江泽民及其领导集体对城市化理论的继承

第一节　江泽民及其领导集体对城市化理论的继承

邓小平同志是我国社会主义现代化建设和改革的总设计师，邓小平的城市化思想指导和推动着我国城市建设的实践，并对后来城乡发展战略的设计和制定产生重大影响和指导意义。邓小平同志提出的农村经济改革，家庭联产承包责任制在农村全面推广，使农业的发展成为中国城市化进程的基本动力之一。随着农业的发展，农民的收入和消费水平有了很大的提高，农村出现了大量的剩余劳动力，乡镇企业成为农村大量剩余劳动力转移的主要阵地，乡镇企业所吸纳的大量人口，又带动了以服务工业生产和工人生活为主的第三产业的发展，促进了乡镇企业的迅速发展和农村工业化的崛起，直接带动了中国城市化发展的进程。在城市建设过程方面，邓小平同志根据中国不同发展时期的具体国情进行具体的部署。1978年全国城市工作会议，制定了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针。1980年的全国城市规划工作会议，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。1989年12月全国人大批准通过的《中华人民共和国城市规划法》明确规定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。在一系列方针政策的指导下，我国的城市化建设有了很大的发展，从1979年以来到1998年，我国设市城市数量从216个增长到668个；建制镇从2800多个增长到18 800个；城镇人口从12 862万人增长到37 942万人，城市化水平从13. 2％提高到30.4％。根据各国城市化的发展规律，当城市化率到达30％以后，城市化速度将大大加快，可见，我国城市化进程已经进入了一般发展规律上的高速增长期。面对新形势，以江泽民同志为核心的第三代中国领导集体，在对邓小平同志城市化理论的继承和吸收的基础上加以深化，与时俱进，根据中国经济社会发展的客观现实，继续加快推动城市化的进程。

一、江泽民及其领导集体对城市化理论的深化

1．大力发展小城镇

党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央领导集体，全面推进中国特色社会主义建设事业。在建设中国特色社会主义城市化进程中，江泽民在继承邓小平发展小城镇的思想上又有所发展。

中国是一个农业大国。“农业是经济发展、社会安定、国家自力的基础，没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”推动农村乡镇企业发展、促进农业增产、农民增收，加快小城镇建设是实现中国城市化建设的必由之路。以江泽民为核心的领导集体，继承发展邓小平关于“三农”问题认识中的城市化思想，继续从解决“三农”问题入手，大力发展小城镇，推动城市化建设。1990年党的十三届七中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》提出，坚持“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的方针，促进乡镇企业继续健康发展，全面振兴农村经济，以乡镇企业为依托建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型乡镇。1991年11月召开的党的十三届八中全会，通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，中共中央作出了建设社会主义新农村的决定。该决定指出：要 “鼓励城乡协作，优势互补，以城带乡，协调发展。向农业广度和深度开发，争取在农村第一产业内部多吸纳一些劳动力。有计划地开拓和发展第二、三产业，加强农村工业小区和集镇建设”。党的十四届三中全会通过了《中共中央建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：乡镇企业是农村经济的重要支柱。加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇。逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。党的十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出统筹规划，妥善解决城乡就业问题，扩大城镇就业和转移农业剩余劳动力的政策措施；坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展。再次明确提出继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点，努力提高乡镇企业的素质和水平。引导乡镇企业适当集中，把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来。

党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）详细论述了以江泽民为核心的领导集体关于发展小城镇的思想。《决定》指出：“充分认识发展小城镇的重大战略意义”，《决定》中强调：“发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移，是提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位。这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。扩大国内需求，开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。农村人口进城定居，有利于广大农民逐步改变传统的生活方式和思想观念；有利于从整体上提高我国人口素质，缩小工农差别和城乡差别；有利于实现城乡经济社会协调发展，全面提高广大农民的物质文化生活水平。当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”

在以江泽民为核心的中央领导集体指导下，我国小城镇建设迅速发展。20世纪80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0.625％的速度递增，而1952～1977年年均只提高0.2个百分点。1997年第一次全国小城镇抽样调查显示，小城镇的就业率高出23个百分点，平均每个镇区就业人口达1.15万人，占镇区人口的70.6％。另据1997年全国第一次农业普查，截至1996年底，全国共有建制镇16 126个，镇区户数平均1221.1户，镇区人口平均4518.6人，其中，非农业人口为2071.5人，镇区占地面积为2.2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的46.4％、29％和24.6％；从人口规模看，建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518.6人）以下的镇达到10 544个，占全国建制镇总数的65％；中等规模的镇（镇区人口4000～10 000人）4235个，占全国建制镇总数的26％；镇区人口10 000人以上镇1374个，占全国建制镇总数的8.4％，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36％和非农业人口总数的40％，属于经济实力雄厚、发展势头强劲的镇。许多小城镇成为经济发展、科学进步的领头羊，如广东省的中山、东莞，已成为全国电子产业的生产基地，人均收入水平超过许多大中城市。

面对小城镇建设取得的一系列可喜的成果，党和政府采取积极政策和措施对发展小城镇加以巩固。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。”朱镕基同志在1999年的《政府工作报告》中指出：“调整乡镇企业结构，推进小城镇建设”，并要求“要抓好小城镇户籍管理制度改革的试点，制定支持小城镇发展的投资、土地、房地产等政策。小城镇建设要科学规划，合理布局，注意节约用地和保护生态环境，避免一哄而起”。

在党中央和政府的领导下，我国小城镇建设步入一个更具活力、更有作为的新时期。至1999年5月，我国中小城镇已发展到19 216个，不仅在数量上有很大增加，而且已有相当的规模。建制城镇的城区人口平均1.68万人，占全镇总人口的35.5％；镇区常住人口平均1万人，其中非农业人口占48.8％。县级城镇的基本人口规模在3～10万人，自来水普及率为68％。小城镇快速发展必然带动城市化的进程，我国的城市化建设也进入了快车道。我国的城镇化水平，从1978年的17.9％上升到2001年的37.7％，平均增长0.86个百分点。

随着小城镇的飞速发展，不可避免地在建设过程中凸现了一些问题，主要表现在：第一，扩张速度过快。有一部分小城镇规模扩张速度过快，而相应的基础设施并未协调发展起来，如供电、供水、道路、绿化、排水、通信等，这影响和制约了农村经济的发展和小城镇综合功能的提高。一些地方对小城镇发展方向未作深入的调查论证，没有从本地的情况出发，而是盲目跟风扩建，造成许多小城镇人口与生产要素的非均衡化配置，使城镇规模经济效率受损，也造成了大量建设成本的沉没、土地资源的浪费以及对生态环境的破坏。随着小城镇扩张对周边耕地的占用，许多农民土地被征用，无地可耕的现象时有发生。第二，建设水平不高。不少地方小城镇建设内在质量不高，单位人口密度严重不足，资产积累程度很低，市政设施不配套，服务功能不完善，第二、第三产业不发达，工业科技含量低、规模小，手工业依旧以旧式的家庭作坊为主，没有形成规模经营。小城镇的建设水平不高，无法有力促进当地的经济发展，也不能为农村的劳动力转移带来足够的空间。第三，规模普遍偏小。小城镇的规模普遍偏小，我国第一次农业普查资料显示，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人。中西部地区建制镇区规模更小。小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展后劲严重不足，并且不利于集中有限财力加快农村城镇化建设的步伐。另外，麻雀虽小，五脏俱全。乡镇规模小，但行政人员并少不了多少，必然给财政造成负担。第四，发展资金短缺。资金问题是小城镇建设的大问题，尽管从全国来看，小城镇的引资渠道呈现出多样化的特点，但总的说来最主要的还是依靠政府部门的投资。农村城镇化进程所需的巨大资金投入，并非光靠政府就能一手包办的，而是需要一定规模的工业支撑。但小城镇的工业发展普遍力度不够、规模较小。为筹集建设资金，很多小城镇提高了土地出让金和其他收费，但这种做法无形之中提高了农民进入小城镇的成本，不利于小城镇的发展。

2．发展大中城市，带动城镇化建设，加快城市化进程

对于小城镇在发展过程中的一系列问题，江泽民及其领导集体高瞻远瞩，制定了一套与时俱进的新举措，即加快大中城市的建设与发展。通过大中城市基础设施的建设与发展，为小城市发展提供必要的工业支持和科技支撑，带动第三产业的发展。2000年的中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。”党的十六次全国人民代表大会上，江泽民作了《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告，提出了全面建设小康社会的目标：“在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到二○二○年力争比二○○○年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。”同时，江泽民代表党中央在十六大上做出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”的指示，指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，健全农产品质量安全体系，增强农业的市场竞争力。积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。发展农产品加工业，壮大县域经济。开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序的流动。”

以江泽民为核心的领导集体在继承邓小平城市化理论基础上，借鉴先进国家城市化建设经验，根据我国改革发展和社会经济发展实际，在党的十六大全面建设小康社会的目标中明确提出要走中国特色城市化道路，加快我国城市化建设的步伐。

加快城市化进程是全面建设小康社会的根本途径，是促进国民经济快速增长的根本动力。通过加快城市化进程，会扩大消费需求，带动城市基础设施等的投资需求，从战略上为国民经济的持续增长提供持久的强大的动力源泉。在我国广大农民中，蕴涵巨大消费潜力，加快城市化进程，可以增加农民收入，改变农民的消费观念及消费习惯，逐步提高农民对通信、文化、教育等方面的消费水平，如果农民仍大量滞留在农村，单纯依靠开拓农村市场，是很难达到增加消费需求、增加国民经济目的。加快城市化进程也是新型工业化道路的内在要求。加快城市化，有利于充分发挥城镇的整合功能、聚集功能和辐射功能，推动集约型资源的利用，城市可以从多方面节约企业和个人成本，并提高其效益，加速工业化发展；此外，加速城市化进程，促进市场扩张，加速城市基础设施的现代化，可以为工业提供良好的外部环境。再者，加快城市化进程是统筹城乡就业的必然要求。城市化与就业有着十分密切的关系，据估计我国城市化水平平均每提高一个百分点，就能够有1000多万农村人口转移到城市中来。我国城市中的第二、第三产业具有巨大的发展空间和就业潜力，必然成为吸纳农村剩余劳动力的重要途径。

在推动城市化的进程中，以江泽民为核心的领导集体坚持可持续发展思想作为指导，结合我国的国情，对经济发展水平不同地区进行分类指导，以信息化和市场化带动城市化的高度发展。在江泽民中国特色城市化思想指导下，首先，加强和改进规划工作。坚持从区域整体利益出发，编制好城市体系规划。强化对区域发展的协调控制，解决好发展的战略性、区域性、综合性问题；妥善处理好区域发展和城市建设的关系，合理确定城市数量和布局，引导基础设施合理布局，实现设施共建、资源共享、环境共保。并要根据经济社会发展水平、资源配置及环境的承载能力，合理确定城市的功能定位和发展规模，做好城市总体规划的修编和详细规划的编制工作。坚持城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，既要确保城市建设用地，又要明确城市规划对城市土地利用的管制作用。其次，牢固树立“经营城市”的理念，坚持走多元化、市场化建设城市的路子。在加快城市化进程中，注意克服长期以来计划经济体制下形成的城市建设只靠政府投资的陈旧观念，牢固树立市场经济条件下经营城市的观念，以市场为导向，实行政企分开，引入竞争机制，打破垄断，放宽市场准入，实行特许经营。无论是城市基础设施建设，还是市政综合养护，凡是可以进行市场化经营的，都应走多元化、市场化开发建设的路子。再次，强化城市管理，提高市民素质。随着城市化进程的逐步加快，城市规模的不断扩大，城市功能的不断完备，城市管理面临的新课题越来越多，作用也越来越重要。现代化的城市需要现代化的管理。加强城市文化建设，提高市民素质。除了提高市民的科学文化素质外，还要不断强化市民的道德素质教育，使广大市民充分认识自己对城市应负的责任，争当文明市民，成为建设美好城市家园、维护城市与区域良好生态环境的积极力量。

二、“三农”问题论述上城市化思想的新观点

江泽民同志在1992年主持安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川六省农业和农村工作座谈会时指出：“农业是国民经济的基础，农村稳定是整个社会稳定的基础，农民问题是我国革命、建设、改革的根本问题。”“三农”问题的核心是农民问题，因为我国农民及农业人口过多。农业劳动生产率低下，农业剩余劳动力大量存在。要增加农民的收入，提高农民的生活水平，改变农村的落后面貌，必须减少农民的人数，把众多的农民从有限的土地上解放出来，使农村人口转变成城市人口，即走农村城市化道路。我们强调的城市化道路是指城市化进程中的途径和模式，包括城市化速度、城市化机制、城乡关系和城市发展方针政策等。城市化既是城镇数量增加、城镇体系完善、人口向城镇集中的过程，又是城镇经济社会不断发展进步，城镇功能不断健全、城镇环境不断改善和城镇管理水平不断提高的过程，还是农村经济大力发展，农村人口大量转移的过程。城市化建设不单是城市的问题，或是农村的问题，而是两者相互结合、相互统一的问题。在新的实践和新的发展的基础上，江泽民着眼全局，提出了在新形势下解决好“三农”问题上关于城市化的一系列新思想、新观点、新论断。

1．深化农村经济体制改革，提高农业综合效益

我国的经济体制改革是从农村开始的。20世纪70年代末开始，农村实行以家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，极大地解放了农村的生产力，改变了农村的落后面貌。但是，我们应该看到，相对于建立社会主义市场经济体制来说，农村的改革已经相对滞后。因此，深化农村经济体制改革是推动农村经济社会发展的强大动力。江泽民在十六大报告中指出：“发展必须坚持以经济建设为中心，立足中国现实，顺应时代潮流，不断开拓促进先进生产力和先进文化发展的新途径。发展必须坚持和深化改革，一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”十六大明确提出要“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，并强调：“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。增强集体经济实力。建立健全农业社会化服务体系。加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。改善农村金融服务。继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。”

在江泽民同志的主持和部署下，我们党和政府有针对性地采取了一系列重大举措，如：1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。2000年，在前10年抓减轻农民负担工作的基础上，正式启动以遏制“三乱”现象为主旨的农村税费改革等等。要进一步深化改革，需实施相应的配套改革措施，《国务院关于深化2005年经济体制改革的意见》提出，2005年农村经济体制改革要特别着重于乡镇机构改革、农村义务教育体制改革以及县乡财政管理体制改革。数字显示，我国38 000多个乡镇的120多万吃财政饭的各类乡镇人员的庞大公务支出，已形成了对农民增收的沉重压力。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并，是巩固税费改革成果、防止农民负担反弹的重大政策举措。在取消农业税后，要通过各级政府财政的转移支付，在建立公共财政制度的基础上，继续完善分级财政体制，满足农村基层政府和农村公共服务的资金需要，保证基层政府的服务和管理。同时，要真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，加大中央和省级财政的转移支付力度，平衡富县与穷县之间义务教育水平的差距，切实减轻农村基层行政管理机构的压力。

深化农村经济体制改革必须坚持社会主义市场经济的方向。党的十四大提出了“积极探索在农村建立社会主义市场经济体制的具体路子，进一步解放和发展农村生产力，是我国广大农民奔向小康、农业走向现代化的必由之路，是党在农村工作中面临的新的重大课题”。江泽民强调要坚持以市场为导向，引导农民根据市场需求调整优化产业结构，发展高产优质高效农业，发展贸工农一体化的产业化经营，提高农业综合效益。

2．大力发展乡镇企业，提高城镇化水平

江泽民认为乡镇企业在“三农”问题上发挥了举足轻重的作用。走中国特色城市化道路的基础是实现农业现代化，乡镇企业的发展是实现中国农村现代化的必由之路。实践证明，乡镇企业在促进经济发展，加快城市化方面起着积极的作用：第一，壮大农村经济，增强综合国力。1997年农业部《关于我国乡镇企业情况和今后改革与发展意见的报告》中指出：“1995年乡镇企业的增加值占整个农村社会增加值的56％，在沿海地区和大城市郊区占三分之二以上。乡镇企业集体资产占整个农村集体资产的77％，有力地巩固和壮大了社会主义集体经济。”另外，“1995年全国乡镇企业实现营业收入57 299亿元；完成增加值14 595亿元，占国内生产总值的四分之一以上；出口商品交货值5395亿元，占全国出口总额的34％；上缴国家税金1280亿元，占全国税收的25％。‘八五’期间，国内生产总值的30％来自乡镇企业。”第二，稳定社会，改善农民精神面貌。乡镇企业的发展，使大量农村富余劳动力有了稳定的职业和收入。为农村基层政权建设提供了物质基础，增强了农村基层党组织和基层政权的凝聚力。乡镇企业的发展，促进了小城镇建设以及科学、文化、教育等项事业的发展，缩小了城乡差别、工农差别，巩固了工农联盟，提高了农民素质，造就了一支宏大的产业大军，在农村精神文明建设中发挥了无可替代的重大作用。第三，加快工业化进程。乡镇企业的发展，打破了我国过去城市搞工业、农村搞农业的二元经济结构，使我国走出了一条城市工业与农村工业相互渗透、相互促进的中国特色工业化道路，加快了我国工业化进程。第四，加速城市化进程。乡镇企业已成为农村小城镇建设的基本依托。乡镇企业迅速发展，吸纳大批农村劳动力的转移，并带动服务于工业生产和工人生活的第三产业的发展。人口的大量集中，第三产业的广泛发展，从而推动小城镇建设，加速城市化进程。

江泽民强调要继续大力发展乡镇企业和推动小城镇建设，使它们在带动农业发展、解决农民就业和增收问题、合理有序地转移农村富余劳动力等方面发挥更大作用，在工业化、城市化的进程中逐步解决我国二元经济社会结构的问题。指出在社会主义市场经济条件下发展乡镇企业，不能再走低水平重复建设、靠外延扩张的路子，必须走改革开放、体制创新、依靠科技、加强管理的路子。1998年江泽民同志在江苏省考察乡镇企业时发表了重要的讲话，指出：“从农业和农村长远发展看，只有乡镇企业发展起来了，才能增加农民收入，支持农业现代化；也只有大力发展乡镇企业，才能解决农村富余劳动力的问题，增加农民收入，保证农村社会长期稳定。发展乡镇企业是实现农业现代化、实现农村小康的必由之路。”他还要求，把农业产业结构的调整和农村乡镇企业的发展、小城镇建设结合起来，“要积极稳妥地实施城镇化战略，加快乡镇企业结构调整和体制创新，发挥农民的主动性和创造性，广辟就业渠道和增收门路”。

3．城乡结合，实现城乡一体化

江泽民在十六大报告中明确指出：“要用城乡统筹的眼光解决中国的农业、农村和农民问题。”以及“物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹”。这就要求从整体上推进城乡改革，逐步突破城乡二元结构，推进城乡一体化进程。未来的城乡结合并不是使城市去适应农村，而是使农村城市化，农业工业化或现代化。城乡结合的过程必然是这样一个过程：开始是城乡分离的，以后随着生产力特别是工业的发展，要求大量聚集生产者，以方便联系，方便生产，降低成本。因此，大量工厂聚集在一起，于是出现新的城市或扩大原有城市的规模。工业的发展必然要求投入更多的劳动力，而且工业化的发展也改变着农村的生产条件，科技和设备的改进必将造成农业剩余劳动力，这部分剩余的农村劳动力将成为城市工业的人力资源。大量的农民涌入城市，城市的规模将随之不断扩大。另外，大量的农民离开农村，使大量的土地得到休养生息的机会，也才可以更好地保持生态平衡。数据显示上海城区每平方公里10 000人，如果按这个人口密度，10亿人口只需要占用10万平方公里；即使达不到这个标准，按5000人/平方公里计算，10亿人只需要20万平方公里就可以了。即使密度再减一半，也需要40万平方公里就够了。我们一直强调的退耕还林、退耕还草才有可能真正实现，人类的活动逐渐退出那些生态破坏严重的地区，让自然自己恢复。这样，农村的经济水平逐渐与城市接近，到这个时候，农村就有可能吸引一些城市居民回流农村，从事现代高科技农业。这时，城乡才真正逐渐融合在一起，才会真正实现一体化。但这种一体化绝对不是削高就低的一体化，而是高水平的一体化。这种所谓“逆城市化”是一种螺旋式上升而不是倒退。

农村现代化发展的一个重要步骤就是实现城乡一体化，使城乡经济社会融为一体，实现区域现代化。城乡资源和市场互动逐步转变为城乡一体化。例如江浙一带依靠上海、南京以及苏州、无锡、常州等大中城市形成的一个错落有致、规模层次分明、空间布局合理的大中小城市和小城镇构成的城市体系即城市带，实现城乡功能互补，互相促进，农民能更快地更新观念，获取知识和技术；农村发展则不重蹈城乡对立的老路，而走互动、一体化的新路。与苏南城乡一体化情况类似的地区还有京津唐地区、珠江三角洲以及辽东半岛、胶东半岛等沿海、沿江、沿边和沿线城市地区。就全国来说，将是一个逐渐实现现代化，最后实现全国现代化的渐进过程。

三、区域经济协调发展

以江泽民同志为核心的第三代领导集体结合我国改革开放和经济社会发展的实际进程，不失时机地提出了解决地区差距的具体道路和战略措施，即“效率优先，兼顾公平”的区域经济协调发展战略。1998年12月江泽民在中央经济工作会议上发表讲话：“我们强调协调发展，是要在东部地区快速发展的同时，促进和带动中西部地区发展得更好。国务院有关部门，要深入研究各地区的发展战略和生产力布局，制定区域发展规划，加大对中西部地区的支持力度，促进区域经济协调发展。”具体来说，协调发展战略理论的核心内容就是国家在掌握资源十分有限的情况下，为提高资源配置效率，保证国民经济快速增长，必须将有限的资源投入重点开发地区；同时，为了促使国民经济在各地区间得到协调发展，区域倾斜政策必须适度，所以，要将适度的倾斜与协调发展有机结合起来，充分发挥二者优势。为此，我国先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地、巩固经济开发区等一系列战略方针，既要让发达地区更发达，同时也要让不发达地区摆脱贫困和落后，缩小国内地区间的差距。

1．实施西部大开发

促进区域经济协调发展，实施西部大开发是我们党领导经济工作的一条重要方针，少部分地区快速发展，而其他地区发展缓慢不是中国特色社会主义建设所追求的。20世纪80年代，邓小平同志提出“两个大局”的战略思想，即：东部沿海地区要加快对外开放，先发展起来，中西部要顾全这个大局；当发展到一定时期，就要使出更多力量帮助中西部发展，东部沿海地区也要服从这个大局。两个大局是区域经济协调发展思想的源头，目的在于通过东部和中西部各自的发展，最终走向协调发展。“两个大局”的思想被党中央一贯坚持，并在新形势下不断得到了生动的体现和具体的发展。江泽民在解决地区发展差距、坚持区域经济协调发展方面作出不懈的努力。统筹区域发展，其基本要求，“就是要继续发挥各个地区的优势和积极性，逐步扭转地区差距扩大的趋势，实现共同发展”。1995年，江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中，更具体地阐述了“东部地区和中西部地区的关系”问题，指出“解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展，是今后改革和发展的一项战略任务”。江泽民同志指出：“中西部地区要适应发展市场经济的要求，加快改革开发步伐，充分发挥资源优势，积极发挥优势产业和产品，使资源优势逐步变为经济优势。东部地区要继续充分利用有利条件，进一步增强经济活力，在深化改革、转变经济增长方式、提高经济素质和效益方面迈出更大步伐。进一步发挥经济特区、沿海开放城市和开放地带在改革和发展中的示范、辐射、带动作用。同时，东部地区要通过多种形式帮助中西部欠发达地区和民族地区发展经济，促进地区经济协调发展。”1999年6月，在西北五省区国企改革和发展座谈会上，江泽民同志又指出：“中央对中西部地区的改革和发展是高度重视的，强调要把逐步缩小东部与中西部地区发展的差距作为一条长期坚持的重要方针，并采取一系列政策措施，促进中西部地区发展。加快开发西部地区，是全国发展的一个大战略，大思路。在编制下一个五年计划时，要把加快开发西部地区作为一个重要方针。”同年11月，在中央经济工作会议上，他再次强调：“不失时机地实施西部大开发战略，直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到民族团结，社会稳定和边防巩固，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕。”

在东部地区经济飞速发展的世纪之交，以江泽民同志为核心的党中央提出了实施西部大开发战略，加快中西部地区发展的战略部署。西部大开发的范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西等12个省、自治区、直辖市，面积685万平方公里，占全国的71.4％。西部地区资源丰富、市场前景广阔。实施西部大开发，促进区域协调发展，具有现实和长远的战略意义。2000年，国务院组成了以朱镕基总理为组长、温家宝副总理为副组长、国务院和中直19个相关部委主要负责人参加的西部开发领导小组。西部开发领导小组在北京召开西部地区开发会议，研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务。

2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，提出了科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想，其中都蕴涵着促进区域协调发展的思想。江泽民在《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告中，提出“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”的战略目标，他指出：“实施西部大开发战略，关系全国发展的大局，关系民族团结和边疆稳定。要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展。积极发展有特色的优势产业，推进重点地带开发。发展科技教育，培养和用好各类人才。国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道。着力改善投资环境，引导外资和国内资本参与西部开发。西部地区要进一步解放思想，增强自我发展能力，在改革开放中走出一条加快发展的新路。中部地区要加大结构调整力度，推进农业产业化，改造传统产业，培育新的经济增长点，加快工业化和城镇化进程。东部地区要加快产业结构升级，发展现代农业，发展高新技术产业和高附加值加工制造业，进一步发展外向型经济。鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展持续产业，支持革命老区和少数民族地区加快发展，国家要加大对粮食主产区的扶持。加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。”

在区域经济协调发展的战略指导下，西部大开发取得了阶段性的进展。到2002年末西部人口3.67亿，占全国的28.8％，2003年国内生产总值22 660亿元，占全国的16.8％，2004年西部地区GDP同比增长12％，高于全国2.5个百分点。

2．振兴东北老工业基地

新中国成立初期，东北地区作为带动全国经济发展的先头兵，为祖国的建设作出过巨大的历史性贡献。作为新中国的工业基地，第一炉钢水、第一辆汽车、第一艘万吨轮、第一架飞机等都诞生在东北。改革开放后，随着经济中心的向南方和东部沿海地区转移，社会主义市场经济的冲击，东北这个老工业基地日渐落后。连续多年，东北三省的GDP产值在全国基本上都是倒数第十。

党的十六大报告第一次提出了振兴东北地区等老工业基地的区域发展战略，报告认为：“振兴东北地区等老工业基地的重点是支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以自愿开采为主的城市和地区发展持续产业。振兴东北地区老工业基地是我国全面建设小康社会的重大历史任务。”振兴东北老工业基地，是党中央继1999年实施西部大开发后提出的又一促进区域经济协调发展的战略决策。

振兴东北老工业基地，就要对东北老工业基地的现状进行分析后寻求有效的对策。东北老工业基地普遍存在的现状和问题是：现有的东北老工业基地产业集聚结构本身存在比例不合理的问题，东北老工业基地在计划经济体制下形成的重工业过重、轻工业过轻、国有企业成分过高的产业集聚体制无疑已经不能适应社会主义市场经济体制的要求；东北老工业基地产业集聚的规模过小，产业链条较短，还未形成区域产业集聚的竞争优势；就东北老工业基地产业体系总体而言，第二产业发展较快，第三产业落后，二、三产业发展的比例失调；东北老工业基地低水平的产业结构，表现为以制造业为主的产业数量比例较大，高新技术产业集聚比例较小，等等。

在党和政府领导下，在研究振兴东北老工业基地的对策过程中，我们进行积极探索与实践，既要贯彻一系列的传统举措，如：继续深化改革，努力扩大开放，推进东北国有企业改革，促进东北三省与内蒙古地区经济一体化；注重经济结构的调整和经济增长方式的转变，依靠科技进步，打造东北优势产业基地和知名品牌；加大政府投入，以政策指导为引领，以资金投入为动力，发展东北高新技术产业；积极组织和协调，抓好重大技术装备和关键技术的攻关，加快振兴东北地区装备制造业；等等。此外，还积极审视东北老工业基地的现状，寻找新的解决途径。第一，通过工业新区建设来推动老区的发展。老工业基地改造和新区建设并不矛盾，只有通过新区建设才能彻底改造老工业基地。老工业基地既然要改造，就要引进新技术、新产品，同时还要开辟新市场，这就势必要引进新项目，这些新项目是放到老区，还是放到新区，就是一种战略选择。从历史经验上看，大多放到了新区，各种经济开发区的涌现就是最好证明。这对于拓展城市发展空间、聚集新的发展势能、构建繁荣的城市发展新格局具有重要意义。第二，发展循环经济，实现资源转化。循环经济，就是在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，不断提高资源利用效率，把传统的、依赖资源净消耗线性增加的发展，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济的特征是自然资源的节约、保护和循环利用，循环经济是走新型工业化道路的必然选择，也是知识经济的第一阶段。东北在近几年来的发展显示，其过于依赖资源。东北虽然拥有丰富的资源，但不善于资源的利用和转化，与其他发达地区的差距，很明显的体现在资源转化的广度和深度上。最大限度地利用有限的资源和资源转化，实现可持续发展，发展循环经济刻不容缓，仅靠资源优势不可能振兴东北。资源本身并不是生产力，只有经过先进技术的转化，才能形成现代生产力。大力发展循环经济，走新型工业化道路是实现经济效益和生态效益双赢的必由之路。第三，改善投资环境，提高外资使用率。利用外资，可以在很大程度上解决东北发展的资金不足问题。在提高招商引资能力的同时，要大力改善东北老工业基地的投资环境。维护和规范市场经济秩序，创造公平竞争的市场环境；加强利用外资的法律及政策保障，创造引进外资的平台；有力保护知识产权，增强外资企业投资的信心。除了吸收外商直接投资外，积极探索以产业基金、投资基金等方式利用外资的新途径，鼓励跨国公司在东北建立研发中心，以实现经济、技术、管理等方面的合作。

3．巩固经济开发区

经济开发区是以具有一定发展基础的城市为依托，在其交通便利的地方（港口或交通枢纽）划出一定范围，在对外经济活动中实行一些特殊的经济政策，用减免关税、提供良好的基础设施等优惠方式，发展贸易，发展加工业或其他经济事业，以增加就业和扩大出口，赚取外汇，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济发展的特定经济区域。经济开发区作为一种社会经济现象，是加速工业化和城市化的重要手段。经济开发区是城市规模扩展的重点，也是区域城市人口的战略转移中心，成为新的人流、物流、资金流、信息流的聚集区域。经济开发区的建立和发展，将有利于城市化发展动力的加强、城市空间结构的优化以及人口城市化水平的提高。经济开发区的资本聚集、技术聚集和产业聚集都会在很大程度上推动着城市化的发展，大大加快城市非农产业的速度发展，促进城市二、三产业规模的快速扩张，增强城市人口集聚力。

20世纪80年代，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区即经济特区，开始了中国经济开发区建设的历史。在此过程中，江泽民同志在对国外经济开发区进行实地考察的基础上，受国务院委托向全国人大常委会作了关于在广东、福建两省设置经济特区的说明，直接推动了兴办经济特区的工作。1994年，江泽民同志在广东考察工作时进一步指出经济特区要“增创新优势，更上一层楼”。在党的十五大上，他强调，要“完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，发展开放型经济，增强国际竞争力，促进经济结构优化和国民经济素质提高”。扩大对外开放包括两个方面。一是开放地域的扩大。在继续搞好东部沿海、沿边地区开放的同时，配合战略重点西移和中西部开发，要进一步推进中西部地区尤其是西部内陆地区的对外开放。二是开放领域的扩大。资本主义社会经过几百年发展，在经济、科技、教育、文化和社会管理等方面，积累了丰富的经验，取得了许多先进的文明成果，这是人类共同的财富。社会主义作为后起的崭新的社会制度，必须大胆借鉴、吸收人类社会包括资本主义社会创造的文明成果，结合新的实践进行新的创造，为我所用。20世纪90年代，我国掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。我国的对外开放由沿海向沿江、沿边和内陆省会城市发展，由特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区、沿江沿边开放地带、省会城市等构成的多层次、全方位开放格局基本形成，实现了国家级开发区质的飞跃。从1992～1998年我国新批准18个国家级开发区。吸引外资从1991年的3.61亿美元迅速增加到1998年的47.29亿美元，年均增长率达到44.4％；出口从1991年的11.4亿美元增加到1998年的109.65亿美元，年均增长率达到38.2％。1998年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1869.09亿元，税收131.16亿元，实际吸收外资32.52亿美元，分别比1991年增长了6.2倍、8倍和8.9倍，年均增长率分别达到了32.5％、38.8％ 和36.9％。1999年以后国家为改变区域发展不平衡的趋势，批准了中西部地区省会、首府城市建立国家级开发区，使国家开发区增加到49个。国家级开发区的建设走出了一条在开放环境下利用国际资金、利用市场机制高效率推进城市化的新道路。国家级开发区通过工业化推进城市化。国家级开发区坚持将开发区建设纳入所在城市的总体规划，努力将国家级开发区建设成以现代化工业为主要功能的城市新区。国家级开发区在推进工业化的过程中，不断完善城市功能，改善城市环境，走出了一条新型城市化道路。经济开发区的发展成为各地城市化、工业化过程中的亮点，经济开发区的规划建设、发展速度和规模质量已经成为城市化发展的重要影响因素之一。

从党的十三届四中全会到党的十六大，在承前启后、继往开来的关键时期，以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体，在继承邓小平城市化思想的基础上又使我国的城市化建设走上了一个新的台阶，确定了中国城市化面向新世纪的前进方向。