建设具有中国特色的社会主义协商民主

建设具有中国特色的社会主义协商民主

诸凤娟^[1]

【摘　要】协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。在中国实行协商民主理论，有利于维护社会的稳定，有利于培育公民的政治参与意识，有利于提升政府决策的合法性。从中国的实际来看，在社会、政治、制度和文化等方面具备了发展协商民主的基础性条件。我们应从发展社会主义市场经济、完善协商民主的制度化建设、积极寻找社会成员之间的共识、培育公民的主体参与意识等方面来构建具有中国特色的协商民主。

【关键词】协商民主　人民政协　民主政治

协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。协商民主理论是为了回应西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策的状况而应运而生的。综观西方协商民主理论研究的历程，我们可以概括地说，协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。世纪之交，社会主义市场经济体制的建立，催生了政治文明理念，提出了民主政治的建设任务。毋庸讳言，中国是民主的后发国家，由于民主发展阶段的不同，我们在民主政治建设过程中面临的问题、遭遇的困难，与西方多元文化社会不同，但协商民主理论对现阶段中国的民主政治建设同样具有其特定的理论价值和实践指导意义。它不仅有利于拓展我国公民民主政治参与的广度和深度，赋予公共决策合法性，而且对于推动我国社会主义民主政治建设的程序化、规范化、制度化具有重要的现实意义。

一、协商民主在中国的必要性

从我国当前民主政治的实际情况出发，我们认为，协商民主的实行对我国社会的发展具有极其重要的意义。

（一）有利于维护社会的稳定

和谐社会是一个稳定有序的社会。然而随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步确立与巩固，我国在社会结构转型和社会体制转轨的过程中出现了剧烈的社会阶层分化。除了传统意义的工人阶级和农民阶级内部的分化之外，新的社会阶层也不断出现，如企业家阶层、私营企业主阶层、个体劳动者阶层等等。每一个阶层的产生必然伴随着特殊利益的需求。各阶层为了自身利益就可能会不断产生冲突，引起社会分裂。如果这些冲突与紧张关系得不到及时的消除，那就可能造成社会的不稳定。协商民主主张公民经由公共论坛平等、自由地进行争辩与协商，为公民与各种利益群体宣泄自己的不满，表达自己的利益诉求提供了一个合法的机会与渠道，即便是这种协商与讨论并不能够达成普遍的共识，但至少也能够使他们意识到他们每一个人都是政治共同体的一部分，有义务为社会的稳定运行承担责任。这就好比为社会稳定安上了一个缓冲装置，可以最大限度地消除冲突，维护稳定。因此，建构公共协商机制，协调各方的价值偏好，使社会的多元利益群体以公共利益为目标，通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商，达到利益表达、利益协调与利益实现，应是当前中国民主政治发展的首选价值。

（二）有利于培育公民的政治参与意识

数千年来君主专制的权力结构导致了民众自主性的迷失，培植了顺从型的奴性人格和“安守本分”的臣民文化，参与型公民文化的缺失，社会公共空间和公民的主体地位受到超强抑制从而导致公民主体意识的孱弱，唯上、崇上意识，官本位和等级制观念在民众中根深蒂固。民众或不问政治，或回避政治，视政治为畏途，认为政治乃是非之地，参与政治意味着自找麻烦。对政治的冷漠态度，导致社会公众政治参与的主动性和自觉性普遍较低，真正出于自主意识自愿参加国家政治生活的公民所占比例不高。相当多数的政治参与活动如选举，实际上都是由执政党和政府组织动员起来的被动性的政治参与，这种参与有时甚至需要运用行政强制手段和物质刺激手段才能保证正常进行。换言之，当今中国的民主，特别是大部分经济欠发达的农村地区的民主，在很大程度上是执政党和政府推动的结果，而不是民众的自主性诉求。实行协商民主，可以培育公民的政治参与意识。第一，协商民主通过公民直接的政治参与，不断打破束缚公民有序政治参与的臣民意识。协商民主能够启发公民对主体地位的认知，进而激发公民对公共事务的关心和参与意识。当协商民主成为一种行为习惯的时候，民众的公民精神也就真正生成了。第二，协商民主通过直接的平等协商和赋权妥协，不断打破制约公民有序政治参与的“搭便车”心理。因为在直接的、平等的、相互赋权的协商过程中，公民们发现公民资格意味着伴随有责任（义务）的自由（权利）身份。通过协商民主养成的公民精神蕴含了个体理性与社会理性的统一。第三，协商民主通过制度化的协商和公共精神指导下的协商，不断打破桎梏公民有序政治参与的非理性情绪，培养公民具有现代理性主义的伦理共识。

（三）有利于提升政府决策的合法性

“今天，政府做出公共决策的方式发生了重要的变化。人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共决策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。”^[2]我国当前政府决策多少存在着这样的问题，直接导致了决策合法性的不足。而协商民主恰恰可以协助解决这个问题。协商民主的本质是通过公开、透明的程序，使各种意见包括反对意见都能够得以全面表达，使得决策内容获得人们真诚的认同。协商民主强调民主参与的意义在于这种参与机制可以在相当程度上赋予公共决策以正统性、民意性和权威性，使决策内容易被公众接受和服从，亦在一定程度上为未来决策事项的执行清除某些潜在的阻力。协商民主倡导公民参与政府的过程，强调政府的行为必须得到公民的许可，强调公共决策必须在对公民公开、公平的基础上制定，实行透明行政等。这在一定程度上有利于防止行政权力的滥用，为公民制约政府权力提供有效的途径。政府在决策过程中，政府官员与公民就某项公共事务决策进行广泛平等的协商。在整个协商过程中，政府与公民完全处于平等的地位，每个公民都可以根据自己的需要提出个人的利益诉求，最后共识的达成依靠的是相互的说服而非强制。在充分考虑公民不同要求的基础上，政府做出的决策可以更好地体现民意，倾听民声，因而就能够获得广大群众的认同与支持，从而提高政府决策的合法性。

二、协商民主在中国的可能性

从我国的实际来看，已经在社会、政治、制度和文化等方面具备了发展协商民主的基础性条件，主要体现在以下几个方面:

（一）多元开放的公民社会的逐步形成为协商民主的实行奠定了良好的社会基础

协商民主与利益多元关系密切，它以承认利益多元为逻辑起点和前提条件。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制和以公有制为主、多种所有制形式共同发展的基本经济制度的确立，我国逐步形成了产权主体多元化的市场结构。所有制结构的变化引起了分配体制的变化，相应地形成了与各种所有制形式相配套的多样化分配体制。分配体制的多样化使不同地区、不同行业、不同职业的工资收入拉开了差距，收入差距导致个人和家庭生活水平的差异。社会出现了前所未有的多元利益分化，社会分层日益明显，社会结构日趋复杂化。不同的利益主体必然会有各种不同的利益诉求，他们都试图通过参与国家政治生活，影响政府政策的制定和执行，以维护和发展自身的权益或公共利益，不仅新兴的企业家、私营企业主等富裕阶层要维护和发展自身的权益，而且在市场竞争中处于弱势地位的穷人阶层也要维护自身的权益。公民在市场经济活动中逐渐形成了更多的民主权利意识、独立自主意识、个性解放意识、开拓进取意识。由越来越多的具有现代意识的群体所构成的公民社会正逐步形成，社会民众对民主发展提出了更多更高的要求。因此，正逐步形成的多元开放的公民社会表明，当今中国社会蕴藏着丰富的协商资源，已经基本上具备了发展协商民主的社会基础。

（二）中国共产党的首选价值取向为协商民主的实行奠定了良好的政治基础

民主是具体的和历史的，不同的国家和民族在不同的历史发展阶段，民主的内容及其实现形式，是由这个国家和民族所面临的问题、需要完成的任务和希望达到的目标所决定的。与西方资本主义国家多党竞选执政的政治格局不同，中国共产党是中国唯一合法的执政党，中国共产党对中国的经济、社会和政治发展具有巨大的统摄和推动作用，当代中国社会的任何改革都不能绕过中国共产党的领导而“单独行动”。近现代以来，公民的政治参与有多种途径和方式，其中公民参加由政党组织的投票选举，一直以来是西方资本主义国家公民参与国家政治生活的主要方式，这种参与方式的基础是以多党竞争执政为特征的竞争性（选举）民主的存在。而我国是中国共产党一党执政的社会主义国家，中国共产党通过自上而下授权的模式形成一个从中央到地方的任命系统进行控制，以此方式来实现国家的统一，但民主选举却是从下到上的授权，这两者之间存在着严峻的紧张关系。如果大规模引入民主选举，必将对中国的国家统一构成挑战，影响中国的政治和社会稳定，并且可能危及中国共产党的执政地位。因此，中国共产党绝不允许中国出现多党竞争执政以致政治多元化的政治格局，这就从根本上决定了现阶段我国只能在一定的范围和层次上渐次发展竞争性民主。但是，随着经济社会的发展，人民要求更多的民主却是社会历史发展的必然逻辑，对于我国公民越来越多的各种政治参与诉求，既然不能通过发展竞争性民主给予充分的满足，政治体系就必须通过其他形式积极回应。协商民主的一个基本思路就是不构成一个竞争性的政治市场，而是主张通过建构公共协商机制，协调各方的价值偏好，使社会的多元利益主体以公共利益为目标，通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商的过程，达致利益表达、利益协调与利益实现。一方面，协商民主能够通过制度化的途径积极回应公民强烈的政治参与冲动，赋予决策合法性；另一方面，协商民主又能够维持既有政治格局的相对稳定。因此协商民主自然而自然地成为中国共产党的首选价值取向。

（三）中国共产党多党合作和政治协商制度的确立和发展为协商民主的实行提供了制度基础

虽然理论形态上的协商民主产生于当代西方社会，但我国在长期的革命和建设过程中就已经产生了一些协商民主的实践形式，其中最主要的是在马克思主义统一战线理论基础上形成的多党合作和政治协商制度。政治协商是指中国共产党和各民主党派、各人民团体以及各族各界代表，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。政治协商中就蕴涵着协商民主的一些基本要素。首先，政治协商与协商民主一样承认社会利益主体的多元化，承认政治决策的利益相关者具有平等参与政治决策的权利。其次，政治协商与协商民主一样强调对话和协商在决策中的重要性，力图通过对话和协商寻求一种增强决策合法性的机制。最后，政治协商与协商民主一样以公共利益为依归，强调公民对于公共利益的责任。协商民主虽然主张每个参与主体都可以充分发表意见，表达各自的利益诉求，但更加强调参与者应该通过对话、讨论、交流、协商以达成理性共识，以公共利益诉求作为最高价值追求。同样，我国的政治协商也是以国家的整体利益和社会公共利益作为依归。各党派、团体、界别和特邀代表以人民政协为平台参与国家政治生活，讨论有关国家和社会发展的重要问题，将各个方面群众的意见、要求和愿望集中起来，传达给国家权力机构，从而使政策从制定到执行，都能够在维护公共利益的前提下保障和发展各种合理的私人利益，其共同的政治目标是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。因此，多党合作和政治协商制度的确立和发展，为我国发展协商民主提供了必要的制度基础。

（四）中国传统政治文化中的“和”文化为协商民主的实行提供了文化基础

协商民主以承认利益多元为逻辑起点和前提条件，尊重社会的多元存在现实，主张各利益主体通过对话协商，互相包容妥协，达成共识，制定出能够兼顾各方利益的决策，从而使多元利益主体得以共存和发展。协商民主坚持求同存异，蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神，有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。因此，协商民主本质上是一种合作式民主，它秉持“合作”而非“竞争”的理念，通过和平的方式来协调和解决利益矛盾冲突，达致各方利益的实现，其基本精神与我国传统政治文化中的“和”文化有一定的契合性。“和”是中国传统政治文化的核心价值之一，儒家把“和”视为政治的最高境界，是国泰民安的基本表征。“和”文化的基本精神就是强调异形、异质、多种成分、多种因素的协调、结合与统一，称之为一和多的结合。“和合”和“一多”体现了中华民族很重要的民族智慧文化的精髓。如孔子强调“礼之用，和为贵”，提出“君子和而不同，小人同而不和”，应在差异中和谐相处，不强迫别人屈从自己；要“推己及人”“克己复礼”，理解他人、克制自己以合乎制度规范。^[3]孟子认为，“天时不如地利，地利不如人和”^[4]。儒家经典《中庸》指出“和也者天下之达道也”；儒家同时强调共济、协调、互补，和谐共事。尽管儒家的“和”建立在等级制基础之上，而不是如现代协商民主所主张的以明确承认主体间的平等为前提，但是，它对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神在某种程度上具有一定的契合性。因此，以“和”为依归的政治文化基础为我国发展协商民主提供了良好的精神资源和文化背景。

三、协商民主在中国的实现路径

我国在长期的政治实践中已经形成了政治协商、民主恳谈会、听证会和社区议事会等协商民主雏形，虽然这些实践形式与严格意义上的协商民主尚有较大差距，需要在协商主体、协商渠道、协商程序和协商范围等方面进一步完善，但无疑已经为我国发展协商民主打下了良好的基础。任何一个国家，都应该有自己的民主方式，构建具有中国特色的协商民主，主要应从以下几个途径入手:

（一）发展社会主义市场经济，是发展协商民主的基础

马克思主义认为，物质决定意识，一切政治活动归根到底是由一定的物质生产方式决定的，“一个社会经济发展水平越高，其政治参与水平也越高，自主参与与被动参与的比例就越高”^[5]。协商民主是一种公民参与水平较高、范围较广的民主形式，更需要一定的物质基础。我国目前处于社会主义初级阶段，经济总体水平比较低且发展不平衡，有的地方甚至温饱问题尚未解决，这使得人民群众无暇过问政治，这一切都制约着公民的政治参与和协商民主的发展。当前只有大力发展市场经济，提高人民生活水平，公民的参与热情才会被激发出来，才有机会投身于政治参与，协商民主才有可能逐步展开。

（二）培育公民的主体参与意识，是发展协商民主的前提

发展协商民主，公民是一方。要促进公共协商在友好、克制、互相理解的气氛中进行，就需要公民具备宽容、理性和公共精神。这就需要大力发展教育，积极培育公民文化，提高公民的智力条件和心理素质，这样才能为协商民主的开展提供最基本的条件。同时发展协商民主还需要特定的心理条件，即实行民主时公民必须具备的性格特点和思维习惯。依科恩之见，成熟的民主的心理条件是，“相信错误难免”“重视实践的验证”“持批判态度”“要有灵活性”“要有现实的态度”“愿意妥协”“能容忍”“要客观”“要有信心”。^[6]因此，要发展协商民主，必须塑造全新的公民文化，加强对公民的教育，努力培养公民的主体意识、权利意识、参与意识，使公民意识到自身利益的实现与参与政治生活是紧密相连的。

（三）积极寻找社会成员之间的共识，是发展协商民主的关键

共识原本指主体间理解的协调、通约和一致。“达成共识”即指达成理解的一致意见。在协商理论中，共识是协商希望达致的目标结果，是政治过程参与者在充分协商基础上形成的，对所讨论问题表现出的一致性。科恩将达成共识看成是协商民主的一个关键特征。共识既是协商民主发展的目标结果，也是协商民主得以发展的基础，社会成员只有在某些方面达成共识，才能进行真正的民主协商。随着社会主义市场经济的发展，出现利益的多元化，社会成员的思想也趋向于复杂化和多元化，如何在复杂、多元的情况下寻找对公共问题的交叉点，这是发展协商民主的前提。当不同团体的人们利用协商对话考虑关于公共问题的各种观点时，他们就能够提高公共判断，并能够形成实现有效公共政策和持续性共同体行动的共同基础。因此，共识是一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。当人们完全了解自己、自己的目标和精神价值，他人、他人的目标和追求时，他们就会在判断时重视这些事实。协商对话是帮助人们就复杂问题形成公共判断最理想的方式。通过这种方式，人们可以将其个人经验与问题联系起来，增加相互理解，探究问题的价值和假设，并利用理性观念和分析实现恰当的公共政策方向。

（四）完善协商民主的制度化建设，是发展协商民主的保证

积极推进高层的民主协商与基层的民主协商，实现民主协商形式的多样化，是发展协商民主的主要途径，也是中国民主政治建设推进的重要方面。但是无论哪个层次、哪种形式的民主协商，都要保证实现平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等，要容纳尽可能多的参与者，要给参与者足够的权利，使他们能够自由发言，保证他们在发言时的真实性，制度化、法律化、程序化都是基本的保证。与选举民主本身往往有一套较为完善的制度规则和运作程序相比，协商民主相对缺乏“刚性”的规范和要求，“柔性”的特征比较明显。坚持和完善我国的协商民主制度，要按照《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》与《中共中央关于加强人民政协工作的意见》精神要求，不断推进共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化，把实践证明行之有效的好经验、好做法上升为制度规范，并结合形势的发展不断建立和健全相关制度和机制，努力使协商民主这一形式更加有制可依、有矩可守、有序可循。

【注释】

[1]诸凤娟，女，绍兴文理学院法学院教授，研究方向为政治学。

[2]［美］约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2005年版，第1页。

[3]《论语》。

[4]《孟子·公孙丑下》。

[5]［美］格林斯坦、波尔斯比:《政治学手册精选》（下卷），商务印书馆1996年版，第300—303页。

[6]［美］卡尔·科恩:《论民主》，商务印书馆1988年版，第12章“民主的心理条件”。