现行环境行政监督管理体制存在的主要问题

现行环境行政监督管理体制存在的主要问题_中国环境行政监督

三、现行环境行政监督管理体制存在的主要问题

我国的环境监督管理体制经历了一个从弱到强、从不健全到逐步健全的发展过程。目前，我国已经建立起由环境保护行政主管部门统一监督管理，政府各有关部门依照法律规定实施相关管理的环境行政监督管理体制。应当说，现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用，但这一体制随着我国环境问题的日趋严重，在实践中也暴露出许多问题，已经严重影响了环境保护的力度。具体来讲，主要表现在以下几方面。

（一）环境行政监督管理体制立法滞后

自 1974 年 10 月发布《国务院环境保护机构及有关部门的环境职责范围和工作要点》后，^[16]我国有关环境管理体制的立法有了很大发展。特别是1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行） 》甚至专门规定了一章“环境保护机构和职责”。^[17]这在其他部门法中是很少见的。此后的每一部环境与资源保护立法，也都有关于管理体制的规定。这些规定对明确环境保护管理分工、保障环境保护行政管理机关有效行使职权、规范行政机关的管理活动、促进不同环境管理机构协调与配合起了十分重要的作用。但是，随着我国法制建设的不断完善，立法的不断增多，关于环境管理体制的立法逐渐显得落后于形势，许多与环境管理的实际需要不相适应的问题亟需加以解决。这些问题主要有：

第一，对环境管理体制缺乏系统的规定。环境管理体制立法属于行政立法的范畴。从目前的立法来看，在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有关于环境管理机构设置的专门法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局，有的地方则不设；有的地方让其他部门代管，有的地方则一个机构两块牌子。而且每一次机构改革，许多地方特别是市、县一级环保机构，都面临着裁减的威胁。环境管理机构的稳定性受到很大影响。

第二，各种立法规定之间缺乏协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规的规定比较具体，而规章只规定具体实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。比如《海洋环境保护法》规定了“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求，但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定。而《近岸海域环境功能区管理办法》却规定了“沿海省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。

（二）环境管理机构设置的重复、职权交叉重合

由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，从而导致某些环境管理机构重复设置的现象。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。在生物多样性保护方面，特别是在转基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样性公约的国家联络点，设有专门的管理办公室，而农业部门也建立了相应机构。在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。

除了机构的设置重复造成的职能的交叉与重叠外，还有不同部门的机构担负基本相同职能的状况。如国家环境保护总局具有监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护的职能，监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织、指导森林和陆生野生动物类型自然保护区、森林公园的建设和管理，组织、协调全国湿地保护，组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作，起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法规的职能。

（三）某些环境行政管理职能分工、配置不当

科学的管理分工应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清各部门的管理性质，如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等，让每个部门只承担与其管理性质相符合的管理职能，以避免管理上“力不从心”或“大材小用”的现象。然而，我国现行环境管理体制在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了这一科学管理职能分工的原则，造成实践中某些环境管理职能在分工、配置上的错位。具体表现为：

1. 行业管理部门行使了监督管理部门的职权。比如，城市建筑施工扬尘严重污染空气，但始终难以解决，原因在于《大气污染防治法》将监督建筑工地扬尘污染的职能授予了建设管理部门。建设部门虽然已与建筑企业分开，但建筑行业的业绩与建设部门的政绩有着密切的联系，而建设过程中是否有污染，实际上与建设部门的政绩考核没有多少关系，这样一来就很难指望建设部门能管理好扬尘污染。再如，森林部门有许多所属的森林工业企业，专门负责砍树，而我国的立法又将保护森林的任务授予了林业行政主管部门。当木材生产指标与森林保护发生矛盾时，林业部门将偏向何方，是很明显的，由此也就出现了“限额采伐限不住，年年植树不见林”的现象。

2. 综合决策管理部门行使了专业管理部门的职权。在环境管理方面，综合决策管理部门应当负责环境保护的综合规划和环境保护与整个国民经济与社会发展的综合平衡，负责将环境保护纳入整个国民经济发展规划和计划，而不应管具体的环境规划和监督管理。但现有的有关综合决策性管理部门的职责规定并未完全达到这一要求。比如国家计划发展委员会农村经济发展司被授予了“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能，而这一机构对生态环境保护和建设这一专门事务并不十分专业，远没有让国家环保总局的自然保护司编制生态环境建设规划更专业。资源综合利用、淘汰严重污染环境的落后工艺和设备、环保产业发展的监督管理职能又授给了国家经济贸易委员会，而该委员会又负责管理这些企业的生产，这样也产生了生产管理与环境保护监督管理的矛盾。

3. 专业管理部门行使了综合决策性部门的职权。专业或行业管理部门的定位，决定了这些部门只能从本部门的角度考虑问题，为了使专业部门在履行其职能时不影响国家的整体发展，就需要综合决策部门对专业管理部门的监督和制约，综合规划、协调、平衡的职能只能让综合决策部门承担。然而，在环境保护管理方面，目前有关的立法规定却让专业管理部门承担了综合决策部门的职能。比如原由国务院环境保护委员会承担的研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施，组织协调、检查和推动全国环境保护工作的职责划给了国家环境保护总局，并使该局具有了协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题的职能。而实际上，国家环境保护总局作为一个主要进行环境保护监督管理的执法部门，是很难担负起这种涉及许多部门和地区环境与发展的重大政策制定与决策、协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题职能的，因为它无权决定给有关部门和地区拨款、无权决定给有关部门和地区优惠政策、无权决定在有关部门和地区进行国家投资建设。当有关部门和地区不理会国家环境保护总局的协调的时候，该局没有任何强制的手段让有关部门和地区服从其所进行的协调。实践中，也确实存在国家环境保护总局对与这种跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题屡调不协、屡解不决的情况。所以这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问题解决的协调确实应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。^[18]

（四）统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰

我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某某事项进行统一监督管理”、“某某、某某部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底怎样“统一”？统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求？分管部门不履行职责时统管部门怎么处置等等，都没有作出具体规定。这就使得统管部门想统统不起来，难以得到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。另外，分管部门不能很好行使监督权的另一个原因在于，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门认为自己的管理没有权威。比如《水污染防治法》在第 1 章第 4 条第 3 款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。新颁布的《防沙治沙法》也是如此，该法在总则第5 条第 2 款规定：“国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。”但在后几章的具体管理规定中除“统管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施，各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府”，“沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化”这种义务性的规定外，就再没有这些分管部门的管理职权的规定。

（五）环境行政管理部门缺少参与社会经济发展综合决策的手段，综合协调能力下降

为了提高环境保护参与综合决策的能力，1998 年国务院机构调整方案规定，国家环保总局应受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价。而在实际运作中，环境保护参与综合决策的职能并没有落实，与经济发展相比，环境保护常常处于被动地位，地方环保机构也面临同样的问题。在环境保护与社会经济发展日益紧密的今天，环境保护不能主动地参与到制定相关法律和重大的社会经济发展政策、规划中去，势必减少了取得环境与经济双赢的机会，也会加重事后的执法成本。

1998 年国务院机构改革撤销了原国务院环境保护委员会，其职能由国家环保总局承担。但实际上，国家环保总局只是国务院的一个直属机构，缺少必要的权威和履行该职能的手段，原国务院环委会的协调各部委的职能基本不能得到执行。在经济体制改革前，行业部门拥有很大的权力和实力，行业部门内部设有比较有力的环境保护机构，对整个行业的环境保护工作确实有很强的组织和领导作用。后来的机构改革大大削弱了这些部门的力量，有的机构被撤销或合并了，原有的环保机构也大大压缩或完全取消，各行业主管部门（特别是工业主管部门）在落实环境保护政策法规中的作用就被极大地削弱了。尽管 2001 年国务院批准建立全国环境保护部际联席会议，但该机制目前还不完善，在部门分工和相关法律法规存在不明确甚至相互冲突的情况下，该机制能发挥多大作用还有待检验。任何国家的环境保护都不可能由环境主管部门一家承担，环境管理恰恰需要依靠部门间的合作，因此无论采取何种环境保护管理体制，建立有效的部门协调机制都是十分必要的。

（六）生态保护无法实施统一监管

由于历史和现实的原因，中国的生态保护体制建设落后于污染控制，政府的生态保护管理职能分散在多个部门，采取按生态或资源要素分工的部门管理模式，缺乏强有力的、统一的生态保护监督管理机制。

首先，由于在国家一级缺乏生态保护的统一决策、统一监督体制和机制，存在政府部门职能错位、冲突、重叠等体制性障碍，造成国家公共利益和部门行业利益的冲突，国务院提出的“统一法规、统一规划、统一监管”的要求难以落实；其次，各部门都从部门利益出发，积极推动制定本部门管理的资源法律，并通过法律加强自身的授权和权力，造成法律、法规间的矛盾，政出多门也加大了基层部门执行有关法律、法规的难度；再次，在规划和政策制定上各自为政，相互衔接不够，使生态建设和生态保护标准各异，措施综而不合，极不利于国家生态保护宏观调控；最后，资源管理部门政企不分，资源部门既有资源保护、监督和生态建设的职能，又有经营和开发资源的任务，不利于生态保护。为了从根本上扭转生态恶化的局面，根据污染控制的经验，必须大力强化统一的环境管理体制。^[19]

（七）区域和流域管理体制需要改革

中国的环境管理一直按照行政区划进行，对于跨行政区和流域的生态保护和污染控制缺少管理机制和控制措施。在局部利益的驱动下，各区域和流域发展相互脱节，区间协调困难。由于缺少行之有效的生态补偿机制，流域内部和区域间的环境协调没有稳定的制度保障。在相同地区同时存在多种规划，如土地区划、林业区划、农业区划、水利区划、生态功能区划，却没有统一的综合生态环境规划。以水资源管理为例，从理论上讲，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》及其相关法律、法规规定，我国现行流域管理体制，是一种“统一管理与分级、分部门管理”相结合的管理体制，基本上是以流域统一管理为主、以部门管理和行政区域管理为辅的统一管理模式。实际上，自 20 世纪 80 年代中期开始，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体制改革，使区域权力（包括立法权）得到很大增强；按照 1998 年国务院关于水利部的三定方案，长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局为水利部派出的流域机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责，它们的主要任务是负责对流域内江河治理和水资源综合开发利用与保护的规划、管理、协调、监督和服务。然而，在我国流域管理实践中的情况却与理论上的设计正好相反，国家管理机构与地方机构条块分割，以河流流经地的行政管理为主，各有关管理部门各自为政，一些行业管理部门甚至也掌握了部分水资源的配置权。于是，就形成了区域和行业在水资源及其他资源的管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，统一管理形同虚设，而流域机构由于权力的瓜分，已无法承担对流域水资源进行全面管理的职能。^[20]因此，流域和区域环境保护管理体制迫切需要改革。

（八）人员编制和资金严重不足

尽管政府机构改革的目标是减员增效，但对于我国环境资源保护来讲，人员编制不足已经严重影响政府环境保护管理体制的正常运行。对于一个 13亿人口的大国，国家环境保护行政主管机构却只有区区 200 多人的正式编制，这是无法想象的。我国环境保护行政管理人员占总人口的比例只等于发达国家的十几到几十分之一。由于人力资源缺乏，行政管理人员忙于应付眼前问题，无暇顾及长远发展和宏观战略，长此以往，必然造成政府行政管理的短期行为，这与环境保护管理必须考虑国家的长期和整体利益的原则相违背。

环境保护工作是政府的基本职能之一，环境保护需要耗费较多的财政资源。但是在中国的财政预算中，用于环境保护行政管理的资金份额与环境保护管理体制所担负的重大责任很不对称。特别是国家用于生态保护行政管理的资金严重不足，无法为环境管理提供必要的资金支持。因此，为了强化环境保护管理体制，必须大幅增加国家一级财政对环境保护行政管理的投入。

（九）对环境管理的监督机制低效

对管理效果的监督既是整个管理流程中的终点也是起点，因而对环境管理效果的监督是否有效是环境管理其他各个环节能否切实有效运行的基础。

各级政府是环境管理的主体力量，对各级政府环境管理的监督力量主要来自五个方面：上级政府监督、人大政协监督、司法部门监督、党内监督和社会舆论监督。在机构设置上，虽然政策制定者、执行者都存在，但是监督管理者缺位或者形同虚设，没有形成有效监督，更缺乏纠错能力，从而导致了执政能力低下。

在中国目前的环境管理行政系统内部，尚未建立起有效的上级对下级的监督渠道，使得地方环境行政部门常常受到地方政府的牵制，甚至为保全地方经济发展而做出牺牲。对于同级监督，由于目前地方人大、政协与同级政府在人事、财务等方面往往存在千丝万缕的联系，极大影响了人大、政协对政府监督的权威性和有效性。司法监督也应该是独立于政府之外、保证环境行政处罚有效执行的一项监督力量，但由于目前地方法院、检察院的预算，往往来自于政府的决定而非当地人大的预算案，因此司法监督的独立性和有效性也得不到保证。作为执政党，共产党也通过特定的组织领导方式对行政干部实施监督，但是党内监督本身不具有强制约束力，党内纪律处分对违法干部也就难以形成威慑作用。对于重大决策失误，由于党内采取的是集体决策机制，这也使得很难对具体的个人追究责任。此外，社会组织和公众监督也应该是环境监督机制的一个重要组成部分。这项监督手段目前在部分发达国家运用的较为成功，但在中国现行的环境管理体系中，虽然公民的检举权和控告权在环保法中已经被明确提出，但由于监督渠道不足、公众意识不强等原因，在中国的作用还是相当有限的。

西方国家公共管理体制改革的经验和进程说明，环境保护已经成为当代政府最基本的职责之一。2001 年，世界银行出版了新世纪的中国环境战略更新报告：《中国：空气、土地和水——新千年的环境优先领域》。在报告中，世界银行建议中国政府在实施可持续发展战略时，优先考虑三个领域，其中第一个就是改革和加强中国的环境保护管理体制。^[21]中国的环境问题正在变得越来越复杂，污染源表现为点源与面源的复合，污染类型表现为工业污染与生活污染并存，生态恶化的影响已经深入到社会经济的各个方面。面对这些压力，中国现行的环境保护管理体制已经显得力不从心，进行体制改革和制度创新已经迫在眉睫。

（十）环境信息公开机制运行不畅

环境信息公开已成为世界各国甚至国际组织继行政管制手段与市场经济手段之后广泛运用的一种重要环境管理手段。以立法方式促进和保障环境信息公开更是多数国家的必然选择。2008 年 5 月 1 日开始实施的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）对完善我国环境信息公开具有里程碑式的意义。然而《办法》实施三年多以来的实践表明，我国的环境信息公开依然面临诸多问题和严峻挑战。

1. 环境信息公开主体范围狭窄

环境信息公开的主体应该包括：环境信息公开义务主体和环境信息公开权利主体。从《办法》相关规定来看，这两类主体的范围都较为狭窄有限。

第一，环境信息公开义务主体范围较窄。《办法》规定的环境信息公开的义务主体包括环境行政机关与企业，作为公开主体的环境行政机关仅限于环保部门，而世界各国的环境信息公开立法，基本上都将环境信息公开的主体规定为包括国家、地区和其他级别在内的所有政府以及行政机关授权或者委托的自然人和法人。这一做法不仅与国际通行规定不相符，而且由于环境问题本身的复杂性，信息公开主体如果仅限于一个环保部门，难以保证信息的完整性与准确性，最终导致公众对公开的环境信息不信任，不利于环境信息公开制度的真正落实。这与《办法》在我国法律体系中属于部门规章而导致效力层级较低不无关系。作为部门规章，《办法》显然只能对环境行政主管部门的环境信息公开进行规定，无权也不可能对其他的部门和政府设定义务。但另一方面，环境信息公开并非单一的环保部门可以胜任，环境问题本身的复杂性决定了环境信息公开中政府及其他部门协作与支持的必要性。从行政分工上看，政府机构的各个部门也都有责任向公众提供其掌握的环境信息。同时，作为环境信息公开的另一义务主体的企业，《办法》也仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”，对其他可能会对环境造成影响的企业没有作要求，这样就势必导致与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权无法得到有效的保障，居民无法得知具有高环境风险的企业的环境信息。这种规定无疑会放纵那些在生产中使用有毒有害物质和有其他影响环境行为的企业，从而为环境污染和环境事故埋下隐患。

第二，环境信息公开权利主体范围较窄。环境信息公开权利主体是指有权请求环境信息公开义务主体（政府及其机构、企业等）公开其所拥有的环境信息的任何人。环境是任何人进行生产活动和生活活动所必须的，每个人都有权了解自己周围的环境状况，有权获取环境信息。美国的《信息自由法》、日本的《信息公开法》、德国的《环境信息法》等均无一例外规定环境信息公开的权利主体为“任何人”。而根据我国《环境信息公开办法（试行）》第 5 条之规定“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息”。我国把外国人和无国籍人排除在有权获取环境信息的主体之外。这一规定不仅与世界各国的通行做法相违背，而且也不符合环境信息公开的目的，必然造成部分环境信息公开权利主体知情权的丧失。

第三，环境信息公开的义务主体存在逻辑悖论论。国务院、原国家环保总局分别出台《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》，实际上等于自己制定规则来约束自己如何公开信息、公开何种信息，充当着“裁判员”与“运动员”的双重角色，违背了“自己不能做自己的法官”的原则。而由自己规定自己的权利和义务，只能产生没有保障的权利和没有监督的义务。这样往往导致行政机关及其工作人员仅从自身利益出发，只公布对自己有利的环境信息，不公布那些对自己不利的环境信息，或者对一些重要的环境信息不及时公开，环境信息公开的全面性、真实性、及时性得不到保证，也容易造成行政机关以没有法律依据为由拒绝向公众公开环境信息，使行政机关任意决定公开或不公开随意性很大。

2. 环境信息公开的范围界定不清

一项法律制度适用于哪些范围，对哪些事项予以适用，必须以清晰的界限为前提。只有环境信息公开范围的清晰明确才能防止负有信息公开义务的主体随意缩减自己义务的边界。一般来说，环境信息公开范围越广，内容越详尽，越能满足公众的需求。但是，任何事情都有界限，要把握哪些属于应该公开的环境信息，我们应先清楚哪些是环境信息公开的例外。遵循“以公开为原则、以不公开为例外”的《环境信息公开办法（试行）》在第 12 条第3 款之规定“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开”。这一规定本无可厚非，但由于目前法律对国家秘密、商业秘密、个人隐私事项范围缺乏一个可操作性较强的明确界定，导致环境信息公开过程中无法确定、辨认哪些可以公开哪些应该予以禁止。在信息公开过程中，政府部门常以涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私为由而不予公开相关信息。

3. 企业和产品环境信息公开不完备

随着企业造成的环境压力的不断增大以及社会公众环境知情权意识的不断增强，企业环境信息强制公开制度作为有效的环境管理政策与措施逐渐步入立法议程，成为环境民主立法的一个新的趋势。^[22]我国环境信息公开的实践是以 1998 年企业环境行为信息公开试点为起点的，^[23]但对企业环境信息公开进行正式规范的是 2008 年 5 月 1 日起生效的《环境信息公开办法（试行）》。该《办法》从环保工作实际出发，明确了环保部门必须主动公开和不予公开的政府环境信息的范围。同时规定企业环境信息公开实行自愿公开与强制公开相结合的原则。与国外实践相比，我国企业信息公开还存在环境信息公开的企业和行业数量少、法律规范力度不够等问题。^[24]

第一，就企业环境信息公开方面，我国虽然颁布了《企业环境信息公开规定》，《办法》也对企业环境信息公开的范围及相关责任进行了规定，但总体上来看，关于企业环境信息公开的规定并不完备。一是对于污染物排放超过国家或者地方排放标准或排放总量控制指标的污染严重企业强制公开的环境信息仅限于 4 项：企业名称、地址、法定代表人；主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；企业环保设施的建设和运行情况；环境污染事故应急预案。与国际上通行的PRTR制度相比，这些强制公开的企业环境信息明显偏少。二是对企业自愿公开环境信息的激励措施不够。《办法》第 23 条规定的具体奖励措施，包括在当地主要媒体公开表彰、依照国家有关规定优先安排环保专项资金项目以及依照国家有关规定优先推荐清洁生产示范项目或者其他国家提供资金补助的示范项目等。由于公开环境信息会增加企业的环保成本，形象企业以及减损企业信用，而《办法》规定的奖励措施并没有从实质上影响大部分企业的生产经营活动，缺乏有效激励效用。当大部分企业基于自愿的选择不予公开环境信息时，《办法》的规定就会实际被束之高阁。

第二，产品环境信息公开缺失。环境信息公开应包括三个组成部分：政府信息公开、企业环境信息公开以及产品信息公开。《办法》仅对前两个方面做了规定，缺失产品信息公开的规定。随着产品环境问题的日益突出，建立产品信息公开制度早已成为国际上通行做法。如美国国会于 1986 年就通过了《应急预案和团体知情权法》（EPCRA），确立了产品信息的标志制度。我国也曾尝试建立环境标志、有机食品标志、绿色标志等机制，但《办法》对此却未做任何规定。实践中对于设立标志的机构、标志的审批程序、范围仍处于缺位状态。

4. 法律责任与权利救济机制不健全

第一，法律责任追究渠道不畅。《办法》规定地方环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，上一级环保部门应当责令其改正；情节严重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。但受我国现行管理体制制约，地方政府仍然掌管着环保执法部门的财政、人事等权力，上级环保部门只有建议权，并没有权力直接对不执行信息公开的地方环保官员进行有效责任追究。

第二，权利救济规定不完善。有权利必有救济，“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。”^[25]权利的保障要依赖于责任与救济制度的健全完备，当权利被侵害时，如果不能追究侵害方的责任，也不能对受害方进行补偿，权利就失去了存在的价值。另一方面，知情权的行使，往往与人身权和财产权的保护密切相关，知情权受到侵犯，许多情况下必然会影响到申请人的人身权与财产权。《办法》第 26 条“公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报”以及“公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，对环保部门不依法履行环境信息公开义务，仅仅是“向上级环保部门举报”。而我国的行政诉讼法规定，当事入只能就侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起行政诉讼。行政复议法虽然规定了可以对包括人身权与财产权在内的所有权利受到侵犯的具体行政行为申请行政复议，但由于以前我国法律未明确规定公众享有知情权，能否依据行政复议法就知情权受到的侵犯申请行政复议并不确定。

第三，公益诉讼制度缺失。如果环保部门在政府环境信息公开中的具体行政行为侵犯公共利益，能否提起公益诉讼？无人起诉时又该如何处理？如果公开环境信息义务主体无正当理由拒绝提供环境信息，或者已提供的环境信息不完整、不真实而导致环境知情权人的人身或财产遭受到损害，该义务主体是否要承担赔偿责任？对于企业环境信息公开过程中对第三人合法权益造成的侵害问题，《办法》都没有作出明确的规定。

【注释】

[1] 参见吕忠梅主编. 环境资源法. 北京：中国政法大学出版社，1999：95.

[2] 陈汉光，朴光沫编著. 环境法基础. 北京：中国环境科学出版社，1994：43－46. 吴忠标，陈劲编著. 环境管理与可持续发展. 北京：中国环境科学出版社，2001.

[3] 吕忠梅著. 环境法新视野. 北京：中国政法大学出版社，2002：240－245.

[4] 张明顺主编. 环境管理. 北京：中国环境科学出版社，2005：96.

[5] 张明顺主编. 环境管理. 北京：中国环境科学出版社，2005：97.

[6] 金瑞林主编. 环境法学. 北京：北京大学出版社，1999：117.

[7] 新五项制度即环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染物集中控制和限期治理制度。

[8] 统管部门是指环境保护行政主管部门；而分管部门则有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，负责对污染防治实施监督管理，县级以上人民政府的有关部门，如土地、矿产、林业、农业、水利部门也相继成立环境保护监督机构，负责对自然资源保护实施监督管理。此外，根据《水污染防治法》第四条规定，重要江河还设有水源保护机构，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。

[9] 张明顺主编. 环境管理. 北京：中国环境科学出版社，2005：98.

[10] 赵宇峰. 试析环境管理与环境行政. 社会科学家，1999（2）.

[11] 资料来源：国务院新闻办公室编.　中华人民共和国环境与发展报告.　北京：中国环境科学出版社，1997：208－215.

[12] 韩德培. 环境保护法教程. 第3版. 北京：法律出版社，1998.39.

[13] 胡双发. 政府环境管理模式的优长与存疑. 求索，2007（4）：61－63.

[14] 即政府环境保护主管部门作为管理者，通过详细数据分析确定理想的排污指数，通过强制和控制手段规定企业不能超过已定的污染限度，确定排污费标准向企业收费，利用累进超标准排污收费约束企业污染物排放，以此来达到预定的污染物排放指数。这种“政府—企业型”的定点环境管理模式对于城市和工业中的点源污染管理比较有效。参见王国平.环境保护与中国农村社区机制的选择. 求索，2004（4）：7－11.

[15] 在这一模式中，国家环境保护总局是国家的职能部门，代表国家行使环境管理的职能；省、市、县等各级环境保护机构分别代表所在辖区人民政府行使环境管理的职能。在我国的长期环境管理实践中，区域环境管理体制已形成了一整套思想、方法、制度、政策体系，代表了中国特色的环境保护道路。

[16] 该文件决定设立“国务院环境保护领导小组”，明确了其职责，并对国务院 5 个部门和中国科学院在环境保护方面的职责进行了比较明确具体的分工。

[17] 参见《中华人民共和国环境保护法》第 4 章。

[18] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.政法论坛，2003（4）：55.

[19] 中国社会科学院环境与发展研究中心编著. 中国环境与发展评论（第 2 卷）. 北京：社会科学文献出版社，2004：342.

[20] 资料来源：世界知识年鉴. 北京：世界知识出版社，2000－2001.

[21] 参见世界银行. 中国：空气、土地和水——新千年的环境优先领域.北京：中国环境科学出版社，2001：10.

[22] 李爱年. 中欧企业环境信息强制公开制度比较研究.法学杂志，2009（12）：77－80.

[23] 张式军. 企业环境信息公开立法：问题与完善.红旗文稿，2007（20）：15－17.

[24] 龚成威，黎友焕. 如何促进中国企业环境信息公开. 世界环境，2008（5）：40－41.

[25] 黄德林，唐敏承. 公民的知情权及其实现. 法学评论，2001（5）：20.