我国环境行政监督管理体制的历史沿革

一、我国环境行政监督管理体制的历史沿革

进行历史分期是历史研究的一个很重要内容。研究我国的环境监督管理体制，必然要涉及其历史分期问题。从已有的相关研究来看，学者们对于我国环境管理体制的历史发展过程的分期主要是以环境管理机构设置及其职能发展变化为主线进行的，归纳起来，主要有“四阶段”说^[2]和“三阶段”说^[3]。

环境监督管理体制作为环境管理的重要组成部分，其形成和发展过程和我国环境管理的发展历程密不可分。自 1972 年以来，我国环境管理工作走过了一条艰难而又漫长的发展道路，取得了明显进展，在实践中确立环境管理的大政方针，建立起“预防为主、防治结合”、“污染者负担”、“强化环境管理”为核心的政策体系，基本上形成了具有中国特色的环境保护法规体系，初步建立了八项管理制度体系，环境管理体制从弱到强、从不健全到逐步健全，现已形成了以国家、省、市、县、乡五级环境保护管理机构为主体，以各有关行业和部门的环境管理机构为辅的环境管理组织体系。可以说，30 多年来，我国环境保护正是依靠政策、法规、制度和机构这四大体系强化环境管理、努力促使经济建设与环境保护相协调，走出了一条具有中国特色的环境保护道路。这一漫长、曲折的过程，概括起来，大致可以划分为以下四个阶段。

（一）起步阶段

从新中国成立后到 20 世纪 70 年代初，我国仿效的是前苏联模式，虽然也设置了许多自然资源管理行政主管部门，但这些部门的主要任务是开发利用自然资源，并对下属的各开发企业进行生产管理，不负责解决自然资源开发利用带来的环境污染和生态破坏问题。由于这一时期我国没有建立专门的环境保护机构，环境管理工作是由有关的部委（各自然资源管理行政主管部门）兼管，因而谈不上建立环境监督管理体制。

1971 年，针对工业“三废”污染问题，国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组，主要对工业“三废”开展综合利用工作，这可以说是新中国建立以后政府组建的第一个具有环境保护职能的机构。但是，该机构虽然在客观上防治了污染，保护了环境，但设立它的主观目的是为了对废物进行综合利用或处置，提高经济效益，而不是降低污染对整个生态环境的破坏和影响。因此，也不能算做是现代意义上的环境行政管理机构。

1972 年的斯德哥尔摩人类环境会议对我国的环境管理事业的开创起了促进作用。我国代表在大会上提出了环境保护的“三十二字方针”，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。 三十二字方针反映了我国对环境问题认识的觉醒。

1972 年斯德哥尔摩人类环境会议之后，为加强我国的环境保护工作，由国家计委牵头成立了国务院环境保护领导小组筹备办公室。1973 年 8 月我国召开了第一次全国环境保护会议。同年 11 月国务院批转了《关于保护和改善环境若干规定（试行草案）》。12 月颁发了我国第一个《工业“三废”排放试行标准》，明确地提出了新建、改建、扩建项目的防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”的要求，对污染严重的企业要采取限期治理的措施。

《关于保护和改善环境若干规定（试行草案）》指出：“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权。”据此，1974年 12 月，一个由 20 多个有关部委领导组成的国务院环境保护领导小组正式成立，其主要职责是制定环境保护的方针政策，审定国家环境保护规划，组织协调和督促捡查各地区和各有关部门的环境保护工作。领导小组下设办公室，负责日常工作。与此同时，各级地方政府按照中央政府的模式，相继成立了地方环境保护机构。这一阶段是中国环境保护机构建设和环境行政监督管理体制开始起步阶段。

在当时的历史条件下，国务院环境保护领导小组的成立，标志着我国对环境保护认识的转变，也标志着我国环境保护机构建设的起步。但是，由于当时国家的法制建设积弱，而环境立法更是一片空白，因此，环境管理工作无法可依、步履维艰。

（二）形成阶段

“文化大革命”结束后，国家政治生活走上正轨，进入一个新的历史发展时期。尤其是党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的现代化建设上来，环境保护工作开始列入党和国家的重要议事日程。1978 年国家颁布新宪法，规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”首次将环境保护确定为政府的一项基本职能。以此为依据，1979 年国家颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》，明确规定了各级环保机构设置的原则及其职责，从而为我国环保机构的建设提供了法律依据。

1979 年 3 月国务院环境保护领导小组在成都召开了全国环境保护工作会议，会议总结了环境保护工作的经验教训，提出了“加强全面环境管理，以管促治”的方针。同年 3 月，在成都成立综合性的（包括自然科学与社会科学）中国环境科学学会，提出要发展有中国特色的环境科学，组建了中国环境科学研究院和监测总站。1980 年 2 月，在太原市召开了中国环境管理、经济与法学学会成立大会，会议提出“要把环境管理放在环境保护工作首位”。

1980 年初开展了环境标淮制订工作，其中包括环境质量标准、行业排放标准和部分地方排放标准。从 70 年代就已开始的环境监测和环境质量评价工作，在 1980 年前后又得到进一步发展。1980 年 11 月，召开了第一次全国环境监测工作会议，并决定每年要向政府提出环境质量报告。制定了《环境监测工作条例》等规章制度。与此同时，大部分重点企业都建立了监测站，部分工业部门还建立了监测中心，开展了对新建企业的环境影响评价。

1981 年 5 月，国家计委、建委、经委、国务院环境保护领导小组颁发了《基本建设项目环境保护管理办法》。1982 年 2 月，国务院根据环境保护法发布了《征收排污费暂行办法》。同年 8 月，在北京召开了全国工业污染防治会议，会后，国务院发布了“关于结合技术改造，防治工业污染的几项规定”。

随着环境保护工作的不断深入和环境保护基本法的颁布实施，我国环境管理机构建设也初具规模。在中央政府主要表现为国务院环境保护领导小组办公室已制定了一套比较完整的管理制度，并逐步成为我国环境管理的实体机构；在地方各级政府则表现为多数成立一级局建制的环境保护局或具有相对独立的环保办公室并进入政府系列。^[4]

1983 年 12 月国务院召开第二次全国环境保护会议。这次会议标志我国的环境管理进入一个崭新的阶段，为开创环境保护工作的新局面奠定了思想和政策基础。会议提出了环境保护是我国的一项基本国策，并把自然资源的合理开发和充分利用作为环境保护的基本政策。明确了“大家动手、分工合作”的管理体制和“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”的指导思想。这是环境保护工作战略思想的大突破、大转变，是环境管理认识上的一次重大飞跃。

1984 年中共中央在《关于经济体制改革的决定》中提出“城市环境综合整治”。1984 年 5 月，国务院成立环境保护委员会，进一步加强环境保护的统一领导。同年，国务院发布了《关于加强环境保护工作的决定》。

1985 年 10 月，国务院环境保护委员会在洛阳市召开了城市环境综合整治会议，明确提出当前综合整治的重点是“除四害”，即大气污染防治、水污染防治、固体废物处理与利用和噪声污染防治。在此阶段，我国还陆续颁布了《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护法律法规，环境立法工作取得一定进展，使环境管理逐步向法制管理发展。

但应指出，在此阶段，我国环境管理机构建设经历了一段弯路。1982年，全国人大常委会发布了《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》。根据该决议，成立城乡建设环境保护部，并将原国务院环境保护领导小组撤销，其办公室并入城乡建设环境保护部，称环境保护局，成为该部内设的司局级机构；另在国家计划委员会内部增设国土局，负责国土规划与整治工作。很明显，此时的环保局和国土局仍然是国务院部委的下设机构。绝大多数地方各级政府上行下效，纷纷将环保与城建部门合并，形成了“城乡建设与环境保护一体化”的管理模式。

这次机构改革，意在通过设立一个高规格的常设机构来加强环境保护工作。但是，由于忽视了环境保护与城乡建设内涵不一，二者存在着监督与被监督的关系，只片面强调二者的统一性，把应该由不同机构承担的不同性质的管理职能合二为一，使环境管理机构失去了独立行使监督管理权的地位。^[5]再加上环保局的地位在性质上属于城乡建设环境保护部所属的局，属于内设机构。原先作为协调各部门环境保护工作的国务院环境保护领导小组已经被撤销，而环保局由于其地位所限，不可能承担起协调环境保护工作的任务，即使是微观层面的环境保护事项。这样，不仅未能达到加强政府环境管理职能的预期目标，反而严重冲击了已经形成的环境保护机构，削弱了环境保护工作，加剧了环境管理体制上关系不顺的矛盾。

正是由于这种机构模式不适应环境保护工作的需要，在该阶段后期，中央政府对环境保护机构作了调整和充实。1984 年 5 月，根据《国务院关于环境保护工作的决定》成立了国务院环境保护委员会，负责研究和审定环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。同年 12 月，经国务院批准，城乡建设环境保护部下属的环保局改为国家环保局，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。^[6]与此同时，地方各级政府也做了适当调整，把环境保护从城建系统分离出来，设置独立的环境管理职能机构，从而使环境管理机构不断健全。

这一阶段实际上存在两个专门管理全国的环境保护工作的部门，但这两个部门的作用是不一样的，这种作用的差异性是由它们的地位和职能决定的。环境保护委员会的地位属于国务院设立的委员会，其职权事项比较宏观，涉及的对象是方针、政策、规划等事项，协调的范围是国务院组成部门之间的环境保护事项。而城乡建设环境保护部下属的国家环保局在性质上属于部委管理的国家局，比先前的环保局地位有所提升，具有更大的独立性，但仍要接受城乡建设环境保护部的管理。国家环保局具有一些具体的环境保护职能，但在涉及协调其他部门时，需要提请环境保护委员会解决。环境保护委员会和国家环保局共同组成了环境保护的专门组织，对于涉及环境保护的事项时可以由国务院环境保护委员会进行比较有效的协调，而且在具体的管理上也有专门机关负责。这一模式，从科学性的角度而言，是比较科学的，但不足之处在于，国家环保局设在城乡建设环境保护部之下，而城乡建设环境保护部并不是专门的环境保护机关，其目标与环境保护也不是很一致。在实践中，国家环境保护局将会受其牵制。因此要求国家环境保护局独立地位的呼声越来越高。

（三）发展阶段

1988 年国务院机构改革，将国家环境保护局从原城乡建设环境保护部中独立出来成为国务院直属机构，而原城乡建设环境保护部改称为建设部。国家环境保护局的成立，标志着我国的环境管理机构建设进入了一个新阶段。运行实践表明，一个独立的具有较大权限的环保常设机构的设置，能够极大改善国家的环境管理，提高环境管理水平。

1989 年 5 月召开的第三次全国环境保护会议，正式推出了新的五项环境管理制度。^[7]这五项制度概括了多年来各地在环境管理实践中摸索出来的成功经验，是我国在实践中形成的环境管理战略总体构思的体现和深化，适应了强化环境管理的新形势的需要。

1989 年 12 月 26 日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了修正后的《中华人民共和国环境保护法》，明确规定县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工作统一监督管理。从而形成了各级环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门分工负责的环境行政监督管理体制。^[8]

1990 年 12 月 5 日，国务院作出《关于进一步加强环境保护的决定》。决定指出：当前防治环境污染和生态破坏已成为十分紧迫的任务。为促使经济持续、稳定、协调发展，深入贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》，在改革开放中要进一步搞好环境保护工作。这个决定是进一步加强和发展我国环境管理的纲领性文件。

1992 年 6 月，联合国环境与发展大会召开，这是人类环境管理发展史上的第二座里程碑。李鹏同志率团出席了会议，代表中国政府在会上做了履行《21 世纪议程）等文件的承诺。1992 年 7 月，党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，明确提出了实行可持续发展战略及主要对策措施。此后，我国环境管理在可持续发展战略的指引下，开创了环境管理的崭新发展阶段，我国的环境管理体制得到了进一步完善。

1993 年，国务院发布《关于开展加强环境保护执法检查　严厉打击违法活动的通知》。从 1993 年起，全国人大常委会环境资源保护委员会和国务院环境保护委员会连续组织了全国环保执法大检查。

1994 年 3 月，国务院发布《中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》，确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。同年 8 月，国家环保局发布《全国环境保护工作纲要（1993－1998）》，指出环境保护所面临的任务、存在的主要问题、环保工作的指导思想目标和主要任务。国家计委和国家环保局联合颁布了《环境保护计划管理办法》，规范了环境保护计划工作。

1995 年 2 月，中国人民银行发出《贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，提出了有利于环境保护的金融政策。1995 年 7 月，财政部发出《充分发挥财政职能，进一步加强环境保护工作的通知》，提出了有利于环境保护的财税政策。

1995 年 12 月，全国环境保护厅局长会议在江苏省张家港市召开，会议推出两大举措——“实施污染物排放总量控制计划”和“中国跨世纪绿色工程计划”。

1996 年 3 月，八届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》，对环保工作提出了明确的目标和要求：到 2000 年，力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善；到 2010 年，基本改变生态环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。1996 年 7 月，第四次全国环境保护会议召开。会议提出了《国家环境保护“九五”计划和 2010 年远景目标》。

1996 年 8 月，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中，明确提出，在 1996 年 9 月 30 日前，对小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、石棉制品、放射性制品等“十五小”企业实行取缔、关闭或停产。在全国掀起丁关停“十五小”的高潮。截至当年 9 月 30 日，全国共取缔关停“十五小”企业 48 458家，占应取缔总数的 69. 2％。^[9]

1997 年 3 月 8 日，中央计划生育和环境保护工作座谈会在中南海举行。江泽民同志和李鹏同志发表了重要讲话，中央政治局常委听取环保工作汇报，研究解决问题，表明党中央对环境保护高度重视，已经把环境保护与计划生育摆到同等重要位置，标志着环境管理已经开始进入党和国家最高领导层的重要议事日程。

1998 年 4 月，国务院进行新一轮机构改革，在撤销了十多个工业管理部门的情况下原为副部级的国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局，撤销国务院环境保护委员，有关组织协调的职能转由国家环境保护总局承担。将国家核安全管理职能与国家辐射环境管理职能合并，并将原国家科委下属的国家核安全局成建制划归国家环境保护总局，同时保留其名称，新增加 6 项职能：原国务院环境保护委员会的职能、原国家科学技术委员会承担的核安全监督管理职能、管理和组织协调环境保护国际条约国内履约活动及统一对外联系、机动车污染防治监督管理、农村及生态环境保护、生物技术环境安全职能。之后，国家环境保护总局以环境执法监督为基本职能，加强了环境污染防治和自然生态保护两大管理领域的职能。此外，国务院对有关资源管理部门进行了合并，如国土资源部、农林水利部等。

从国家环境保护总局的职能上看，包括宏观和微观两个层面。宏观管理事项包括拟订国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章，对重大的经济技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价，拟订环境保护规划，以及组织拟订和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划。微观层面的职权包括：指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题。微观环境保护的职权，主要有环境污染与环境破坏的管理。环境污染事项和自然保护区主要由专门的环境管理机关管理，而涉及交通、固体废物、渔业水体、海洋、生活噪声等污染由其他有关部委管理。自然资源的利用和保护均由相应的资源管理部门管理，如森林和野生动物的利用与保护由林业局主管，矿产资源的开采和保护由矿业主管部门管理等。对环境影响重大的宏观协调权和微观的协调权全部授予国家环境保护总局，没有设立专门的宏观环境协调机构。宏观协调的功能由计划主管部门兼管，“负责将环境保护规划纳入国家计划”。此次机构改革对我国环境管理机构及职能进行了大幅度的调整与改革。

1999 年至 2000 年，国务院发布大量有关生态保护的规范性文件，如《全国生态建设规划》、《国家生态安全大纲》、《全国保护野生动植物及其生境规划》、《关于加强自然保护区管理的通知》 、《关于保护森林、禁止开垦湿地和占用林地的通知》、《全国生态环境保护纲要》等，为环境管理机构履行生态保护职能提供了政策依据。这一阶段，我国环境保护行政管理体制的改革主要体现在国家环境管理政策的重视和理念的提升、环境管理机构地位的提高和职责的强化、环境管理制度的推行及管理方式的转变等，是环境保护行政管理体制不断发展的过程。

（四）创新阶段

2001 年，国家环保总局发布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，在流域管理和排污许可证管理方面试行规范性管理。2002 年 1 月，我国召开了第五次全国环境保护会议，提出环境保护是政府的一项重要职能，要按照社会主义市场经济的要求，动员全社会的力量做好这项工作，会后，研究出台了一系列运用经济手段管理环境的新规定，如2002 年 1 月30 日，国务院发布了第 369 号令《排污费征收使用管理条例》，之后，国家计委、财政部、国家环境保护总局、国家经贸委等部门陆续联合出台了《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用管理办法》、《关于环保部门实行两条线管理后经费安排的实施办法》等规范性文件，对我国的排污收费制度进行了全方位的改革。

2003 年，国务院机构改革，国家环境保护总局保留，并增加生物遗传资源管理、放射源安全统一管理等职能。

2006 年 4 月，我国召开了第六次全国环境保护大会，温家宝总理出席会议并发表了重要讲话，提出了实行三个历史性转变“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重、从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步、从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。此次会议，以三个转变为标志，将环境保护与经济发展的关系作了重大调整，从战略定位上进一步强化了环境保护的国策地位，具有里程碑意义。

根据第六次全国环境保护大会会议精神，原国家环保总局设立华东、华南、西北、西南、东北督查中心共 5 个环境保护督查中心，和上海核与辐射安全监督站、广东核与辐射安全监督站、四川核与辐射安全监督站、北方核与辐射安全监督站、东北核与辐射安全监督站、西北核与辐射安全监督站共 6个核与辐射安全监督站，作为国家环保总局派出的执法监督机构，是总局直属事业单位。受总局委托，在所辖区域内承担相关职责。

2006 年 7 月，中组部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，将环境保护列为地方党政领导班子和领导干部的考核评价要点。

2008 年 3 月 15 日，为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，十一届全国人大一次会议决定，组建环境保护部，其主要职责为拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。2008 年 7 月 11 日，国务院办公厅首批印发了《环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定》，新“三定”方案强化职能配置，重点转变职能，取消和下放了有关的行政审批事项，减少了技术性、事务性工作，进一步理顺了部门职责分工，强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务职能；新增了部总工程师、核安全总工程师和污染物排放总量控制司、环境监测司、宣传教育司等 3 个内设机构，增加人员编制 50 名，行政能力得到了进一步加强。在 2008 年的国务院机构改革中，环境保护部是唯一从直属机构调整为国务院组成部门的机构。此次改革由“局”变为“部”，虽然只有一字之差，级别也没有变化，但意味着环境保护职能得到进一步的重视和加强，环境保护部门正式成为政府决策的重要组成部门，能够真正参与经济社会发展决策，在我国环境保护行政管理体制发展史上书写了浓墨重彩的一笔，具有历史性的意义。

2009 年，环保部增设了华北督察中心，截止目前，环保部已组建了 6 个督察中心和 6 个核与辐射安全监督站共 12 个派出执法监督机构，形成了辐射全国的派出机构网络。

另外，地方各级人民政府和相关部门也在大力进行环境保护行政管理体制改革。2002 年 12 月 20 日，西安市率先在全国实行市以下环保机构垂直管理的体制改革，之后，湖南、浙江、山东、沈阳、江苏等部分省的部分地级市也实行了环保机构市管区的行政体制改革。再者，重庆建立了市长担任主任的环境质量委员会，环委会每季度召开一次调度会及环境质量分析会，办公室设在环保局；山东省普遍建立了省市县 3 级环保工作委员会，由市政府主要领导任主任，其他领导任成员，综合协调解决环保工作遇到的突出问题，检查环保工作落实情况；河南省普遍建立了环保联席办公会议，研究环境保护的重大问题，各部门形成合力。济南市政府在每季度一次的经济运行情况分析会上，增加了污染物总量控制进度变化的内容。云南省有 84 个乡镇设立了环保监督员，并纳入乡镇编制；江苏省环保厅近几年建立了苏南、苏北、苏中环境保护督察中心等。截止 2009 年 6 月，已有近十个省级环保行政主管部门由“局”改“厅”，上升为地方政府的组成机构，从组织机构上保障了环境管理纳入国民经济和社会发展决策之中。

这一阶段主要改革成就是第六次环境保护大会的胜利召开和环保部的成立，实现了我国环境保护行政管理体制的历史性飞跃。再者，中央和地方各级环境保护行政管理体制也在不断探索，是一个改革创新以适应新形势发展的阶段。

我国环境行政监督管理体制变革情况如表 4－1 所示。

表4－1　我国环境行政监督管理体制改革简表

从上述我国环境保护监督管理体制的形成和发展的历史过程不难看出，随着环境问题的日益突出，党和国家对环境保护问题越来越重视，环境保护机构的地位也变得越来越重要。实践证明，强有力的比较完备的环境管理组织机构体系和统一监督管理与分工负责相结合的环境行政监督管理体制，能够有效地改善环境管理，提高管理水平，控制环境污染和生态破坏。^[10]