最低生活保障制度

一、最低生活保障制度

社会救济是最早产生的社会保障形式，是专门针对贫困的一项社会再分配制度。1989年欧洲共同体把贫困定义为：“贫困应该理解为个人、家庭和群体的资源——包括物质的、文化的和社会的——如此有限，以至于达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”^[5]按照这一定义，贫困是指低于社会公认的最低生活标准的状态，低于当地政府规定的最低生活标准的贫困人群，享有接受社会救济的普遍权利。最低收入保障制度是为家庭人均收入低于当地最低生活标准的居民提供基本生活保障的制度。实行这一制度的原则不是收入平等，而是满足基本生活需要，是社会为贫困人群构筑的最后一道安全网。中国传统的社会救济对象主要是社会孤老幼残和国家规定的特殊对象，其救济范围仅限于无劳动能力者。改革开放以来，随着经济体制改革的深化和结构调整，社会上出现了大量的失业、下岗人员，困难企业职工和低工资收入者，难以维持其基本生活。这些城市中新出现的贫困人群成为社会救济对象。上海市于1993年最先探索建立并实施了最低生活保障制度。到1997年底，全国建立这一制度的城市已达206个，占全国建制市的1/3。我国所有城市和县城均建立了最低生活保障制度，2006年全国领取城市最低生活保障金的人数为2240万人，基本实现了对城市贫困人口的全员覆盖和应保尽保。

最低生活保障标准的制定，大都采取最低生活费实算法，也叫“菜篮子法”，即确定一张当地生活必需品清单，然后根据市场价格计算其所需现金，由此确定需要救济的贫困线现金额。这一制度的全面实施，使全国城市2000多万贫困人口受益，作为社会保障体系的一个重要环节，取得了相当大的成效。但由于受地区经济发展不平衡以及城乡制度差异的影响，中国最低生活保障制度还存在着一些突出问题：①最低生活保障标准存在较大的地域性差异。经济发展水平较高的地区，保障标准就能达到基本生活需要；经济条件较差的地方，标准就压得较低。如果地域标准的差异超过地域物价的差异，就体现不到最低保障的公平性。②最低生活保障在城乡发展不平衡。最低生活保障制度已经在绝大多数城市中推行，而且标准也在逐步提高，而大多数农村还是没有做到应保尽保。③最低生活保障与其他保障缺乏有效的协调。最低生活保障只解决生活救济，未包括医疗救济、教育救济、居住救济等方面，对提高贫困人群的能力和缓和贫困连续性，还未能起到积极作用。

实行最低生活保障是政府的应尽职责，这项制度的实施，能够使那些在市场竞争、社会转型和体制改革中处于最不利处境，而又无力应付所遇困难的群体免于沦入贫困。从2001年起，国家对城市居民的最低生活保障提出“应保尽保”，覆盖面和标准都提高得较快，而中国的农村人口要远多于城市人口，目前农村的最低生活保障制度还处于起步阶段，大大落后于城市的保障水平。新中国成立以来，在农村先后建立了对“五保户”、贫困户的社会救助制度，但其资金来源和发放程序还很不规范，没有得到法律的保障，而且近年来农村社会分化严重，一些农民的实际收入有所下降，对最低生活保障的需求强度要高于城镇。农村最低生活保障制度是一种保障特困农民基本生存权的制度，是对人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标准实行差额补助的制度。中国建立农村最低生活保障制度，目前应做好以下几项工作：一是把原有的农村社会救助制度纳入规范化、科学化、法制化的轨道，用农村最低生活保障制度取代它，确保农村贫困人口能得到应有的救助；二是改变过去那种以县或乡、村为救助对象的办法，将社会救助工作落实到个人或家庭，杜绝社会救助金的流失，使社会救助工作落到实处；三是处理好各级政府财政负担与村集体负担的关系，形成以政府为主体、村集体经济及社会力量共同参与建设的多元化资金来源渠道。