复合治理下的国家主导与社会自主

复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新

陶建钟^[1]

【摘　要】面对传统社会管理的危机及社会失序的风险，我们需要积极探索新形势下社会管理的创新路径。走向积极的社会管理，是对社会管理价值导向的正确回应。社会管理创新，内在贯穿着平衡与分权的制度逻辑，体现出社会职能不断强化而政治职能不断弱化的历史趋势，其意义已经超越了行政领域的改革而提升到社会领域的改革。“国家主导、社会自主”的复合治理模式，应当是我国社会管理创新的路径选择，内在映照着“强国家—强社会—强公民”的治理格局。国家主导从根本上讲是指国家对于制度供应的优先性，也是这种模式得以获得其合法空间的前提。社会自主，从根本上讲是指社会对自身领域内的社会事务进行自我裁量的权利，其目标在于自发秩序的生成及其扩展。而公民增权，不仅仅是指公民权利的获取与确认，更指公民权能的提升与巩固。

【关键词】复合治理　社会管理　国家主导　社会自主

国家现代化转型的过程，也是执政层不断地检视国家能力，发展制度功能，以适应社会转型所带来的秩序冲击的过程。如果说社会控制与社会整合更加强调国家权力的转型与调适，那么社会管理创新则是执政层对于社会治理结构变迁的一种积极尝试。传统社会管理的危机及社会失序的风险，昭示着完全依赖于国家权威很难破除制度自身的尺蠖效应。因此，在再造权力抑或再造社会之间做出选择，重新厘清国家、社会、公民间的相互关系及其管理格局，探索在新形势下社会管理的创新路径，已经成为当前迫切需要解决的一个现实命题。

一、社会管理的理论界定及其价值匡正

自2004年党的十六届四中全会首次提出要“加强社会建设和管理”以来，社会管理创新一直贯穿着近十年执政层的管理思维，并且已经成为当前学术界研讨的一个热点议题。然而，厘清社会管理的前提，在于社会管理价值导向的匡正，价值导向的正确与否直接决定了社会管理的途径与方式的正当性。从国家、社会与个人的三维视角出发，社会管理有其多层次、多维度的目标体系。社会管理的价值导向，体现于社会管理的活动希望最终实现的社会目的，涉及政府改革、社会赋权、个人发展的三重维度，是在围绕建设一个更为和谐稳定的社会秩序总体目标下的整体性发展导向，与执政层提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法制保障”的管理体制内在统一。社会管理的多维目标之间，存在着密切的相互关联及逻辑递进关系，共同构成了社会管理本身的价值导向结构。只有满足公民的生存权与发展权，增强公民的公平感和幸福度，才能从源头上减少社会矛盾与缓和社会冲突。只有社会的复兴与崛起，才能承担过去政府大量管不了、管不好的社会事务，并以重要的社会角色充当政府与公民个体间的减压阀，避免社会矛盾的持续放大。而公民成长与社会壮大，作为一种外在的力量推动与倒逼政府自身的改革与转型，并在政府内在的制度自觉下，最终完成服务型政府的建设。

社会管理价值导向筑基于一个基本判断，即“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”^[2]。然而，如果社会管理仅仅服务于政治统治的需要，那么这种社会管理通常以国家权力的维护与增强为中心，社会管理的途径与方法往往不能触及国家权力的边界，至多以权力的战术性让步来换取更多的权力自我强化。或者说，停留于一种消极的社会管理。消极的社会管理是以被动防范为手段，以维护现状尤其是权力结构现状为目标。当前我国社会管理的价值导向，从执政层把社会建设上升到“五位一体”的战略总布局高度来看，其释放的重大政治信息在于实现对消极社会管理的扬弃与超越。社会管理是社会建设的重要内容，但社会管理的作用并不局限于社会建设，而是为经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设提供更好的基础条件和运行保障。从这个意义上讲，社会管理已经突破行政领域的改革而提升到社会改革的历史高度，它所追求的必然是一种积极的社会管理。所谓积极的社会管理，是指“以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标”^[3]。

二、社会管理的可能模式——以国家、社会关系为视角

如果从国家、社会的关系来考察社会管理的演变，一般可把社会管理模式总结成以下几种:国家监管模式、合作治理模式与社会自治模式，这三种基本模式对应了各自的政治职能与社会职能的配置，并在此基础上构成社会管理的基本形态。

（一）国家监管模式

国家监管模式的特征在于国家几乎垄断社会管理的全部职能，社会管理主要以政治职能为主，并辅以一定的社会职能以维系社会秩序的需要。国家完全吸收了社会，因而社会管理通常表现为国家权力通过其强大的组织结构对社会个人进行直接管理。个人的社会福利、社会地位、社会机会等与生存、发展相关的一切可能因素，由国家实行总体分配。我国改革开放早期由于对市场经济判断的暧昧和摇摆，国家仍然掌握着大量的社会管理职能，市场力量与社会力量是国家着力调控的对象，因而依然是“遵循单一的权力支配过程”^[4]。但这个阶段由于市场的介入，社会管理呈现与统治不一样的特征，可以称之为管制阶段。管制“是指由政府机构制定并执行，直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”^[5]。

（二）合作治理模式

合作治理模式意味着国家的社会职能进一步提升与政治职能的相应弱化，根据国家与社会在合作治理中地位与功能的差异，合作治理模式大致可细分成三种子模式:第一种是政府主导、社会协助的模式；第二种是政府主导、社会自主的模式；第三种是社会主导、政府协助的模式。政府提供的外在秩序进一步弱化，内生秩序及其扩展构成社会秩序的主要特征，社会服务的供应主要由市场机制和社会力量来完成。

（三）社会自治模式

这种模式是社会发展史上能呈现的完美模式，也就是充分地实现了社会解放和个体自由的模式。国家的政治职能完全消失并且国家自身也消融于社会之中，社会管理以纯粹的社会自治为特征，社会职能是社会管理的全部内容。社会管理终将把国家对其的异化再次还原，剔除了附着其上的政治性质和阶级性质而回归于纯粹的服务和管理职能。在国家与社会的关系上，国家最终实现还权于社会的目标。社会所提供的社会管理职能，将由真正成为社会主人的自由人的联合体来执行，每个社会成员都将全面参与到社会管理的职能中来。

社会管理模式总体上遵循着国家政治职能不断弱化而社会职能不断趋强的线路，其中市场经济的介入是社会管理模式发生调整的重要变量，并由此引发社会管理力量的重新布局。社会管理模式的变迁，归根到底是在尊重市场经济作为社会纵轴发展力量的基础上，正确处理国家、社会与公民三者的关系。这个过程伴随着社会的整体转型与政府自身的改革，体现了社会民主化程度不断提升的趋向，在制度文明上映照着人类文明的进步步伐。

三、社会管理创新的制度逻辑:平衡与分权

现代化的演进过程，既有历史推动的客观因素，同时也是自我选择的必然结果。其中，制度的设置及其创新是根本性的要素，对于社会管理而言，同样需要在世界图景下来凸显中国命题。我国的社会管理创新，其内在的制度逻辑在于平衡与分权。

（一）国家与社会的平衡

国家与社会的平衡，包括国家权力与社会权利的平衡、统制与自治的平衡两个方面。从权力与权利的角度而言，国家与社会的平衡绝不是西方语境中的以社会来对抗国家，而是指以社会权利来制衡国家权力。国家权力的重要合法性基础在于赋予和保障公民的社会权利，社会权利构成社会秩序的重要来源。从统制与自治的角度而言，国家与社会的分离且保持相对平衡是确保自由与秩序的重要条件。“社会是自由和创造之所在，而国家是限制和卫护之所在。”^[6]国家的统制对社会秩序仍然是一个必需品，但社会的自治同样不可或缺。统制与自治的严重不均衡，必然会损害其中某一方价值。

（二）政治职能与社会职能的平衡

国家职能从根本上讲可以分为政治职能与社会职能两大类，政治职能重于管制而社会职能重于服务。两者都能产生社会秩序，但政治职能所产生的社会秩序基于强力的使用或使用威胁，而社会职能所产生的社会秩序基于认同和支持，并且通常以平等地占有社会公共服务和社会福利为前提。现阶段社会两极分化的趋势日益明显，部分掌握大量社会资源的群体与部分未能享有改革红利的群体之间的矛盾日趋紧张，社会割裂现象意味着对两者的不平衡必须做出一个有效调整。因为“过大的不平衡势必激化社会矛盾与冲突，最终破坏社会秩序。有了相对平衡才会有一定的秩序，才会有相对的稳定”^[7]。是故，从政府职能上实现政治职能向社会职能的倾斜，满足社会群体基本的公共服务和社会福利的均等化，是从管制型政府走向服务型政府的必然选择。

（三）经济建设与社会建设的平衡

我国的现代化建设起步于经济基础极其薄弱的环节，因而在赶超战略下长期坚持以发展经济为其核心内容。改革开放以来的30余年在解决了一大批社会问题的同时，也滋生了一些新的社会问题，突出表现在经济建设和其他建设之间形成相对不均衡的状态，尤其是“经济这条腿长，社会这条腿短”的问题更为突显。或者说，由经济建设所带来的社会分化、贫富不均等负效应未能在社会建设领域进行有效消化，导致社会矛盾的大量积压。社会建设的滞后，无法匹配经济建设所取得的成绩，而且成为社会整体进一步发展的桎梏。因此，在社会发展上需要由原来偏重于经济建设转向与社会建设的相对平衡。如果说经济建设的内核在于社会生产力的提高和社会财富的创造，那么社会建设的内核始终在于提供社会机会和社会资源的合理配置。

（四）中央与地方的平衡

在权力结构上实现中央与地方的平衡，是增强政府服务与管理功能的必然选择。提高政府社会管理及其创新能力，需要在顶层设计与基层创新之间形成动态平衡。基层创新意味着中央赋予地方一定的自主性，积极探索和实践有效的社会管理方式。而顶层设计，则意味着中央在制度层面设定基本的社会管理框架和原则，避免地方事务的偏差和相互内耗，并及时把地方创新上升为普适性的制度规范。

四、复合治理:社会管理创新的路径选择

平衡与分权的制度逻辑，其清晰的制度指向为形成一种治理模式。“国家主导、社会自主”的复合治理模式，在承认国家主导作用的同时，强调社会自主对于社会秩序供给的有效支持，在价值取向上内在印证着“强国家—强社会—强公民”治理格局。一方面，国家或政府仍然保持较强的资源整合能力与制度创设能力，另一方面，社会作为一种相对独立的力量而存在，并承担了（国家）政府退场后形成的职能空缺，国家与社会在职能上有所偏差并互为倚重，两者的界限清晰而稳定。同时，日益成长的公民利益以及不断放大的参与动力，能在公民理性指引下得以制度化伸张与诉求，避免了公民与国家的直接对抗。

（一）国家主导

复合治理是治理的一种创新形态，它在肯定多元主体共同参与管理即复合主体的条件下，强调国家的主导作用但非支配性；在认可协商、沟通的网络治理机制中，强调国家对于合作网络的指导性；在国家与各社会主体进行平等合作的横向平台中，强调国家自身权力运行的贯通性。在复合治理肯定国家主导作用的同时，要求与之相对应的是活跃度很高的强社会，形成强国家、强社会的治理模式。在此模式下，谋求形成多主体、多维度、多领域、多层次的合作互补关系。国家主导，从根本上讲是指国家对于制度供应的优先性，复合治理中产生的制度元素和制度胚胎都需要在国家那里得到确认。国家主导是复合治理模式能够产生绩效的保障，也是这种模式得以获得其合法空间的前提。同时，也意味着政府对于这种新型治理模式的自适应过程，对政府自身的转型提出了更高的要求。

（二）社会自主

复合治理要求在国家主导下，形成社会协同的合作网络。社会协同的前提，在于社会自身成为一个相对独立，并且具有抽象人格的运行实体。在治理语境下，社会通常指公民社会，大量的以各种形式存在的社会组织是公民社会的物质承载体。社会自主是指社会对自身领域内的社会事务进行自我裁量的权利，其目标在于自发秩序的生成及其扩展。只有当社会出现以下两个条件时，国家才获得正当性进入的许可。“一是当市民社会中出现非正义或不平等现象（例如，一个阶层对另一个或另几个阶层的支配，等等）时，国家就可以通过干预予以救济；二是为了保护和促进国家自己界定的人民普遍利益，国家也可以直接干预市民社会的事务。”^[8]因此，社会自主与国家主导实际上构成互为救济、互为补充的良性互动结构。而这种结构得以保持平衡和持续生产，需要几个方面的探索与改善:第一，增强社会的自组织能力；第二，加速公域的自生产空间；第三，扶持社会的自协调功能；第四，放松社会的自运行机能。

（三）公民增权

公民增权是复合治理的题中应有之义。增权，不仅仅是指公民权利的获取与确认，更指公民权能的提升与巩固。复合治理中的公民增权，首先应当被承认与保护的是公民身份的获取，它在制度上规定着国家对于个人的责任义务和公民对于公共生活的参与资格。其次，公民增权在于实现公民参与的稳固。从公民身份权利扩展的历史来看，公民身份既是国家赋权的产物，同时也是公民争权的结果。最后，公民增权也在于公民的再组织化。复合治理中的公民增权，是通过公民身份的获取来实现社会权利，并在稳固的公民参与中保障和扩展权利的实现。在这个过程中，公民逐步确立和清晰自己的社会身份。“今天人类面临的不是财富和福利多少的问题，而是如何分配的问题，是如何确立对人的社会身份和社会功能的信念的问题。”^[9]然而，原子化存在的公民，其实无法获得足够的权能来增进和实现其社会身份与社会功能，继而无法形成对于国家的文化民族归属感。公民增权，需要公民的再组织化来实现权能的增加。

公民的再组织化，不是要重回单位体制的管理模式，更不是回归以血缘为纽带的宗法社会，而是在业缘、趣缘、地缘等一切可以联结个体存在的形式中，来寻找其精神家园和共同意志。因为在国家与个体之间如果没有一些次级群体的存在，那么“国家与个人的距离也变得越来越远，两者之间的关系也越来越留于表面，越来越时断时续，国家已经无法切入到个人的意识深处，无法把他们结合在一起”^[10]。从当前社会管理的现实来讲，如果撇除具有利益表达与利益综合的政治组织，公民社会中的社会组织大致可根据其与权力的依赖程度及组织化程度，分为权力衍射型社会组织与权力脱敏型社会组织。权力衍射型社会组织如社区、村落、行业协会等，在自主性相对欠缺的背后，呈现的是权力的组织渗透。权力脱敏型社会组织如各类互助组织、同人团体、兴趣组织及公民自发组合等，这类社会组织真正地以个体平等的身份会集，并在开放性的合作网络中产生公共责任感。如果说权力衍射型社会组织旨在解决公民对于公共生活的集中代表权，从而使得个体的意见得以正式化地表达，那么权力脱敏型社会组织旨在营造合作精神，在寻求“适当理解的自我利益”^[11]中安置个体的组织认同。可以预见的是，随着权力衍射型社会组织的不断升级和权力脱敏型社会组织的不断发展，个体的文化认同在再组织化的过程中得到归属，最终形成个体与国家关系的正确理解。这个过程，也就是对于哈贝马斯所言公民身份双重特征的完成:“一种是由公民权利确立的身份，另一种是文化民族的归属感。”^[12]

【注释】

[1]陶建钟，男，浙江省委党校公共管理教研部副教授，研究方向为公共治理及民主理论。

[2]《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第523页。

[3]孙立平:《走向积极的社会管理》，《社会学研究》2011年第4期。

[4]李军鹏:《推进社会管理创新的着力点》，《领导科学》2011年第6期。

[5]王义:《从管制到多元治理:社会管理模式的转换》，《长白学刊》2012年第4期。

[6]张旅平、赵立玮:《自由与秩序:西方社会管理思想的演进》，《社会学研究》2012年第3期。

[7]李路路:《社会结构阶层化和利益关系市场化——中国社会管理面临的新挑战》，《社会学研究》2012年第2期。

[8]邓正来:《国家与社会——中国市民社会研究》，四川人民出版社1997年版，第41页。

[9]包晓霞:《基于社会团结的包容性社会——关于当前中国社会管理的若干理论与实践问题》，《甘肃行政学院学报》2011年第5期。

[10]［法］埃米尔·涂尔干:《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第40页。

[11]［法］托克维尔:《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1991年版，第76页。

[12]［德］尤尔根·哈贝马斯:《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第133页。