利益关系协调的路径

二、利益关系协调的路径

利益协调是一项政策性很强的工作，也是一项具有高度综合性的工作，同时又是一项十分具体的工作。搞好利益协调这项工作，除了要有明确的价值目标和完善的运行机制外，还需要有可操作的工作思路。针对目前中国经济利益结构变动的状况，按照科学发展所必须遵循的利益统筹、利益兼顾、利益协调的要求，在经济社会较快发展中保持利益结构的均衡，需要从协调城乡之间、区域之间、不同社会阶层群体和国内外经济的利益关系入手。加强经济利益的协调的具体路径是：

1.大力增加政府对农村公共设施和公共事业的投入

中国是在一穷二白的经济基础上推进工业化的，最初的资金主要来自于农业，靠工农业产品价格的差价来积累。改革开放以来，虽然逐步缩小了工农业产品价格的剪刀差，但由于农业作为弱质产业，无力承担农村经济社会的资金需求，使农村发展长期处于失血状态。相对于近年来城市的快速发展，农村发展就显得严重滞后，城乡经济社会发展的矛盾日益突出。中共十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，没有农村的发展就不可能全面建成小康社会。随着中国综合国力的明显提高，着手改变城乡二元经济结构的条件日渐具备，中国总体上已经到了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段。

目前中国城乡利益的不协调，突出反映在农民的收入起点低、增长慢，要改变这一状况，靠政府直接提高农民收入的办法并不好。事实是农村发展的滞后，不仅表现在经济方面，更突出地反映在教育、卫生、社会保障和基础设施等社会发展方面。按照现代政府的功能，政府作为利益协调的主体，可以通过调整国民收入分配格局，增加对农村公共设施和公共事业的投入，以减少农民在这些方面的支出，实际起到间接增加农民收入的作用。①增加对农村基础设施的投入。国家财政预算内投资和长期建设国债投资向农村倾斜，以改变农业生产设施和农村水、电、路等生活设施落后的局面。加强农产品加工、储运、流通设施建设，加强农业综合配套设施建设，加强农业资源与农村生态保护体系建设。从各地实际出发，尊重农民的意愿和充分考虑农民的承受能力，坚持节约和集约使用土地的原则，建设有利于方便农民的生产生活和体现农村特点的村容村貌。②合理调整农村基础教育的投入政策。中国基础教育长期以来实行“地方负责、分级管理”的方针，农村基础教育的发展资金主要由县、乡、村基层负责，这与其所具有的财政能力是极不相匹配的。因此，必须调整中央和省级财政教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。近年来这一状况已开始发生转变，2003年初中央就提出了“国家今后每年新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定，用于县以下的比例不低于70%”。从2005年开始，在592个国家扶贫开发工作重点县已经实行了对农村义务教育阶段学生免除杂费和课本费，对寄宿生补助生活费的政策，到2009年将在全国范围内免除农村义务教育的学杂费。③逐步建立健全农村社会保障体系。农村社会保障水平明显低于城市，这是城乡之间不同的生产力水平所决定的，也是国家对这方面的投入不足所造成的。农村社会保障体系主要包括医疗保障和养老保障，目前农村医疗保障实行的是由集体与个人共同筹集医疗基金，按一定比例补偿农民的医药及治疗支出的制度。考虑到大多数农村集体和个人的经济承受能力，各级政府财政应适当拿出一部分资金，以提高合作医疗的保障水平。国家从2006年起，进一步加大中央和地方财政对建立农村合作医疗制度的支持力度，至2008年在全国农村基本普及新型合作医疗制度。由于农村长期实行严格的计划生育政策，农村老年人口比重增加较快，养老保障问题日渐显现出来。目前的农村养老格局仍以家庭保障为主，随着农村独生子女家庭和子女外出打工的增多，家庭所承担的养老责任需要向社会转移。在各级政府的财力支持下，依靠农民自身及其农村集体的资金积累，是发展农村养老保障事业的基本途径。

江苏省昆山市在推进工业化和城市化的过程中，注重维护农民的利益，跳出城乡二元结构的框框，出台了一系列惠泽农民的政策措施，促进了城乡经济社会的共同发展。昆山市在协调城乡之间的利益关系方面，主要采取了以下政策措施：①实施“四、八、十二”的农地征用补偿政策。从2004年开始，对被征用土地的农民每年每亩责任田、自留田、口粮田分别补偿400元、600元、1200元，人均受益超过1000元，使失地农民有了长期稳定的收入。②实行基本养老保险制度。从2003年3月开始，在全市农村推行“低水平、广覆盖、有保障”的基本养老保险，男满60周岁、女满55周岁每月可领取100～130元的基本养老金，“失地”老人每月还可增加40至80元的补粮金，使农民老有所养。③实行农村医疗保险制度。昆山市在大病风险基金的基础上，建立了镇级统筹基本医疗保险制度和市级医疗补助基金。至2004年底，昆山全市参保农民32万人，参保率达99.2%，使农民病有所医。④实行农村生活最低保障制度。昆山市在1998年就实行了农村最低生活保障制度，其标准2004年提高到人均2000元，同时还对符合条件的农村贫困户享受危房补助、助学补助、大病医疗救助等，使农民贫有所济。

2.积极促进欠发达地区与发达地区的协调发展

区域之间的经济利益关系，就全国范围而言，主要表现为沿海与内地、东中西部之间的关系。区域发展的不协调，是自然、历史、经济等多种因素作用的结果，其存在具有一定的客观性。由于不同区域的发展条件存在较大差异，有些条件是可以改变的，有些条件则是难以改变的，追求区域发展的绝对均衡是不现实的。从本质上看，区域之间的利益差异不仅仅是经济总量上的差距，而且还反映在收入水平、公共服务、生活质量等方面的差距上。国家在对区域之间的利益进行协调时，经济上不能搞“一平二调”，制度上应加大政府的调节力度，在注重经济效率的同时，为更好地促进社会公平创造更大的空间。

在区域之间的利益协调中，政府是利益协调的主体，市场机制是利益协调的重要条件，因此需要发挥政府和市场的双重作用，坚持用两条腿走路。由于政府和市场所追求的目标是公平和效率，妥善协调公平与效率成为协调区域之间利益关系的重要目标。著名发展经济学家缪尔达尔认为，地区间相互作用是回流效应和扩散效应的合效应，回流效应总大于扩散效应。由于市场力所起的作用是趋向于增加而不是减少区域差异，因此不能忽视政府在地区发展中的作用。现阶段政府在追求公平目标时，应把着力点放在降低欠发达地区发展经济的交易成本上：一是提供具有公共产品性质的基础设施。投资效率低是制约欠发达地区经济发展的一大障碍，而决定投资效率的最关键因素是交易效率，交易效率又取决于运输和通讯条件。由于中国中西部地区存在运输距离长、自然条件差等客观因素，为降低由生产要素流动和信息流动引起的过高交易费用，需要政府出资建设和完善一大批基础设施。二是营造促进制度创新的政策环境。针对中西部地区国有经济比重过大，整体经济缺乏活力的状况，需要政府采取必要的政策措施，通过激活民间投资以及引进内外资，大力发展非国有经济。东部地区之所以能在较短时间里发展起来，主要得益于非国有经济的乡镇企业的崛起以及开放型经济的发展。

在推进欠发达地区发展中，运用过去那种均衡发展的模式客观上是难以奏效的，非均衡发展仍然是开发中西部地区的重要战略。地区发展总体均衡中包含局部的非均衡，只有经过非均衡的发展过程，才能达到高效率的均衡。就整体而言，中国中西部地区还处于工业化的初中期阶段，中西部地区工业布局相对比较集中，现代工业大都集中在大中城市，这符合现代工业的发展规律。因为在大中城市，现代工业有较大的市场，可以共用一些基础设施，工业企业间的专业性协作比较方便，交通运输便利，科技人才聚集，市场信息灵通，使其自然成为一定区域内的经济中心。中西部地区幅员辽阔、人口众多，经济、文化、社会环境差异较大，为把有限的开发资金用在“刀刃”上，开发中西部地区不可能采取齐头并进、四面出击的“大推进”战略，而只能先集中力量建设一批以大中城市为依托的经济中心，并强化这些城市的经济要素聚焦功能。然后，在这些城市中心的带动和辐射下，以点带面，循序铺开，从而扎实推进中西部地区工业化、现代化建设，使之与东部地区的快速发展相适应。

区域之间的利益协调，主要是通过改变区域发展不平衡状态，促进欠发达地区与发达地区的协调发展的途径来解决的。就一个省份而言，与全国一样，区域发展也存在着一定的差异，这一点在江苏表现得比较明显。十多年来，江苏积极实施区域共同发展战略，在一定程度缓解了南北、东西发展差距拉大的状况，但要进一步缩小区域之间的发展差距，应积极采取“启动内力”与“借助外力”并重的战略举措，通过构筑各类生产要素向经济欠发达地区集聚的载体和平台，推动区域之间的产业联动，进而带动欠发达地区的经济发展。根据江苏实施区域共同发展战略的实践经验，促进区域之间的协调发展，可采取以下政策措施：①实行差别化的计划生育政策、教育政策、人才政策。区域发展差距，说到底是劳动力素质的差距，实行差别化的计划生育政策、教育政策、人才政策提高欠发达地区的人口素质，是缩小区域发展差距的根本之策。②将区域政策与产业政策紧密结合。立足各地产业发展的比较优势，将区域政策与产业政策相结合，加快现代非农产业由发达地区向欠发达地区转移，促进各类产业在区域之间的合理分工和布局。③在金融、税收方面采取优惠政策，推进欠发达地区农业产业化。农业产业化是延长农业产业链和提高农副产品附加值的必要途径。农业产业化最缺的是资金，在金融、税收方面应采取一些优惠政策，引导工商资本、民间资本、外商资本进入欠发达地区开发现代农业。④大力发展欠发达地区的县域经济，缩小地区之间农村发展差距。区域发展差距主要表现为区域之间的农村发展差距，实际上也是县域经济的发展差距。欠发达地区应通过发展农副产品加工工业、承接发达地区传统产业的转移和鼓励“能人”创业等形式，大力发展民营经济，重振县域经济。⑤增加欠发达地区城市供给并做强城市经济，缩小与发达地区城市的差距。区域发展差距还表现为区域之间的城市发展差距：一般来说，发达地区已经形成了中心城市、县城、重点中心镇等多层次的城市化体系；而欠发达地区中心城市严重短缺，而且实力比较弱小，部分中心城市包括县城的自我发展能力尚嫌不足，带动周边地区发展就更显吃力。所以做强城市经济是欠发达地区经济发展的必由之路。⑥加强要素市场体系建设，促进各类资源在区域之间优化配置。建立生产要素跨区域大市场，有利于消除生产要素的流动障碍，促进较发达地区的生产要素流向欠发达地区，使资源开发与加工业发展、生产基地建设和消费市场开拓联系起来，使欠发达地区资源丰富的比较优势得以充分发挥。

3.合理调节税收、利润和劳动收入三者之间的比例关系

不同社会群体之间的利益矛盾主要反映在不合理的收入差距上，所以合理调节税收、利润和劳动收入三者之间比例的关系，努力缓解收入差距扩大的趋势，让广大人民群众共享改革开放的成果，是协调不同社会群体之间利益关系的重要途径。经济体制改革是从农村起步、从调整收入分配关系入手的，随着市场机制和分配形式多样化产生作用，不同社会群体收入存在一定程度的差距也是合理的。但是由于没有建立比较完善的劳动、技术、资本和管理等生产要素的约束和激励机制，再加上城乡二元经济结构、行业垄断等因素的作用，造成了一些不合理的收入差距，必须进行合理调节。劳动者作为独立的利益主体，其收入差距脱离劳动贡献过大，将直接影响到劳动者的积极性和创造性。因此，要坚持社会主义市场经济的改革方向，更加注重社会公平，进一步完善收入分配制度。①坚持技术、资本等生产要素按贡献参与分配，保护高收入群体的合法收入。要建立创新型国家，就必须激发科学家、企业家的创新活力与创业精神，调动各类劳动者的积极性、创造性，让各种劳动、知识、技术和资本竞相汇聚，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。对那些能够体现科学发明、技术革新、风险投资等复杂劳动的价值，就应该给予恰如其分的高回报，通过他们的智力劳动来造福社会。②建立规范的工资管理制度，逐步扩大中等收入者占全社会劳动者的比例。劳动者收入水平总体上要随经济的发展而得到相应提高，更多的人将逐步成为中等收入者，形成“中间大、两头小”橄榄形的良性收入分配结构。中等收入者大都属于专业人员，要从福利货币化、工资标准规范化等入手，强化工资的激励和约束机制，使其工作效率与工资水平同步提高。③增加就业机会和解决低收入群体所关心的民生问题，提高低收入者的实际收入水平。处理好产业升级与就业结构调整之间的关系，积极营造转岗再就业、自主创业的就业环境，运用多种政策手段扩大就业机会。针对住房、医疗和教育已成为城镇中低收入者的过重负担的现象，政府要通过提供廉租房、经济适用房、医疗保险、免费义务教育和助学金等途径，切实解决中低收入者的生活困难。④加大调节收入分配的力度，规范个人收入分配秩序。在保护个人合法收入的前提下，进一步加大税收对高收入者的调节力度，强化个人所得税的征收；加强对国企高管收入分配的监管，有效调节垄断行业员工的过高收入；打击医疗、建筑等领域在采购、招标等环节的商业贿赂；坚决查处权钱交易、偷税漏税、侵吞公有财产等各种非法行为。⑤在初次分配中提高劳动报酬所占的比例。劳动者工资总额占GDP的比例，是衡量国民收入初次分配公平与否的重要指标，市场经济成熟国家的比例一般在54%～65%之间，而中国仅在15%～20%之间，因此必须在初次分配中改变劳动报酬偏低的状况。

协调不同社会群体之间的利益关系，重点是保护中低收入者的利益，这方面主要通过增加收入和降低支出来实现。就业是城镇居民获得劳动收入的主要途径，是居民收入构成的主要部分。近年来，随着中国经济结构的不断调整、升级，劳动就业的结构性矛盾日趋突出，加上城镇新增劳动力就业、农村劳动力转移和下岗失业人员再就业，使就业形势越发严峻。要解决就业这一世纪性难题，首先，政府要加强职业教育和岗位培训，提高劳动者的素质和技能，扩大劳动力的有效供给，在消除因经济结构调整造成的就业结构性矛盾的同时，减轻就业压力。其次，大力发展劳动密集型产业和行业，特别是第三产业，拓展劳动就业的空间。第三，鼓励全社会成员，特别是大学毕业生和下岗失业人员自主创业，创造多种形式的就业机会。

医疗支出在城乡居民支出结构中所占比例已成为决定贫富差距的重要因素。医改后，城乡居民医疗支出增长过快，新增收入中的很大部分被医疗支出侵占，城乡出现了相当数量的因病致贫、因病返贫的中低收入家庭。让居民感到医疗负担加重的主要原因是，医疗体制改革的不科学和不完善。医疗体制改革最初的设想是将医疗负担由国家统包变为国家、社会和个人三方面合理分担，但在具体实施中，政府投入严重不足，医院营利膨胀过快，政府监管和政策调节不力。医疗体制改革要让百姓认可、满意，关键是要在提高医疗服务质量的基础上，把过高的医疗负担降下来。一是政府要增加医疗卫生方面的投入，集中财力办好非营利性医院，让百姓享有质量优良、价格合理的医疗服务；二是对药品销售渠道进行严格监管，尤其是对医院的药房要实行“托管”，完善药品定价、采购机制，杜绝药品销售环节的不正当竞争；三是鼓励民间资本进入医疗市场，在政府部门的严格监管下合法竞争，为百姓提供更多的价廉质优的服务。

自城镇住房制度改革后，购买住房已成为城镇居民生活最大的支出项目，自有住房也是一般城镇居民的主要家庭财产。住房实物分配上的差距主要体现在面积上，而房改后的住房差距还体现在级差地租上，这上面的差距要比前者大得多。随着房价的不断攀升，早买的比迟买的、地段好的比地段差的、面积多的比面积少的，反映在财产上的差距越来越大。城镇居民的贫富差距在很大程度上体现在其所拥有的住房上。在城镇尤其是大城市，因房价高而买不起房的人越来越多，这部分人必然要去租房，有房户与无房户的利益矛盾会由此增多。因此，政府应积极化解因住房可能引起的社会矛盾。一是政府有关部门要加强对开发企业的监管，根据开发成本来确定基准销售价格。如果所售住房供不应求，可以根据市场行情适当提价，超出基准价的部分由政府与开发商按照一定比例分成，政府所得部分用于经济适用房和廉租房的开发。二是对购买两套以上住房者可考虑征收累进住房消费税，所购住房越多税率就越高。征收的这部分税款可用于减免购买第一套自住房者的应交税款。三是给中低收入家庭提供更多的经济适用房，实行严格的购房资格审查，并限制这类住房上市交易。四是选择合适的地点建设一批廉租房，供拆迁户和外来就业者临时居住。

4.科学统筹国内发展与对外开放的利益关系

对外开放中的经济利益关系，主要是在平等互利的基础上，如何增进本国福利的问题，这涉及技术引进与消化吸收的关系、垄断控制与市场竞争的关系、外资经济与民族经济的关系、外国资方与国内劳方的关系、经济增长与社会福利的关系等诸多利益关系。对外开放初期，在激励性外资外贸政策的导向下，实行注重数量扩张的粗放型开放方式，由于不太注意开放的效益，使国内经济在获得开放利益的同时，也存在着一定的利益流失。针对中国对外开放中的薄弱环节，统筹国内发展与对外开放的利益关系，更加注重开放的效益，是提高对外开放水平的必然选择。①增强国内企业的自主创新能力，提高产品的市场竞争力。对外开放以来，中国大规模地引进国外先进技术，推动了产业技术的更新换代和产业结构的优化升级，但由于一段时间重引进、轻消化吸收和创新，造成对国外技术的过度依赖。目前国内企业对外技术依存度在50%以上，使国内企业在国际产业分工中有可能被固化在低技术、低附加值的层次，因而国内企业在继续引进国外先进技术的同时，必须把立足点从主要依赖国外技术逐步转移到开放型自主创新上来。对于关系到国家经济安全的某些关键领域，要大力推进原始性技术创新，以维护国家经济安全；对于国内外市场需求巨大的规模产业，要大力进行集成性自主创新，以适应工业化快速发展阶段各行各业对先进技术的巨大需求。②在利用外资中以我为主，做强做大国内企业。对外开放以来，由于担心金融风险和债务危机，中国一直把外商直接投资作为最安全的利用外资形式，但如果在利用外资中不注意发展壮大国内企业，国内市场就有可能被外商垄断。目前中国外汇储备已超过1万亿美元，资金是十分充裕的，要使国内企业的竞争能力有质的提高，国内企业应根据其发展战略，勇于承担市场风险，大胆利用国内外金融市场的资金。现阶段之所以鼓励利用外资，说到底就是要利用国外先进的技术和管理经验，为不断增强国内企业和产业的整体竞争力服务。目前，跨国公司不仅将生产制造环节大规模地向国内转移，而且逐步从制造环节向研发、采购、销售和售后服务等环节转移延伸，这为中国更多地引进、消化吸收国外先进技术提供了难得的机遇。③延长加工贸易的增值链，获取更多的比较利益。加工贸易是经济全球化条件下发展中国家参与国际分工的一种有效方式。近十年来中国加工贸易出口占全国出口总额的比重均在50%以上，对于国内技术进步和产业发展起到了很大的促进作用。但从整体上看，加工贸易层次还比较低，大都是一些高污染、高能耗、低技术、低附加值的产业，其作用仅仅是解决了部分人口的就业，产业链短或几乎不具有产业链的作用。从国际产业分工趋势和国内经济发展水平看，加工贸易是现阶段国内经济的比较优势所在，在今后仍有一定的发展空间。但要严格控制高污染、高能耗行业的加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节转移到中国，通过提高加工贸易的加工深度，扩大产业聚集和辐射效应，延长其增值链。

对外开放对区域经济的影响也是巨大的，以东部沿海省份江苏为例，江苏在20世纪90年代以来一直保持较高的经济增长速度，主要得益于开放型经济。但同时这一增长模式也带来了一些负面影响，主要表现为：部分地区经济增长对外资的依赖度较高，不利于形成内生增长机制；独资化倾向的外商投资方式，不利于国外先进技术和管理向本土企业扩散；长期以劳动力低成本参与国际产业分工，不利于地区产业结构升级。如果不改变这种外源经济主导的区域增长模式，促进外资经济与内资经济的协调发展，这一地区的发展潜力将会越来越受到削弱。改变这一状况的对策思路是：①利用外资改善区域投资结构和产业投资结构。苏北、苏中与苏南相比存在较大的发展差距，农业和现代服务业发展相对滞后，因此要鼓励外资投向这些地区和领域，促进区域和产业的均衡发展。②通过引进先进技术带动本地区产业升级。通过引进具有核心技术或先进技术的龙头企业，在一定的区域范围内形成内外资分工合作的专业化配套体系，逐步形成上、中、下游结构完整、外围健全的产业链，带动本地区产业升级。③进一步增强内资企业的出口竞争力和进口替代能力。加强出口重点行业的行业协会建设，改变出口企业价格恶性竞争的无序局面；创立自己的品牌和销售网络，提高企业的出口盈利能力；针对加工贸易中产品加工深度不足、产业链短、原材料进口多的情况，加强与外资企业的配套协作，减少外资企业的外向采购；加工贸易型企业要对产品进行深度加工，增加产品加工附加值。

【注释】

[1]《列宁全集》第27卷，人民出版社1963年版，第339页

[2]刘国光：《研究宏观经济形势要关注收入分配问题》，《经济学动态》2003年第5期

[3]国家发改委宏观经济研究院课题组：《居民收入分配差距与低收入群体问题研究》，《经济学动态》2003年第6期

[4]冷崇总：《居民收入差距的实证分析》，《价格月刊》2006年第9期

[5]刘维佳：《中国农民工问题调查——以四川、浙江为例》，《学习时报》2006年1月9日

[6]国家发改委宏观经济研究院课题组：居民收入分配差距与低收入群体问题研究，《经济学动态》2003年第6期

[7]美洲开发银行：《经济发展与社会公正》，中国社会科学出版社2002年版

[8]李凡：《二元公平决定社会生产效率》，《当代经济科学》1998年第5期