基本养老保障制度

三、基本养老保障制度

基本养老保障是社会保障制度所需解决的核心问题，它不仅具有维护代内公平的再分配功能，而且还具有代际再分配的效果。中国养老保障制度的变迁，主要经历了三个阶段：一是改革开放以前的“传统体制”阶段；二是20世纪80年代至90年代中期的“社会统筹”阶段；三是20世纪90年代中期至今的“统账结合”阶段。目前在中国的城市，已经初步建立起多层次的养老保障体系，主要由家庭养老保障、社会养老保险、商业养老保险等层次组成。家庭养老保障是老年生活保障体系中最基本的一个层次，是没有退休金收入的老年人的主要生活依靠；社会养老保险是一种与职业相关联的社会保障制度，只有参加工作并履行了缴费义务的人才能领到退休金。其中社会养老保险又包括三个层次，即基本养老保险、企业年金和个人储藏性养老保险。基本养老保险由基础养老保险和个人账户保险组成：基础养老保险由企业按不超过职工工资总额的20%缴纳，进入社会统筹基金；个人账户按个人工资的8%缴纳。基本养老保险是养老保障体系中最为关键的环节，它是社会统筹现收现付制和个人账户积累制的结合，既体现了公平与效率的结合，又体现了当前与长远的结合。1999年中国将基本养老保险覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业的职工。2002年继续扩大至城镇灵活就业人员，目前正在探索建立适合农村的基本养老保险制度。国务院对建立城镇基本养老保险制度非常重视，先后在1997年和2000年发布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（“26号文”）和《关于完善城镇职工社会保障制度的试点方案》（“42号文”），对建立和完善城镇职工基本养老保险制度进行了全面部署，初步确立了基本养老保险制度。但由于中国在未富的情况下就进入了老龄社会，再加上历史欠账较多，使社会养老问题积重难返，目前存在的主要问题是：①养老保险覆盖面较窄。至2003年底，全国基本养老保险参保人数为15506万人，相当于城镇人口的30%，其中参保职工11646万人，相当于城镇就业人口的45%。②养老金待遇偏低。由于中国城镇职工工资水平普遍较低，虽然基本养老保险待遇名义替代率较高，但实际替代率并不高，甚至还很低。目前的养老金水平仅能维持最基本的生活，不能满足老年人其他方面的需求。③养老保险面临巨大财务压力。从全国各地的养老金收支情况看，许多地区动用了全部个人账户资金，即使在“空账运行”的情况下都一直收不抵支，只能依靠各级政府财政补贴。2003年全国养老金当期支付缺口就达500多亿元，个人账户的空账已扩大至4800亿元。据测算，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账为14万亿元。

针对现行基本养老保险制度实施中所存在的问题，建立适合国情的基本养老保障制度，需要从以下三方面着手：一是要建立多元化的养老保障制度。在社会统筹入不敷出、个人账户空转的情况下，必须建立资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保障制度。政府通过积极引导并发挥各种非正式制度安排的作用，把正式制度安排与非正式制度安排有机结合起来，放大社会保障体系的效能。可以借鉴美国等发达国家实行反向抵押贷款制度，老年人将自有住房抵押给金融机构，金融机构按月给老年人支付养老金，通过这种住宅资产提前变现的方式，为老年人提供一笔数额可观的养老金，以作为现有退休金的补充。二是建立统一的企业职工养老保险制度。现行的养老保险制度在城乡、地区和行业之间存在较大的差异，违背了代内公平的原则。建立能够体现公平性的统一的养老保险制度，首先要清理每个人的养老金债务，取消明显不合理的行业、等级差别，用统一的工资水平来确定与职工工作年限相关的替代率，来解决原体制下退休的老人养老金代内公平问题；其次要统筹考虑全体社会成员的养老保障问题，实现城乡养老保险体系的统一。三是确立偿还养老保险隐性债务的合理机制。由于中国长期实行低工资的分配政策，职工上缴的养老保险费用并没有形成积累。而实际上，在国有资产的形成中包含着职工养老金权益，政府作为国有资产的所有者，是偿还原体制下职工养老金隐性债务的责任承担者。据有关专家测算，养老金债务一般为现在养老金的20～30倍，约占GDP的44%～66%。这笔巨额债务的偿还，需要确立一个合理的分摊机制，不论是由公共税收支出、国有资产变现还是发行国债，都要考虑到资金来源的性质，并顾及代内和代际的公平。