重塑中央与地方的利益关系

三、重塑中央与地方的利益关系

中央与地方之间的利益冲突，一方面是因为没有理顺中央与地方的利益关系造成的，另一方面是由转轨时期体制、机制和法制等的不完善和不健全导致的，这两方面集中反映在分税制上。分税制改革较好地集中了中央财力，但在中央与地方财政之间的事权划分上的界定不够明确，导致在财政支出范围划分上的不尽合理。经过分税制改革，1994年中央财政收入占全国财政收入的比重迅速上升到55.7%，以后一直维持在这一水平。但是中央财政支出占全国财政支出的比重却没有达到相应的水平，2004年中央和地方财政支出之比仅为27.7∶72.3，地方财政支出是中央财政支出的2.61倍。由此可见，分税制改革注重的仅仅是财权，在财力向上集中的同时，事权却没有得到合理划分，地方政府承担了本应由中央政府承担的部分事权。根据国家统计局提供的2004年统计数据，在支农支出中，中央财政支出141.8亿元，占8.37%，地方财政支出1551.99亿元，占91.63%；文教、科学、卫生事业费，中央财政支出520.56亿元，占10.12%，地方财政支出4623.09亿元，占89.88%；抚恤和社会福利救济费，中央财政支出7.72亿元，占1.4%，地方财政支出555.74亿元，占98.6%；在社会保障补助支出中，中央财政支出195.66亿元，占12.83%，地方财政支出1328.84亿元，占81.17%。分税制改革只是初步理顺了中央政府与省级政府之间的财政关系，并没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分担体制。在省、市、县、乡镇等四级地方政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权又过多向下分担，造成基层政府承担的事权过重。财权与事权安排的失衡，导致基层政府靠举债维持运行。据有关报刊透露，一段时期全国近40%的县一般预算呈赤字状态，乡镇基本债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债超过2500亿元。因此，理顺中央与地方的利益关系，关键是要按照责权利一致的原则，并根据近年来经济社会发展的实际状况，对中央政府和地方政府涉及的财权和事权进行合理的划分，进一步完善分税制财政管理体制。目前中央财政掌握50%至60%的财力，应该说还算合理，全国财力相对集中于中央，有利于增加中央政府的宏观调控能力，有利于中央政府通过转移支付来减小地区差距等等。但目前中央政府承担不足30%的事权又显得过少，导致基层政府的事权过重，中央政府应当逐步增加对农村的投入，特别是对农业和农村九年义务教育的投入。同时中央政府还应当更多地承担文教、科学、卫生事业以及社会福利和社会保障等方面的责任，适当提高中央财政在这些方面支出的比重。目前中央政府与地方政府之间的事权界定模糊不清，在提供公共产品和公共服务上，中央政府和地方政府都存在着一定的“越位”、“缺位”和“错位”等现象。由于没有法律法规进行规范，使得中央与地方的财权与事权划分取决于“一对一”的谈判，中央政府在其中充当让利者的角色，而地方政府为了本地区获得更多的利益，则充当博弈者的角色，最终划分结果更多地取决于双方的谈判能力。因此，为了克服财权和事权划分上的随意性，必须根据中央与地方的财力，用法律明确规定中央政府与地方政府的事权范围，并确保一定的稳固期。

中央与地方财政关系比较紊乱的一个重要表现，就是大量预算外资金的存在。由于地方政府的财力不足以承担过重的事权，因而往往通过乱收费的形式变相提高地方的财政收入，这必然导致财政体制内外双重分权的不规范状况。正确的选择是坚决取消拥有收费权的部门利益，将这部分预算外资金纳入财政部门的预算管理。由于目前预算外资金的规模已经相当大，纳入预算管理的总盘子后，必然使全国财政收入得到大幅度上升，这就给中央与地方重新划分财权带来了契机。目前中国从中央政府到乡镇政府，行政层次多达五级，政府层次过多增加了财权和事权划分的难度。随着现代信息技术的普及，社会组织结构出现了扁平化的趋势。世界上成功地实行分税制财政体制的国家，通常只有三级政府架构，对应有三级财政级次，如美国的政府纵向序列分联邦、州和地方三级政府。中国财政管理体制改革的方向，应是缩减财政级次，实行“省直管县”和“乡财县管”，形成中央、省、市（县）三级财政的架构。