预防权力腐败的若干具体制度安排

三、预防权力腐败的若干具体制度安排

权力腐败的高峰期往往与经济起飞、制度转型联系在一起，它是影响执政党声誉的毒瘤。要保持社会的和谐，就不能等到腐败蔓延后再行治理，而要重在预防，通过加强制度建设，力求治本。制度安排是预防权力腐败制度建设的重要组成部分，其功能和作用在于：通过创设一种持续的激励和约束机制，使制度内部成员形成稳定的制度预期，进而选择在制度安排范围内追求自身利益。根据当前反腐倡廉的形势及其制度建设中存在的问题，构建预防权力腐败制度体系的意义显得越发重要。当前预防权力腐败的具体制度有以下五方面：

1.建立健全政务公开制度

“公开”是“公平”和“公正”的前提，预防权力腐败首先要讲“公开”。反腐倡廉要得到广大群众的支持，最为关键的要做到信息公开，“阳光是最好的防腐剂”。政务公开制度是指管理党务、政务和社会事务的组织，将组织的职责、管理规定和权力运行过程及结果予以公开，以保证公民、法人和其他社会组织参与民主管理和监督的制度，它需要由科学决策制度、办事公开制度和责任追究制度等构成较为完整的制度体系。科学决策制度就是对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，必须经过专家论证、技术咨询、决策评估等环节；有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。办事公开制度就是使政府的工作内容和进程公开化，对于政府筹划或正在进行中的各项工作，通过政务公开栏、政务公开网、服务“窗口”等形式予以公开，任何公民都可以进行查询。办事公开要求处理事务透明化，其目的是便于监督，首先要建立健全内部监督机制，保证公开内容的真实性；同时把办事结果与事前、事中民主决策和民主监督结合起来，把内部监督与外部监督结合起来，建立一套有效的监督制约机制。政务信息的公开，明确了政府部门的职权及其权力运作，随之而来就应建立责任追究制度。廉洁高效的政府治理结构，应与公司治理一样拥有责任追究制度，具体责任落实到相关部门及其负责人，一旦出现腐败和浪费等现象就要有人出来承担相应的责任。

2.建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制

市场经济要求决策分散，如果政府拥有的公共权力配置不合理，权力过于集中而缺乏监督，掌握着一定的资源支配权、经济干预权和法规量裁权的政府官员，就容易发生权力寻租等腐败问题。人类社会对政治权力的监督主要有两种形式，一种是政治权力的横向分权和制衡，即把政治权力分解成几部分，由不同的政治主体行使，某一政治主体可以限制其他政治主体的权力行使；另一种是政治权力的纵向分权和纪律检查、行政监察，即政治主体在纵向授权后，对被授权者行使权力进行检查和监察^[22]。目前政府内的行政监察、政务监督、党内的纪律检查都是一种属于事后型的政治监督安排，对遏止权力异化有一定作用，但已经越发显示出这一制度安排的局限性。对权力运行实行有效的制约，不仅要求上级监督下级，还应设置同一权力主体领导下的同级之间的权力制衡，改变过去以事后监督为主的监督形式为事前监督与事中、事后监督并重的监督形式。根据公共政策理论，政府的各项公共权力都是围绕公共政策的制定、执行、监督和评价等职能而配置的，这一权力配置由于各权力主体间的相对独立性，其监督面较宽、监督力度较大，对权力的制衡、制约的成效较为明显。因此，建立健全有效制约权力运行的事前监督制度，就是要打破决策、执行、监督三权合一的权力配置格局，使决策部门只有决策权而没有执行权，执行部门只有执行权而没有决策权，监督部门独立行使监督职能，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

3.建立健全通畅高效的公民利益表达制度

建立健全一个通畅高效的公民利益表达渠道，并把它制度化、法制化，对公共权力的运用将是一种较为有效的制约。在现代公民社会里，利益表达是公民的基本权利，公民利益表达由多种渠道构成，中国公民利益表达的传统渠道有：①信访和举报制度。信访和举报是宪法和法律赋予公民的政治权利，是对国家公职人员行使权力的一种外部监督，可以有效地防止腐败的发生。据统计，查处各类案件中，有70%～80%是由信访和举报提供的线索。②向新闻媒体投诉，利用舆论的力量表达自己的愿望和要求。③向人民代表和各人民团体或民主党派反映情况、提出意见。近些年来，随着政治参与制度的不断创新，又出现了一些新的利益表达渠道：①立法咨询。在立法的过程中，通过各种途径广泛听取社会各方面的意见和要求。②行政诉讼。公民要求法院撤销行政机关的具体行政行为或给予国家赔偿。③价格听证。在关系国计民生的公用产品和服务价格调整时举行听证会，了解社情民意。政府的公共权力是为社会大众的利益服务的，如果公共权力非公共运用，必然与群众利益相冲突，导致政府权力的异化。公民作为公共权力的外部监督主体，其监督动力来自于公民自身的利益追求。因此，要首先培育公民的利益意识，鼓励他们敢于维护自己的合法利益，勇于与各种损害自己利益或公共利益的行为作斗争；其次要整合各种利益表达渠道，构建多层次、宽领域的利益表达体系；第三是加强利益表达渠道的制度化建设，不仅要使公民的利益诉求畅通地表达出来，还要求及时得到政府部门的回应和采纳。

4.建立严格意义上的领导干部财产申报制度

目前许多掌权者之所以敢于大肆敛财，就在于还没有一个严格意义上的财产申报制度。自1995年颁布实施党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定以来，这一廉政制度未能发挥出应有的作用，其主要原因是制度设计存在一定缺陷，如申报项目过于单一，申报时间设置不科学，缺乏应有的监督和处罚等。各级领导干部作为社会大众关注的目标，处在特殊的位置上，在隐私方面比普通群众本应受到更少的保护，这更有利于自律和赢得群众的信任。党政机关领导干部的收入目前还是比较透明的，仅仅申报收入部分意义不大，即期收入有一部分要转化为财产，目前社会的财产差距要远大于收入差距。很多腐败官员的罪行被揭露后，发现拥有明显与其收入不符的巨额财产，这都是其利用职务之便大肆敛财所致。建立健全严格意义上的领导干部财产申报制度，首先要在申报种类上要有所改进，由即期收入扩大到家庭成员名下的有价证券、股票、银行存款、保险等金融资产的市值，以及房地产、公司股份等不动产的市值。其次，申报时间由单一的日常申报改为初任申报、日常申报和离任申报三者合一的申报制度。第三，严肃申报制度。领导干部的家庭财产不属于个人隐私，其有义务公布于众，自觉接受监督，所有申报材料要在一定范围内公开并存档，增加对申报材料的检查核实环节，对不如实申报者要给予相应的处罚。

5.建立健全预算外收入收缴管理制度

由于政府的权力配置不科学，权力运行不规范，造成部门之间利益分配的苦乐不均，这不仅影响到党政机关与人民群众的关系，而且还极易引发权力腐败，其中一个重要原因是预算外收入支出缺乏严格的管理制度。目前全国预算外收入的规模已相当大，据报道，“2006年预算外收入包括1.3万亿预算外收费、0.5万亿土地出让金和0.8万亿社保基金”^[23]。预算外收入游离于国家财政预算管理之外，其支出一般是部门自定规则、自己执行、自己监督，不仅强化了部门利益和个人利益，使公共权力沦为某些部门谋取小团体利益的工具。建立健全预算外收入收缴管理制度，一是要在财政部门设立预算外收入专户，取消主管部门和执收单位设立的收入过渡性账户；二是规范收入收缴程序，健全票据管理体系；三是建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统，建立健全收入收缴体系的监控机制；四是建立银行支付系统，为收入收缴、汇划清算的高效运作提供技术保障。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第170页

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第246页

[3]王小章：《转型期浙江省农村社会的利益格局》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2001年第3期

[4]郑杭生：《关于我国城市社会阶层划分的几个问题》，《江苏社会科学》2002年第2期

[5]孙兴玲：《对当前低收入群体政治心态问题的几点思考》，《理论探索》2005年第5期

[6]王浦肋：《政治学基础》，北京大学出版社1998年版，第308页

[7]邢乐勤等：《浙江私营企业主政治心理探析》，《浙江学刊》2005年第6期

[8]张小劲等：《比较政治学导论》，中国人民大学出版社2001年版，第171页

[9]《新华每日电讯》2005年3月12日

[10]孟伟：城市业主维权行动的利益目标与权利取向，《黄山学院学报》2007年第2期

[11]肖俊：《业主维权、政治参与与城市基层民主的前景》，《人大研究》2007年第3期

[12]邵莉：《我国社区治理中的多元主体博弈分析》，《法制与社会》2006年第11期

[13]郭卫建：《城市社区自治的困境、实践、方向和对策》，《现代物业》2007年第9期

[14]韩雪：《上地西里小区“自治新试验”》，《中国改革》2008年第5期

[15]俞可平：《建设一个充满活力的公民社会》，《北京日报》（理论周刊）2006年8月21日

[16]伍俊斌：《政治国家与市民社会互动维度下的中国市民社会建构》，《中共中央党校学报》2006年第3期

[17]《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年，第472页

[18]本书编写组：《党的十七大反腐倡廉精神学习辅导》，中国方正出版社2007年，第10页

[19]一凡：反腐败的根本之策是体制改革，《党风廉政》2001年第4期

[20]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页

[21]胡宁生：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社2000年版，第177页

[22]眭明泉：《两种形态政治监督的比较及思考》，《广西社会科学》2002年第5期

[23]《中国改革报》2007年3月22日