城乡统筹背景下进城农民工的社会保障问题探讨

城乡统筹背景下进城农民工的社会保障问题探讨

高　君

一、城乡统筹、农民工进城与社会保障三者关系问题

（一）城乡统筹与农民工进城的关系

1.城乡统筹为农民工进城提供条件

在户籍、土地等制度上形成的城乡分割的二元结构，使城乡生产要素的流动具有单向性和非对等性，城市可以较少甚至无代价地获得农村的劳动力、资金和技术等生产要素，而农村要获得城市的上述生产要素，即使存在可能，也必须付出昂贵的代价。尤其是户籍上形成的二元结构，人为地把农民工排斥在城市之外，他们只能待在农村，靠产权不完整的土地来养活自己。当前，因为人口的大量增加和耕地的逐渐减少，越来越多的农民拥挤在越来越少的耕地上，农业的生产规模、专业化水平和农产品的商品化程度难以提高，使农村大量剩余劳动力难以彻底向城市转移，即使有一部分剩余劳动力流动到城市，也只能成为打工者、“二等公民”，无法被城市接纳，不能同城市居民享有平等的生存权利。最终，减慢了城市化发展的步伐，无法实现城乡一体化。统筹城乡就是逐渐打破城乡分割的二元结构，特别是城乡社会保障制度分割的二元结构，让农村社会保障与城市社会保障相互衔接，使进城农民工像城市居民一样享受到国民待遇，从而使其进入并更好地融入城市社会。

2.农民工进城推动城乡统筹发展

城乡统筹就是要协调推进城镇化和现代化，打破城乡分割的二元结构，促进劳动力、资本和技术等要素在城乡之间的合理流动。城市化、现代化是世界各个国家和地区经济社会发展的必然趋势和必由之路，是一个国家或地区现代化程度的重要标志。^[1]然而，真正的城市化、现代化是人的城市化、人的现代化，这意味着城市需要的不仅仅是农民工的强劳动，而是农民工真正地融入城市社会，这才是统筹城乡经济社会发展并最终实现城乡一体化的目标。由于农村的改革和市场经济的发展，农民逐渐成为独立的商品生产者和市场行为主体，他们向往城市生活，梦想着有朝一日能在城市有一席之地，希望自己及自己的孩子也能成为城里人，特别是其中一些受教育程度高的，有较强的城市化倾向。因此，大量农民工走进城市，在城市中定居下来，并逐渐融入城市社会，加快了城市化、现代化发展的步伐，推动了城乡的统筹发展。

（二）农民工进城与社会保障的关系

1.农民工进城有利于农民工社会保障的建立

城乡二元社会保障是计划经济时代城乡分离政策的重要组成部分，同时，城乡二元社会保障的形成与发展，又巩固了城乡二元分割的经济社会体制。城乡二元结构一方面使得城乡严重分离，农民工虽然在城市打工，却没有城市户口，成为“二等公民”，也没有把他们纳入城市社会保障制度中来；另一方面与快速发展的城市化进程和消除城乡之间的藩篱、实现城乡一体化的大趋势格格不入。所以，这种城乡二元结构是农民工进城后社会保障缺失的根本原因，消除城乡二元结构是建立农民工社会保障的根本有效措施。大量农民工进城推动了城乡统筹发展，对于打破城乡二元结构，最终实现城乡一体化新格局起着重要作用。

2.农民工社会保障是农民工进城的关键环节

长期以来，制约农民工进入城市的制度障碍主要有农村土地产权制度、社会保障制度和户籍制度三个方面，而这其中，社会保障制度是核心。^[2]农民工进入城市后就与他所依附的土地处于事实上的分离状态，农民工退出农村之所以难，根本原因在于农民工进城后游离于农村社会保障制度之外的同时，在城市也得不到相应的社会保障。另外，户籍制度虽然割裂了城乡二元结构，但它并不是农民工进城的最大障碍，而是因为养老、医疗、住房等很多福利制度附加其上，使农民工无法享受与城里人同等的待遇。因此，解决农民工进城的社会保障缺失问题，可以使农民工完全融入城市。

（三）城乡统筹与社会保障的关系

1.社会保障是城乡统筹的一项重要内容

社会保障体系的基本理念是公平、公正和平等，基本目标是减少不平等、促进城乡社会融合一体化。而缩小城乡差距、实现城乡社会公平显然也是城乡统筹协调的题中应有之义。社会保障体系是支撑和促进城乡劳动力市场一体化的重要制度基础。一方面，推进城市社会保障体制改革，逐步把农民工纳入城市社会保障体系，让农民工及其家庭能够顺利融入城市社会；另一方面，加快农村社会保障体系的建设，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，同时，统筹城乡社会保障体系之间衔接、配套和一体化，实现城乡居民在社会保障方面的平等。

2.城乡统筹推动了社会保障体系的建立

社会保障作为一项基本制度，是社会的安全网和稳定器，建立完善的社会保障体系已成为现代国家的重要标志。完善的社会保障体系首先应是覆盖城乡居民、普惠全民的社会保障网，其次应是彼此相互联系的多个项目组成的保障网。由于社会保障体系建设受社会经济结构转型、传统社会保障制度等诸多因素的制约，因此在城乡差别彻底消除之前，不可能在短期内迅速建立完全统一的社会保障体系。因而，加快城乡统筹是社会保障体系建立的关键。一方面，城乡统筹有利于推动全覆盖社会保障体系的建立；另一方面，城乡统筹有利于推动完整的社会保障体系的建立。

二、进城农民工社会保障问题分析

（一）农民工进城后游离于农村社会保障之外

一方面，农民工离开农村进入城市实现自我价值的同时也游离于农村社会保障之外。对农民来说，尽管家庭保障功能有所弱化，但其依然是重要的保障形式，承担着农民的基本保障功能。农民家庭保障的最根本元素是土地，一旦农民工离开农村进入城市，则意味着他们放弃了土地的收益和失去了家庭保障这一基本的保护屏障。此外，农村保障中的养老保障制度、合作医疗制度、五保户制度、救济制度等制度，也因为农民工离开农村而失去它们对农民工的保障功能，这就意味着他们如果要在城市里生活，患病、工伤、失业、养老等都只能依靠自己打工所得的微薄收入。另一方面，大部分农民工由于收入水平低和职业流动性大，他们在城市没有属于自己的住所，大多聚居在工棚或集体宿舍里，或者租住在城乡结合部或“城中村”里，缺乏基本的公共设施和卫生条件，而且，扣除房租费、伙食费、交通、通信费、水电、就医及生活用品等费用，所剩无几。生活上的诸多不便使他们很难在城市安居乐业，顺利融入城市更是难上加难。

（二）农民工社会保障参保率低、退保率高、覆盖面小

从农民工社会保障的状况看，虽然农民工参加保险的人数有所提高，但是参保率仍然偏低。据统计，截至2010年年底，在全国24223万农民工中，参加养老、医疗、失业、工伤等各项保险的人数分别为3284万人、4583万人、1990万人、6300万人，比上年分别增加637万人、249万人、347万人、741万人，但相对于新增的1200多万的农民工总数来说参保率仍然较低。^[3]而且各项目的参保率也有明显差异：工伤保险的参保率为26%，医疗保险的参保率为19%；养老保险的参保率为14%；失业保险的参保率为8%，生育保险等其他项目的参保率几乎为零。随着城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的实施，农民工大量退保问题有所缓解，但退保问题依然没有得到根本解决，其原因与进城农民工的职业流动性较强和工作稳定性较差密切相关。

（三）农民工社会保障项目少、转续难

目前进城农民工参加的保障项目与城市职工相比仍然偏少。在社会保险方面，同城市职工相比，农民工参加的保险项目主要以工伤保险为主，其次是医疗保险，参加养老保险、失业保险及生育保险的则很少。统计数据表明，2009年安徽省外出农民工达1200万人，而截至2009年年底，全省农民工参加工伤保险的有97.6万人，参加基本医疗保险的有50万人，参加养老保险的人数为20万人，参加失业保险的有15万人。^[4]在社会福利制度方面，同城市职工相比，进城农民工的住房保障、就业培训、子女义务教育等很多社会福利项目缺失或基本缺失。此外，在城乡二元结构背景下，因为社会保障“碎片化”和农民工数量多、流动性强等特点，社保关系转续困难。尽管城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法在一定程度上缓解了矛盾尖锐的农民工养老保障转续问题，但还有很多尚待解决的问题，包括手续繁琐、人为障碍，以及未必一定会促进全国统一的养老保障体系形成。

（四）农民工社会保障立法多空白、层次低、权威性差

我国目前尚没有一部全国性的、综合性的社会保障法。现有的针对农民工的社会保障中关于社会救济、社会福利等方面几乎都处于立法空白的状态，其立法所覆盖的项目也仅限于劳动和社会保险方面，造成社会保障制度的运行缺少足够的法律支撑。而现有颁布的各种与社会保障相关的法律、条例、决定和通知等，关于农民工社会保障问题的明确规定还极其少，关于农民工的社会保障立法主要还是依靠地方政府规章和规范性文件。同时，社会保障法作为一个独立的法律，应有自己完整的体系，理应由国家最高立法机关——全国人民大表大会来制定，作为其中的重要组成部分之一，农民工社会保障立法也不例外。但现实情况表明，全国人大立法极少，立法层次低，而且，近些年来我国各级政府及有关部门颁布的涉及农民工社会保障方面的法规虽多，但大多以“条例”“决定”等形式出现，缺乏法律的权威性和稳定性。

三、推进农民工进城的社会保障的对策建议

（一）建立进城农民工社会保障制度

1.建立社会保险制度

由于农民工在城市所从事职业的特殊性，应首先解决其工伤保险、医疗保险和养老保险问题，完善其失业保险、生育保险制度，循序渐进，逐步到位。其次，从提供最基本的生活保障出发，要合理确定农民工的保险待遇水平。工伤保险的待遇应与城市职工的待遇相同，因为他们所从事的工作主要在条件较差的外部劳动力市场，面临着远比城市职工大得多的职业风险。养老保险待遇水平可低于城市职工的养老金水平，因为农民工的工资较低，他们的消费水平一般也低于城市居民，过高的保险费用会使农民工负担过重。最后，在城乡统筹发展的背景下，应明确这一制度只能是过渡性的，随着农民工在未来的消化与转移，最终会与城市社会保险制度对接，实现城乡社保一体化目标。

2.建立社会救助制度

建立进城农民工的社会救助制度，主要是建立最低生活保障制度和法律救助制度。最低生活保障制度是国家对收入水平低于最低生活保障线而生活困难的居民实施的一种无偿救助制度，当农民工基本生活难以为继时，国家也有义务对其实施救助。但目前将农民工完全纳入城市最低生活保障制度的条件还不成熟，有必要采取更灵活的做法。例如，从年龄因素考虑，针对传统农民工，由于其大多工作稳定且年龄偏大，应考虑将其纳入城市生活保障制度中来，按规定享受与城镇职工统一的待遇；针对新生代农民工，由于其流动性较大、活动性较大、年龄普遍较小且对社会保障要求高和对社会适应程度低，对他们的社会救助不应该是单纯的经济救助，而应考虑得更多一些。比如，可考虑建立“公共劳动”形式的最低生活保障体制。

3.建立社会福利制度

进城农民工社会福利相当缺乏，他们在城市的住房保障不充分、精神生活也不充实。国家和各级政府应该主要从农民工就业培训福利、农民工子女义务教育福利、住房保障福利来解决农民工的福利问题。一是为农民工就业提供培训教育的平台，通过建立多元化的农民工培训机制，对进城农民工有针对性地进行职业、技术培训，提高他们的就业能力。二是为农民工子女提供受教育的条件，可通过扩大城市教育容量，促进基本公共教育的均等化，将农民工子女教育纳入城市的教育发展规划等措施，保证农民工子女能在城市中享有正常的教育机会。三是为农民工提供“住有所居”的保障，可采取分层分类的方式将农民工逐步纳入城市住房保障体系中来。

（二）建立进城农民工社会保障关系转续机制

1.完善信息管理系统

为了能够实现进城农民工社会保障关系顺畅地转移接续，要进一步优化社保信息管理系统，实现社保各经办机构的联网和信息互通，保证社会保障信息系统内各子系统数据信息的有效快速对接。建立中央数据库，尽可能多地收集参保的进城农民工的信息和数据，从而实现全国所有的终端站点的相互交流、实时的办理，并逐步实现各地计算机网络统一平台、统一数据库。

建立信息查询系统，实现全国范围内农民工社会保障的可携带性。农民工在全国各个社保经办机构输入自己的社保号码就可以查到本人的参保缴费等权益记录信息。

2.提高统筹层次

社会保障统筹层次越高，越有利于进城农民工的流动。我国除基本养老保险基金基本做到省级统筹外，其他四项社会保险基金的统筹层次多数地方还处于县（市）一级，这不仅有悖于社会保障的社会共济原则，也给社会保障关系跨地区转移带来了很大的困难和风险。以养老保险为例，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施之前，在我国220多个地级城市间的2000多个统筹单位互相转移几乎不可能，但办法实施后，实现基本养老保险关系在31个省、直辖市、自治区之间的转续则相对容易操作一些。同时，通过统一全国的缴费记录和格式，全国执行统一的数据标准和应用系统。以医疗保险为例，其异地转续流动结算的重要性和迫切性不亚于养老保险，但目前这方面的进展较之养老保险显得更加滞后，其“画地为牢”的割裂破碎程度也更加严重。统一全国的缴费记录和格式后，进城农民工异地就医便可方便结算。

（三）建立进城农民工社会保障法律法规制度

加快推进进城农民工社会保障的立法工作。国家的法制规范，不仅为推进国家社会保障制度的发展提供权威的依据，而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保，从而是新型社会保障制度定型发展的必要条件，也是城乡居民对社会保障制度抱有信心的必要保证。必须打破现有社会保障政策“划疆而治”的格局，建立全国统一的农民工社会保障法律法规，增强法律政策的权威性。用法律的形式明确企业的社会保障责任、和政府部门的社会保障责任（政府承担的财政责任和政府监督责任），规范社会保障各参与主体之间的关系，确保在实施农民工社会保障制度时有法可依，确保公正、公平、有效地执行社会保障制度，维护进城农民工的合法权益。

（作者单位：浙江农林大学）

【注释】

[1]本书编写组：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社2010年版，第122页。

[2]高君：《我国农民工养老保险与市民化的制度创新》，《武汉理工大学学报》（社会科学版）2008年第6期。

[3]中华人民共和国人力资源和社会保障部：《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中华人民共和国人力资源和社会保障部网，http://www.mohrss.gov.cn/，2011年7月20日。

[4]丁玲娜：《农民工社保参保率低症结在哪》，《安徽日报》2010年10月14日第3版。