政府在环境保护中的作用

四、政府在环境保护中的作用

从市场和环保的关系来看，在市场条件下，经济的发展主要靠自由竞争，而环境保护却基本是一种政府行为，主要是靠政府的全面规划和强制执行去实现的。因此，与经济领域的情形相比，环境保护领域有这样一个不同的特点：世界上存在着多种多样形态的市场经济，但在环境保护上采取的措施基本上都是相近的，并且都取得了相当的成功。这些基本措施就是：充分行使政府对环境保护的强制控制措施，主要是制定规划和相适应的法律、规定、标准，并加以实施；利用市场机制来实现环境保护的目标，主要措施有征收环境税和建立环保市场机制，包括征收污染税、环境设施使用费等，明确环境资源产权，推行可交易的排污许可证，开展国际间的排污交易；实行信息公开，扩大公众参与，动员全社会人民群众广泛参与环境保护活动，对政府和企业涉及环境的行为进行监督等等。

政府行使职能的基本定式是只对市场、非政府组织和社区解决不了或暂时解决不了的问题承担责任，解决环境问题也应如此。由于市场机制的自发调节作用，产生不了遏制企业或个人滥用资源、污染环境的行为和诱导企业或个人采取改善环境的行动的效应，而广大社会成员又难以形成制止负外部性行为和共创正外部效益的集体行动，所以需要政府出面干预，进行环境管制。

政府在环境保护中的不可替代作用，可以总结为以下几个方面：

1. 改变传统的经济发展模式和推进预防为主的环保战略

传统的粗放型经济发展模式，极大地依赖自然资源并建立在大量消耗能源和资源基础之上的，只注重数量的增长，不重视质量的提高，只注重经济利益而忽视环境利益的发展模式。这种模式导致了当今严重的生态环境危机，以致严重阻碍了人类的生存与发展，人类已别无选择，必须走可持续发展的道路。1987 年世界环境与发展大会提出了可持续发展的观念，可持续发展战略要求各国改变其传统的、不利于环境保护的经济发展模式，将环境保护纳入发展的进程，统筹考虑经济、社会和环境利益，实现经济、社会、环境的协调发展。当代人在实现当前发展和满足自己需要的同时不应损害后代人满足其需要和发展的能力，从而实现持续的发展。可持续发展战略的实施要对现行的发展模式进行改革，对经济结构进行调整，对社会利益进行再分配，所有这一切都极大地依赖政府为主导来进行，包括制定符合可持续发展的政策、规划和计划；重新审视和修改现行的立法、法规和政策，改革现行的各项制度和措施，使之符合可持续发展的精神；绿化政府的日常运作，树立良好的社会示范作用；引导产业结构的调整，优化产业结构；扶持科学技术的发展，节约和合理使用能源和资源；协调社会各方的利益和行为，共同进行环境保护活动等。

可持续发展战略的提出也使各国的环境保护战略发生了根本性的转移变。在环境保护战略的选择上，由原先的“末端控制”转向“源头控制”，也就是说由原来的侧重对污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理、处置等方面的控制，转向注重对污染的源头控制，即推行清洁生产的预防污染战略。预防为主成为当今环境保护中的首选方案。由于行政手段的方法是着眼于预防，因而也有人称之为“预防措施”，这与预防为主的环保战略相一致。环境行政的方法亦成为现代各国环境立法中运用最多的法律方法。

2. 推动环保产业的发展和有效地提供环境公共物品

预防为主环保战略的实施，强化了政府在环保产业发展中的责任。环保产业的发展作为环境保护的物质支柱，在环境保护中有极其重要的地位。但基于环保产业的特点，人们积极投资环保的市场热情和能力相对缺乏，难以形成自身发展的内在动力；又基于环境问题一旦发生，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等特点，必然对当代人以及后代人产生严重的后果。人们为了避免这种结果的发生，追求现实生活的舒适和维护后代人的利益，又构成了社会整体对环保产业发展的实际需求。为解决这一矛盾，政府以公众利益维护者、代表者的身份，以满足公众需求为目的，承担起了推动环保产业发展的责任。从环境保护的目的出发，环保产业从产生的一开始就具有公益性。环保产业的这一特性决定了该产业必须依靠政府和法律的支持。

人们对环境公共物品需求的增加使政府的环保责任增加。根据马斯洛的人类需求五层次说，在经济有了较大的发展后，环境质量在人们生活质量中占的份量越来越重，健康、舒适、优美的环境成了人们追求的新主要目的之一。清新的空气、清洁的水、宁静的空间、优美舒适的环境是公共物品或准公共物品，政府是主要的提供者。面对我国目前，一方面是越来越多的人摆脱贫困，走向小康和富裕；一方面是环境质量状况日益恶化。政府在提供良好的环境这一公共物品的任务更加艰巨。

3. 提供信息供给和环境教育

当环境保护能够成为我们共同的目标之后，信息问题可能是一个主要问题。很显然，消费者可能会倾向于选择一个有环境保护证书的商家的产品，而这需要相应的信息披露制度。如果政府能够促进信息流质量的改进，必然会有助于环境保护。信息扩散的主要形式就是教育，不仅如此，公众作为生产者和消费者，他们的行为直接影响到环境。如果公众认识到环境保护的重要性，并自觉采取有利于环境保护的行动，就可以大大减轻环境的压力。

另一方面，公众环境保护意识越强，将更有可能运用法律武器保护自己的环境权益。企业面临环境损害赔偿的巨大风险，将不得不从污染预防上多下功夫。因此，应当努力提高公众的环境保护意识，鼓励公众参与环境管理。环境教育可以教育人们更好地了解人类活动对环境的影响，可以培养和传播环境保护的价值观念，提高公众环境保护意识，这对于环境保护的意义是非常重要而深远的。最近几年，我国在环境宣传教育等方面采取了一些具体措施，包括在中小学开展环境教育，在各种传播媒介提供环境保护信息等，收到较好效果。而环境教育作为社会公共产品，应主要由政府来供给。

4. 制定财政激励和规制政策

政府可以直接规制行为，要求做什么事情或者禁止做什么事情；政府也可以运用经济工具，也就是税收和补贴进行调控。罚款的威胁足以改变商业行为，商人会因为经济利益上的考虑而采取行动，减少污染和废弃物的排放。

5. 完善产权制度和法律体系

创建和维护私人产权和管理好公共产权，在环境保护方面是有力的工具，在任何可持续发展计划中都将起重要的作用，这一措施需要有功能完备的法律体系加以保障，在这一体系下，对侵害产权的诉讼可以用相对低的时间和费用成本来解决。

6. 实施环境核算与项目环评

在国民经济核算体系中，劳动和资本的成本和作用得到了很好的体现，但是令人遗憾的是环境资源的代价被忽略了，这样的核算体系以及由此形成的发展目标，必然是忽视环境保护的，因此，如果政府将环境核算纳入国民经济核算体系中，综合考虑经济发展和环境保护的协调，必然会促进环境保护的发展。一些国家已经开始了实践，其中走在世界前列的主要是美国、挪威和法国，我国目前正在进行研究，在部分省（市）已开始试点。在许多国家，有环境影响的生产项目只有得到相关地区或地方政府机构的批准才能实施。他们会在项目批准中给予环境保护和可持续发展准则一定的权重，普遍的做法是附加一些标准条件，要求项目不会存在对环境和可持续发展不利的影响。

7. 协调各地区、各部门的环境保护活动

一个国家的政府应该负担环境保护的责任，同样地区和地方政府也应该有同样的责任。因为现代经济是复杂的系统，每个组成部分之间紧密相连，当每一个成员都可以为环境保护出力时，各个成员之间的协调就变得更为重要。

8. 参与国际环境保护协调和合作

国际环境保护协调和合作的加强需要更多的政府参与。由于环境问题的日趋全球化，国家边界已变得具有渗透性，地区、国家和国际之间传统的区分已变得模糊不清了。过去被认为是各个国家的事情，如今对其他国家的发展和生存的生态基础产生着影响。有些国家的经济的、贸易的、货币的以及许多部门性的政策，正在与日俱增地进入其他国家的“主权”领土，从而限制了受影响的国家解决它们“自己的”问题时所计划采取方案的选择范围。这种国家行动迅速变化的情况，为国际合作引进了新的需要和新的机会。

自从 1972 年联合国在斯德哥尔摩召开“人类环境会议”以来，国际社会在环境保护方面的公约、条约和协议迅速增加，国际合作大大加强。但是，由于国际社会在对待环境与发展问题上的巨大分歧，国与国之间的纷争和矛盾此起彼伏，国际合作的进展并不顺利，甚至有所倒退。进入 20 世纪 90 年代以来，许多多边机构经常受到围攻，许多工业化国家承诺的国际援助不予兑现，有的甚至下降到了低于 20 世纪 70 年代初提出的目标。可持续发展需要更大的国际援助和合作，面对日益加剧的危机，各国政府在国际环境合作方面应该发挥更大的作用，采取更多实质性的措施来保护共同的利益，实现共同的目标。

【注释】

[1] 李挚萍著. 环境法的新发展——管制与民主之互动. 北京：人民法院出版社，2006：2.

[2] 在 20 世纪 50 年代中期，经济学家西蒙·库兹涅茨提出了一个假说：在经济发展过程中，收入差异一开始随着经济增长而加大，随后，这种差异开始缩小。如果以人均收入作为横坐标，表示经济增长，以收入差距变化作为纵坐标，库兹涅茨提出的这个假说便是一条倒“U”型的曲线，通常被称为库兹涅茨曲线。观察一些国家的情况可以发现，在经济发展的过程中，环境也同样存在着先恶化后改善的情况。环境经济学家据此提出环境库兹涅茨曲线来说明环境与经济增长的实际关系。

[3] Harding.The Tragedy of the Common.Science,1968:162.

[4] 参见科斯. 社会成本问题. 企业、市场与法律. 上海：上海三联书店，1990.

[5] 向昀，任健. 西方经济学界外部性理论研究介评. 经济评论，2002（3）：58－60；沈满洪，何灵巧. 外部性的分类及外部性理论的演变. 浙江大学学报（人文社会科学版），2002（1）：152－158.

[6] 事实上，外部性广布于社会各个领域。虽然在此之前尚无非经济域外部性的专门论述，但人们对它的认识和使用却己经存在。如查尔斯（charles）列出了 16 种外部性的表现，其中负外部性的有：（l）工厂产生污染（水、气、噪音等）；（2）滥用森林、土地等自然资源；（3）汽车排放废气、噪音、抢占人行道；（4）车祸中无辜受害；（5）乱扔垃圾、吐痰等；（6）麻将声或音乐声妨碍他人休息；（7）公共场合高谈阔论；（8）高楼挡住较低建筑物的阳光。正外部性的表现有：（l）发起减少奢侈、推动礼貌等的社会运动；（2）自己注射疾病防疫针，减少传染他人的机会；（3）兴建孤儿院、养老院等非营利事业；（4）整洁而美丽的宅院；（5）教养子女谦恭有礼、遵纪守法；（6）办公大楼设置时钟与温度计；（7）免费的学术演讲或音乐会；（8）爱好音乐者欣赏做演员的邻居在家练唱。在查尔斯所列的8种负外部性表现中，后 6种均不属于经济外部性，而所列的8种正外部性表现都不在经济外部性之列。当然，由于外部性问题的广泛性，查尔斯所指出的上述表现也仅仅是列举性的。事实上，人们不可能穷尽外部性的种种表现。Charles,H. C.K,1991,The World of Economics(2nd revised edition，volumeI),Commonwealth publishing Co.,Ltd,p252. 转引自郑秉文. 市场缺陷分析. 沈阳：辽宁人民出版社，1993：149.

[7] 20 世纪 70 年代以来，人们讨论外部性问题时，必然联系到环境污染，从而使外部性略等于负外部性，也就是环境外部性。现在，基于对可持续发展理论的认识与强调，环境外部性问题也受到越来越多的关注。

[8] 李寿德，柯大钢. 环境外部性起源理论研究述评. 经济理论与经济管理，2000（5）：63－64；郑玉歆：环境影响的经济分析：理论方法与实践. 北京：社会科学文献出版社，2003：1－3.

[9] “人地关系”是“人类社会与地理环境的关系”的简称。“人”是指人类，包括个体的人和人类社会；“地”是指地理环境，包括自然地理环境和社会环境。人地关系理论就是对客观存在的人地关系的主观认识。在历史上比较有影响的人地关系理论有:环境决定论、环境可能论、文化决定论、协调论和可持续发展等理论]。人类经过反思终于确定了正确的指导人类实践活动的人地关系理论——可持续发展理论。吴云，王子彦. 环境管理理论基础的思考. 环境保护科学，2007（2）：49—51；王恩涌. 人文地理学. 北京：高等教育出版社，2000：38—41.

[10] 参见李周. 环境与生态经济学研究的进展. 浙江社会科学，2002（1）.

[11] 环境自净能力指的是自然环境可以通过大气、水流的扩散、氧化以及微生物的分解作用，将污染物转化为无害物的能力。

[12] [英]亚当·斯密著. 国民财富的性质和原因的研究. 郭人力译. 北京：商务印书馆，1979：235.

[13] 在市场转型过程中，需要重新界定政府的作用和干预内容。这包括干预的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预（越位）”转向“适度干预（定位）”，从公共服务的“缺少干预（缺位）”转向“加强干预（到位）”等。这些意味着即便是在政府职能不断精简的大背景下，国家在保护自然资源、从事生态环境建设等方面的环境管理职能也必须加强。参见世界银行编.世界发展报告1997. 毛晓威等译. 中国财政经济出版社，1998. 胡鞍钢，王绍光主编. 政府与市场. 中国计划出版社，2000.

[14] 吕忠梅著. 环境法. 法律出版社，1997：142. 该书对国家环境管理权的定义为：国家环境管理权是指国家环境管理职能部门依法行使对环境保护工作的预侧、决策、组织、指挥、监督等权力的总称。它是国家行政权力在环境保护领城的运用和实施。该定义是从环境行政管理所包含的具体内容角度来下的，突出的是国家对环境事务的管理职能。

[15] 见《里约宣言》之原则二。

[16] 参见王曦著. 国际环境法. 北京：法律出版社，1998：95－99.

[17] 早在 19 世纪 40 年代在美国犹他州进行大面积灌溉的昂格鲁—萨克逊人订立了一个原则：最先有效利用水资源的人，有资格继续享有优先于后来者的使用权。这就是后来广为人知的优先占用原则，该原则意味着拥有最早的优先权注册日期、并从那时起一直使用水资源的人，拥有先于其他后来者从该水流引水灌溉的权利。参见蔡守秋. 论水权体系和水市场. 中国法学，2001（增刊）.

[18] 参见《俄罗斯宪法》第 36 条之规定。

[19] 参见黄霞，常纪文主编. 环境法学. 北京：机械工业出版社，2003：77－78.

[20] 参见吕忠梅著. 环境法新视野. 北京：中国政法大学出版社，2000：245－246.

[21] 参见约翰·罗尔斯著. 正义论. 何怀宏，等译. 北京：中国社会科学出版社，1988：238.

[22] 所谓第一代生态环境问题，主要是指城市大气污染，固体废物和城市垃圾污染，森林滥伐，草原过度放牧；水土流失、沙漠扩大和荒漠化，耕地减少，水资源、矿产资源短缺以及生物多样性锐减等。所谓第二代生态环境问题，主要是全球性生态环境问题，诸如全球气候变暖，臭氧层破坏，酸雨，有毒废料在全球转移，生物多样性减少等。

[23] 王金南. 市场经济与工业污染防治. 北京：中国环境科学出版社，1996：94—98.

[24] 曲福田. 可持续发展的理论与政策选择. 北京：中国经济出版社，2000：311－318.

[25] 陈安宁. 资源可持续利用激励机制. 北京：气象出版社，2000：200－205.

[26] 资树荣. 发达国家环保政策对我们的启示. 经济论坛，2000（3）.

[27] 世界银行. 世界发展报告1997. 北京：中国财政金融出版社，1998.

[28] 中国环境管理体制研究项目考察团（世界银行项目）. 德法等欧盟国家及OECD环保机构考察报告，2002 年 7 月 26 日.

[29] 马中，吴健. 论环境保护管理体制的改革与创新. 环境保护，2004（3）：13—15.

[30] [美] R·科斯，A ·阿尔钦，D ·诺斯. 财产权利与制度变迁. 上海：上海人民出版社，1991：371－403.

[31] 参见《公众环境保护的政府指向》，中国网http://www.china.com.cn，2006 年 11 月 3 日.