的指导方针，具有长远的指导意义。

中国是一个人口众多、农民占绝大多数、地区发展不平衡的大国。传统农业与工业化、城市化和现代化的矛盾是中国现代社会的基本矛盾。城乡社会存在明显的差异性和不平等性。农村人口比重过大，城市化发展严重滞后于工业化进程。在这种情况下，毛泽东形成了通过城乡互助实现中国城市化的基本思路。

1957年1月27日在《省市自治区党委书记会议上的讲话》中，毛泽东强调，“全党一定要重视农业。农业关系国计民生极大。要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”农业也关系到城市和工矿区人口的吃饭问题；农业是轻工业原料的主要来源，农村是轻工业的重要市场；农村又是重工业的重要市场。“因此，在一定的意义上可以说，农业就是工业。要说服工业部门面向农村，支援农业。要搞好工业化，就应当这样做。”

1959年12月至1960年2月毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的谈话时说：“在农业区，我们也要搞工业。”“工业的发展当然要快于农业。但是，提法要适当，不能把工业强调到不适当的地位，否则一定会发生问题。拿我们的辽宁来说，这个省的工业很多，城市人口已经占全省人口的三分之一。过去因为总是把工业放在第一位，没有同时注意大力发展农业，结果本省的农业不能给城市保证粮食、肉类、蔬菜的供应，总是要中央从外省往那里运粮，运肉类，运蔬菜。主要的问题是农业劳动力紧张，没有必要的农业机械，使农业生产的发展受到限制，增长较慢。”“我们在长期战争中曾经打断了城乡的旧的经济联系，在解放初期，全国普遍召开物资交流会，在新的基础上恢复城乡的经济联系，包括恢复过去的银行、经纪等。”

“根据统计，我国一九五八年工业总产值占工农业总产值的百分之六十六点六；一九五九年计划完成后，估计一定会超过百分之七十。即使这样，我们还可以不宣布实现了工业化。我们还有五亿多农民从事农业生产。如果现在就宣布实现了工业化，不仅不能确切地反映我国国民经济的实际状况，而且可能由此产生松劲情绪。”

从上面引证的这些资料中，我们看到，毛泽东关于城乡互助的思想是十分深刻的。今天，我们可以从毛泽东关于城乡互助的思想中，引申出许多关于促进农村工业化和农业现代化进程的深刻内涵：

第一，加强农业基础地位，提高农业现代化水平。稳定农业和促进农村工业化是城乡协调发展的必要条件。我国农副产品供应由数量短缺向结构性剩余转变，农业面临着农业增产与农民收入不同步，以及农户经营“小规模、半自给、兼业化”、农业劳动生产率低等深层次结构性矛盾。这需要城乡两个方面共同努力。

从农村方面来说，要完善农业组织结构，提高自身发展活力。在双层经营基础上积极推进规模经营，提高农业商品率和劳动生产率。把个体农民组织起来成立各种形式的合作组织是世界性趋势。发展多种形式联合（包括土地、劳力、资金和技术联合）和新型合作组织，推进农业规模经营，是把农民推向市场后的组织保证。只有这样才能适应工业化、城市化和现代化要求，避免农村新的两极分化。

从城市方面来说，要加强城市工业和科学技术对农业的支援与帮助：加快农用工业发展，为农业提供充足、优质、价廉的农用机械、化肥、农药、农用薄膜等生产资料，国家对农用工业生产、运输实行政策倾斜，逐步缩小工农产品剪刀差；加强农业科学技术研究，稳定农业科学技术队伍，开展科技下乡，积极推广扩散科研成果与适用技术，保证农业增产增收；帮助农村普及义务教育和人才培训，提高农民文化水平和技术素质。

第二，搞好城乡工业分工与协作。我国城乡工业同构现象严重，过度的同构化造成资源浪费和效益降低，应当打破在工业布局上城乡自成体系的格局，搞好城乡工业分工与协作。加强城乡联合，组建跨所有制、跨行业的企业集团，形成利益共同体。

第三，城乡合作，多途径地解决农村剩余劳动力出路。毛泽东关于城乡互助的思想对走中国特色城镇化道路，也有重要启示意义。

中国必须走城市化道路，这是社会发展、人类进步的必由之路。根据中国国情，我国城市化的模式应采取城乡结合、上下结合、大中小结合的多途径综合模式。所谓“城乡结合”，即我国农村人口城市化过程，既不能仅仅是职业非农化的乡村就地转移，也不可能是全部依赖城市来吸收的异地转移，应从城乡两方面共同努力，把“离土不离乡”与“离土又离乡”结合起来。“上下结合”是在城市建设投资和发展动力上，把自上而下的国家投资与自下而上的地方投资、集体投资、外资和个人投资等结合起来。“大中小结合”是指城市规模等级上，要发挥各级城市对产业和人口的集聚作用，不能把发展大中城市和小城镇对立起来。

鉴于中国特殊的二元社会经济结构形态和存在着庞大农村的背景，中国将呈现二元化的城市化道路，即以城市地域经济和人口集聚而呈现的扩展型城市化和农村地域以乡镇企业为主体的经济与劳动力转化和建立农村城市（小城镇）而呈现的集聚型城市化，即农村城市化。农村城市化在中国整个城市化过程中已经和正在起着重要的作用。党的十六大报告第一次明确提出要“走中国特色的城镇化道路”。十六大报告还提出要坚持大中小城市和小城镇协调发展。这是中国城市化道路的主要特点。十七大报告进一步指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。培育新的经济增长极。”这些，都是对毛泽东关于城乡互助思想的继承和发展。

三、城乡统筹

城市和乡村是人类创造的诸种文明中两种最主要的社会实体。它们既各有其自身矛盾运动的规律，又是互相依存的对立统一体。城市化既是城市发展的轨迹和动态过程，又是城市和乡村相互运动的结果。它既包括了现代工业推动的城市数量的增加，城市规模的扩大，城市人口的增加，城市现代化水平的提高；也包括了传统农业向现代农业的转变，农村人口生产、生活方式、居住方式的变化。

因此，城乡统筹是城市化理论的重要内容。

统筹城乡发展是促进城乡经济社会共同发展的治本之策，是中国城市化道路的重要途径。依照当今的观点，城乡统筹发展包含四个方面的内容：

第一，城乡开通——城乡统筹的基础。所谓城乡开通，就是指打破城乡之间的界限，按照社会化大生产和市场经济的运行规律，使城乡相互开放、相互依赖、相互促进，向一体化方向迈进。

第二，城乡协作——城乡统筹的必要。统筹城乡发展必须全面加强城乡之间的协作。这种协作应遵循经济规律，体现城乡经济主体自身发展的内在要求，以提高效益为核心，自愿、平等地进行多形式、多层次的结合。

第三，城乡协调——城乡统筹的提高。一方面是一种状态的描述，即城乡发展过程中各个层面所表现出来的相对均衡状态。另一方面它是一种行为，即政府为实现城乡发展的相对均衡所进行的调节、引导。

第四，城乡融合（城乡一体化）——城乡统筹的实现。城乡融合，是指城乡之间十分密切、非常协调、相互渗透、融为一体的新型关系。

毛泽东关于城乡统筹的理论，尽管没有我们当今认识得这样系统和深刻，但就以上四个方面的内容，都涉及了。毛泽东关于城乡统筹的理论，为中国城市化理论奠定了基础。

城乡关系问题，一直是毛泽东在中国革命和建设过程中思考的一个重大战略性问题。

1927年4月19日，毛泽东在国民党土地委员会第一次扩大会议上的发言中说：“关于解决土地问题的意义可再加三项：（一）废除封建制；（二）发展中国工业；（三）提高文化。” 这说明，毛泽东在深入研究中国土地和农民问题时，一开始就与工业问题、城市问题紧紧联在一起，统筹考虑。

1930年5月，毛泽东在《寻乌调查》中提出要“了解城市是什么东西”。他说“我是下决心要了解城市问题的一个人，总是没有让我了解这个问题的机会，就是找不到能充足地供给材料的人。这回到寻乌，因古柏同志的介绍，找到了郭友梅和范大明两位老先生。多谢两位先生的指点，使我像小学生发蒙一样开始懂得一点城市商业情况，真是不胜欢喜。倘能因此引起同志们（尤其是做农村运动和红军工作的同志们）研究城市问题的兴味，于研究农村问题之外还加以去研究城市问题，那更是有益的事了。我们研究城市问题也是和研究农村问题一样，要拼着精力把一个地方研究透彻，然后于研究别个地方，于明了一般情况，便都很容易了。”这个资料表明，毛泽东在国内革命战争时期是十分重视研究城市问题的。到抗日战争时期，毛泽东就更加重视城市问题和工业问题了。

1941年5月1日毛泽东制定的《陕甘宁边区施政纲领》中，在强调“发展农业生产”同时，还强调要“发展工业生产与商业流通”。同年8月31日毛泽东给秦邦宪的信中写道：“新民主主义社会的基础是工厂（社会生产，公营的与私营的）与合作（变工队在内），不是分散的个体经济。分散的个体经济——家庭农业与家庭手工业是封建社会的基础，不是民主社会（旧日民主、新民主、社会主义，一概在内）的基础，这是马克思主义区别于民粹主义的地方。简单言之，新民主主义社会的基础是机器，不是手工。我们现在还没有获得机器，所以我们还没有胜利。如果我们永远不能获得机器，我们就永远不能胜利，我们就要灭亡。现在的农村是暂时的根据地，不是也不能是整个中国民主社会的主要基础。”毛泽东的这个理念，十分深刻。

1949年，在新中国诞生前夕，党的工作重点将由农村转入城市的历史性转折时刻，毛主席在党的七届二中全会的报告中提醒全党：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。”在这里，毛泽东城乡统筹的思想已经很明确了。

新中国成立后，毛泽东进一步思考这个问题。20世纪50年代初，我国制订的第一个五年计划，确定了优先发展重工业的方针，但同时也提出要相应地发展农业和轻工业的要求。为了不使农业因优先发展重工业受到影响，他强调：重工业是我国建设的重点。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？所以重工业和轻工业、农业的关系，必须处理好。

“一五”期间，国家基建投资安排的比例是：重工业占36.2％、农业占7.1％、轻工业占6.4％。这个分配比例，是大体适合当时计划经济总目标和实际国力的。国家投资支援农民种田，进一步调动了农民生产积极性，获得1955～1957年连续三年农业大丰收。1957年，粮食总产高达3900亿斤，棉花总产达到164万吨，分别比1952年增长了19％和26％。

在此期间，毛泽东就有很多关于城乡统筹思想的精辟论述，例如，城市要支援农村，工业要支援农业；强调正确处理农、轻、重关系，以农、轻、重为序安排国民经济计划；农业是国民经济的基础，等等。这些观点，对我们今天城乡发展的实践仍具有重要的借鉴意义。

1955年10月，毛泽东在资本主义工商业社会主义改造问题座谈会上的讲话中指出：全国统筹兼顾，这个力量大得很。1957年1月27日，在省市自治区党委书记会议上的讲话中毛泽东强调：“统筹兼顾，各得其所。这是我们历来的方针。”“这是一个什么方针呢？就是调动一切积极力量，为了建设社会主义。这是一个战略方针。”“这种统筹兼顾的思想，要向大家说清楚。”

毛泽东“统筹兼顾”这个概念，包含合理处理农、轻、重的关系，城乡结合的关系，工业对农业的支援等方面的深刻内涵。

1957年2月27日，毛泽东在关于正确处理人民内部矛盾问题的报告中专门讲了“统筹兼顾、适当安排”的问题。他说：“这里所说的统筹兼顾，是指对于六亿人口的统筹兼顾。我们作计划、办事、想问题，都要从我国有六亿人口这一点出发，千万不要忘记这一点。”“我们的方针是统筹兼顾、适当安排。无论粮食问题，灾荒问题，就业问题，教育问题，知识分子问题，各种爱国力量的统一战线问题，少数民族问题，以及其他各项问题，都要从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排。”毛泽东统筹兼顾思想的着眼点是，“调动一切积极因素，团结一切可能团结的人，并且尽可能地将消极因素转变为积极因素，为建设社会主义社会这个伟大的事业服务。”

1957年10月9日，毛泽东在中共八届三中全会上讲话中又强调：“讲到农业与工业的关系，当然，以重工业为中心，优先发展重工业，这一条毫无问题，毫不动摇。但是在这个条件下，必须实行工业与农业同时并举，逐步建立现代化的工业和现代化的农业。过去我们经常讲把我国建成一个工业国，其实也包括了农业的现代化。” 在这个讲话中，毛泽东还说：“还有综合计划问题。刚才我讲的是农业计划，还有工业计划，商业计划，文教计划。工、农、商、学的综合计划，完全有必要，兜起来互相配合。”

毛泽东关于工业和农业同时并举的思想，是基于对中国国情的深刻认识。在1956年和1957年的许多重要讲话中，多次阐发了这个思想，并提到中国工业化道路的高度。后来，他的这个思想，发展为工、农、商并举的思想。

1959年5月22日，毛泽东在中共中央书记处书记、国务院副总理李先念1959年5月3日在全国财贸书记会议上关于粮食问题的报告上写的批注：“工农商并举，提得很好，一定要这样做。贬低商业，商不挂帅，工农两业是不会发展的。”工、农、商并举的思想，反映出毛泽东关于城乡统筹的深邃思考。

回顾历史，可以看到，中国在人民革命取得胜利以后，用不到3年的时间就恢复了原本就很脆弱，又被战争破坏了的国民经济；在实施第一个五年计划，开始大规模的社会主义建设后，国民经济和社会生活迅速改变面貌。其中最重要的经验，就是毛泽东在党的七届二中全会上强调的：在党的工作重心由农村转移到城市以后，一方面要继续完成尚未完成的革命任务，另一方面要围绕着生产建设这一中心开展各方面工作；在建设中要善于统筹兼顾各方面利益关系，认真地团结全体工人阶级、全体农民阶级和广大革命知识分子，还要尽可能多地团结同我们合作的城市小资产阶级和民族资产阶级。在1956年社会主义改造取得决定性胜利、社会主义建设取得历史性成就之际，毛泽东在调查研究的基础上发表了著名的《论十大关系》，其基本思想就是在发展中要调动一切积极因素，化消极因素为积极因素。这篇著作和后来发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》都已经触及中国经济建设中的一些基本问题和后来长期困扰我们的一些重大关系问题，提出了要协调好重工业和轻工业、农业、沿海工业和内地工业、经济建设和国防建设、国家生产单位和生产者个人、中央和地方等诸多方面的关系，提出了“统筹兼顾、适当安排”的方针。毛泽东一系列重要的论述及其所包含的深刻思想，来自于中国社会主义现代化建设最初的实践，也是中国共产党人今天提出科学发展观的思想源头。

毛泽东关于城乡统筹的思想，有其特殊的历史背景。我们提出优先发展重工业，在当时的国际国内条件下，这是一个唯一正确的选择。重工业是资金密集型产业，发展重工业需要的投资从哪里来，在当时的条件下只能靠内部积累，这有两个来源，一个是让农民作贡献，通过工农业产品“剪刀差”，通过压低农产品价格为工业化积累资金；二是让工人作贡献，实行低工资政策。优先发展重工业投资大，提供的就业岗位少，大量的劳动力没地方去。在资金和就业难题的面前，走向了一套城乡分割的体制，形成了城乡分割的户籍制度、就业制度、生活福利制度，形成了城乡二元结构的体制。为了“调动一切积极因素，团结一切可能团结的人，并且尽可能地将消极因素转变为积极因素，为建设社会主义社会这个伟大的事业服务”，必须统筹兼顾。毛泽东关于城乡统筹的思想，就是在这样一个历史背景下形成的。

毛泽东的城乡统筹思想归纳起来，有以下几点：

第一，城市要支援农村，工业要支援农业。1957年10月，中共中央提出《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》（以下简称《纲要》）。《纲要》体现了毛泽东城乡统筹、工农学商四业协作的重要思想。其序言指出：“农业生产水平和农民生活水平的提高，主要依靠农民自己的辛勤劳动。但是，在工人阶级和共产党领导下的人民政府总是尽可能援助农民的。《纲要》所规定的许多农业增产措施，今后将逐步等到人民政府的更多的必要的援助。在实际上，这是工农的互相支援，城乡的互相支援。”《纲要》还就各行各业支援农业的问题，提出了十分明确和具体的要求。毛泽东认为：“以工人阶级为领导的工农联盟和工农相互支援是农民解放的保证。”提出：“工人应当生产更多更好的工业品，满足农民的需要；农民应当生产更多更好的粮食和工业原料，满足工业和城市居民的需要。城市的工人和合作社的农民，还应当通过联欢、访问和通信等项方法，加强联系，互相鼓励，交流经验，以便有利于在工人阶级领导之下的工农联盟的巩固。”号召要知识下乡、干部下乡、把文化教育和医疗卫生事业的重点放在农村。他认为，我国人口85％在农村，农业如果不发展，工业不可能单独发展。

第二，强调正确处理农、轻、重关系，以农、轻、重为序安排国民经济计划。新中国成立之后乃至第一个“五年计划”时期，我国基本上是照搬苏联的经验，按重、轻、农次序安排国民经济计划的。1956年毛泽东总结过去的经验教训，提出要按农、轻、重次序安排国民经济计划，就是强调农业是国民经济的基础，首先要把农业搞好。他说：“这样并不违反马克思主义，这样还是优先发展生产资料的原则。农业中也有生产资料，重工业是不会放松的。”随后这一思想又在毛泽东读苏联《政治教科书》时进一步阐述，指出：“斯大林的缺点是过分强调了重工业的优先增长，结果在计划中把农业忽略了。我们把这个规律具体化，在优先发展重工业的条件下，工农业同时并举。”“所谓并举，并不否认重工业的优先增长，不否认工业发展快于农业；同时，并举也不是要平均使用力量。”这就澄清了对“农、轻、重”提法的误解。毛泽东的这些科学论断揭示了农业、轻工业与重工业之间互相制约、互相促进的客观规律。

第三，农业是国民经济的基础。1957年在上述《纲要》的序言里，毛泽东指出“社会主义工业是我国国民经济的领导力量。但是，发展农业在我国社会主义建设中占有极重大的地位。农业用粮食和原料供应工业，同时，有5亿以上人口的农村，给我国工业提供了世界上的最巨大的国内市场。从这些说来，没有我国的农业，便没有我国的工业。忽视农业方面工作的重要性是完全错误的。”1960年8月10日，经毛泽东批准中共中央发出《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》，强调“农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础”。1962年9月在党的八届十中全会上，毛泽东总结了“大跃进”的教训，明确作出“农业是国民经济的基础，这是一个普遍规律”的论断。

毛泽东的城乡统筹发展理论，是我国领导人对有中国特色的城乡关系的探索，其正反两方面的经验是丰富的。新中国成立50多年来，我国社会主义建设事业几经波折，其原因固然是多方面的，但最根本的一条是，在经济计划中，长期存在着重工轻农、重城轻乡、工农关系比例严重失调。代价是沉重的，教训是深刻的。这些历史的经验教训都反复证明，正确处理城乡关系已成为经济发展、社会安定、国家自立的关键。虽然几经沧桑，但是毛泽东探索城乡统筹的立场、观点和方法对我们今天城乡发展的实践仍具有重要的借鉴意义。概括起来主要有以下几个方面：

第一，处理城乡关系的基本原则是统筹兼顾。城乡关系是我国社会的一种重要关系。现在我们已经到了全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期，城乡关系处理得不好就会直接成为制约社会发展的瓶颈。美国哈佛大学1949年出版的《农业国工业化问题》一书中这样写道：“一个国家，不论已经高度工业化到何种程度，若不能同时在国内的农业和工业之间，维持一种适当的及变动的平衡，或者经由输出和输入，与其他国家的农业企业保持密切的联系，则一定不能持续并发展其经济活动。”所以统筹兼顾是处理城乡关系的基本原则。在城乡统筹方面毛泽东有很多精辟的论述。例如，他说过：“在优先发展重工业的前提下，发展工业和发展农业同时并举，以及其他几个同时并举。这就是我们常说的两条腿走路的方针。”解决我国当前发展中的问题，必须把城市与乡村联系起来、统筹考虑。根据毛泽东城乡统筹的理论和我国经济社会发展的实践，温家宝总理明确指出：“不统筹城乡发展，不仅‘三农’问题解决不了，城市的许多问题也难以解决，城市也难以更好地发展。”

第二，坚持“以工促农、以城带乡，工业反哺农业”的发展格局。农业属于弱质产业，要使其有大的发展，除了农民自身努力之外，还须有政府和各行各业的大力支持与支援。毛泽东对此也有许多精辟的论述。1962年，在他亲自主持制定的《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》中，要求“各个工业部门，都必须坚决地把自己的工作转移到以农业为基础的轨道上来。我们必须逐步建立起为农业生产服务的完备的工业体系”。规定各行各业都必须以农业为基础，面向农村，把支援农业放在第一位。然而，长期以来形成的局面却是农村支持城市、农业支持工业，造成了农村发展缓慢和城乡二元经济的形成。在这种情况下，党的十六大第一次正式提出解决二元结构矛盾、统筹城乡发展的指导思想。从2006年起全国农村彻底取消了农业税，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民的积极性，推动了农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。

第三，加强农村人才资源的输入和开发。实施城乡统筹发展，人才是关键。特别是农村地区，人才更加的匮乏。要加快农村发展必须努力造就一支适应城乡统筹发展的人才队伍。在这方面，毛泽东有很多独到的思想和有力的措施。当今，我们从积极方面汲取这些思想与措施的科学价值，加强农村人才资源的输入和开发；通过市场机制优化人才资源配置，实现人才资源的有序流动，促进城乡人才资源智力共享；鼓励科技下乡、医疗下乡、教育下乡，为农村的发展注入新的血液。

毛泽东关于城乡统筹的思想，反映出他关于城市和农村逐步融合的思考。实现城市和农村的融合，是消除城乡差别的社会主义原则的一个根本方面。城乡经济协调发展是经济发展的总趋势。城市迅速发展是适应社会发展的一般规律的，城市化发展到一定阶段，必须反过来为农村服务。统筹城乡发展，在我国经历了三个阶段。第一阶段是农业和农村为城市和工业提供的积累的阶段；第二阶段是让农业和农村休养生息，自我积累、自我发展的阶段，第三阶段是以工业反哺农业、城市支援农村为特点的阶段。这三个阶段是和一个国家和地区工业化、城镇化的发展水平和阶段相对应的。我们现在就处在第三个阶段。

在继承与发展毛泽东关于城乡统筹理论的基础上，党的十六大报告中第一次明确提出“统筹城乡发展”的概念，指出，“统筹城乡经济和社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”并从“三农”问题、城镇化和党的政策三个方面提出了统筹城乡经济发展的具体要求。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。十七大报告进一步提出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”