中央政府与地方政府之间的利益博弈

一、中央政府与地方政府之间的利益博弈

在改革开放前的计划经济体制下，中国地方的权力高度集中于中央政府，地方政府只是行政等级制的一级组织，没有独立的资源配置权和管理自主权。在这种高度集权的行政体制下，一切重大决策均由中央政府作出，地方政府成为一个被动传导指令的中介，导致地方政府的利益主体意识淡薄，虽然中央与地方在利益方面表现为高度的一致性，但地方政府发展经济的积极性受到很大的束缚。改革开放以来，中国逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，指令性计划改变为指导性计划，中央政府赋予了地方政府一定的自主权，同时进行了财政分配体制的改革，把财政分配与地方经济发展紧密联系起来，从而使地方政府成为相对独立的利益主体。随着地方政府的利益主体地位的形成，中央政府与地方政府的一体化利益格局被打破，中央政府与地方政府的利益冲突也就在所难免。由于中央政府与地方政府在行政目标上存在一定的差异，中央政府作为整个社会公共利益的代表者，所寻求的是社会公共利益的最大化，而地方政府代表的是所在地的公共利益，本应在不损害整体利益的前提下，努力谋求地方利益的最大化。事实上，当中央利益与地方利益不一致的情况下，就可能发生利益冲突，由此产生地方政府与中央政府之间的利益博弈。改革开放以来，中国经济发展曾经出现过几次“超常增长”，大都是地方政府为了谋求本地区经济快速发展而突破中央政府的宏观控制实现的。这种有意为之的做法所带来的经济过热，必然要损害到国民经济的健康、持续发展。当中央政府为了促进经济增长时，往往会采取“放”的宏观政策，一旦出现经济过热，往往又会采取“收”的宏观政策，地方政府也就是在这种“收”、“放”的宏观调控之间，与中央政府进行利益博弈。地方政府与中央政府之间的利益博弈主要表现在以下四个方面：一是在财政分配上谋取更多的地方利益。1994年中国建立了以分税制为基础的分级财政体制，确定了地方政府按基数上交、中央政府超基数返还的政策，规范了中央政府与地方政府之间的财权分配，有利于调动地方政府的积极性。但这种财政体制仍然存在着体制性缺陷，中央在体制调整中掌握着决策优势，地方掌握着信息优势，地方政府通过在基数年度撑大财政支出规模，使地方的财政支出基数扩大，期望以后上交的数额小些，或补助可以多些。但中央政府一旦意识到这一点，就会在下次调整中采取相应对策，地方财政因此就要承担一定的支出风险。二是在金融上谋求获得更大规模的贷款额度。地方官员为了取得政绩，往往制订较高的经济社会发展目标，干预银行贷款，以财政信用的方式支持地方企业发展，造成大量到期银行贷款被拖欠。一些地方政府还违章进行集资，乱设非金融机构，发行大额地方债券，利用这些资金进行大规模的城市建设和各种开发工程，中央政府年初制订的货币供应盘子被突破已成为常态。三是在项目投资上普遍存在一哄而上的状况。地方政府为了谋求较快的经济增长和较好的经济效益，不论条件如何，总是愿意选择热门的产业上项目，因重复建设而导致产业同构化。地方政府在项目投资上如果不顾及产业政策，不考虑自身的特点和优势，一哄而上地上项目，必然导致某些热门产业的产能过剩，其结果常常事与愿违。四是利用手中掌握的土地资源直接进入市场。地方政府利用对土地的实际使用权大量廉价征用土地，进行大规模的房地产开发和开发区建设，拍卖土地使用权已成为地方政府财政的重要来源。少数地方政府以“招商引资”为名，违规协议出让经营性土地使用权，或者是在经营性土地使用权出让上操作不规范，引导民间资本避开中央对土地资源使用的监控，并通过土地来套取银行的贷款。前两年经济过热很大程度上都是因地方政府过度开发土地资源而引起的。现在中央政府已将土地供应作为宏观调控的重要手段，由于地方政府“土地财政”的状况一时难以改变，土地资源开发正日益成为地方政府与中央政府利益博弈的焦点。

在燃油税开征的问题上，也能够充分反映出中央政府与地方政府的利益博弈。早在20世纪90年代初，中国政府已经意识到节能的重要性，1994年海南省就被确定为燃油税开征的试点省，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等“四费合一”，改为只征燃油附加税。经过14年的实践，燃油税费改革给海南带来了诸多好处。虽然这项改革成效显著，却难以在全国范围内推广实施，中央政府与地方政府的利益博弈成为燃油税开征一推再推的重要原因。用燃油税取代公路收费并不能给中央政府增加收入，中央政府作为开征燃油税的主推者，主要是基于以下益处：①增强中央政府的宏观调控能力；②多用车者多出钱、少用车者少交费，有利于促进社会公平；③引导车主少出车，达到减少环境污染和节省能源的效果；④减少交通拥堵以达到保护道路的目的。地方政府在燃油税问题上一直有所抵触，这是因为地方政府在这项改革中的利益与中央政府有所不同。燃油税属于共享税，燃油税收入主要由中央政府管理并通过一定渠道转移部分收入归地方政府，这在一定程度上削弱了地方政府自主使用地方公路建设及维护资金的权力，而且燃油税与地方人口密度、汽车保有量有关，地方政府之间在这上面的利益差异也较大。以江苏为例，根据有关部门给媒体提供的数据，养路费按性质属于政府基金，江苏一年的养路费总收入大约在80亿元左右。燃油税开征后，这笔收入如何按照一定的比例分配，这就涉及中央政府与地方政府各自的利益，需要寻找各利益主体的最佳利益平衡点。