流域管理权与规制结构的安排

4.2.3　流域管理权与规制结构的安排

鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染纠纷日趋严峻的形势，为强化国家对水资源的宏观管理，加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨界水污染防治和合理配置水资源，我国在新水法中明确水资源属于国家所有，强调国务院代表国家形式水资源所有权，水资源必须有偿使用^[29]。流域水资源则实施流域管理与区域管理相结合的管理方式。

从环境产权的角度而言，政府规制可以视为环境产权国家所有的表现，在现实的规制过程中所面临的一个主要问题在于环境规制的政府层级问题。在新制度经济学看来，无论是企业、政府还是市场，这些组织都可以视为对所有权被分割的实体的管理。从产权视角来看政府的环境规制结构，我们可以将其视为政府对其所拥有的水资源环境属性所有权进行管理的组织方式。目前的流域管理与区域管理相结合的管理方式在环境规制效率上是比较低的，这主要是由于水资源的环境所有权或者说对水污染的规制权利到底是由中央集中控制（流域管理）还是委托各地方政府在分权状态下分散规制（区域管理）在目前的规制结构中没有明确的界定。总体来看，强调流域管理或中央集中规制是目前政策的主要特点，但是由于流域管理政策长期以来偏重于水量分配而非水质控制，水资源环境属性的国家所有并没有得到切实的体现，水资源的环境属性事实上被置于公共领域而被过度使用。有鉴于此，需要对水污染的中央集中规制和地方分权规制进行进一步的探讨。

本书第一章指出，中国环境问题不能避开转轨过程中中央政府与地方政府在环境规制过程中的利益冲突，因此，在环境产权的基础上，有必要对规制的政府层级进行分析，探讨越界污染的中央集权解决方案与地区分权规制方案下的异同点。如第二章所示，越界污染问题的解决方案往往反映出负外部性的通常解决方案，一般认为越界污染需要通过中央政府集权规制或者相关的政治主体进行合作才能解决。换言之，由于各地区只考虑自身所受到的排污影响，如果没有一定形式的环境合作，那么其结果一定是缺乏效率的。地区税收竞争文献中关于分权决策的迁移反应研究表明，如果消费者是完全流动的，而且政府进行地区间的转移支付，那么分权政府提供的本地公共物品是有效的，即使地方政府提供具有外溢效应的公共物品时也是有效的。地方政府可以通过地区间的转移支付“购买”所期望的人口规模，从而实现人口在各地区的有效分布。

流域越界污染的最大特点在于它的单向外部性特点：上游地区可以利用其优先权向下游排放污染，下游地区却很难影响上游的水质状况。在第三章对我国流域污染的实证研究中，我们发现，下游地区往往只能通过提高本地区环境规制强度来被动地应对上游转移的污染。因此，必须找到更为公平和有效的方式来解决单向的越界水污染问题。以往的研究缺乏对流域单向污染下的规制效率进行专门的探讨，我们感兴趣但尚待解答的问题是：诸如流域单向越界污染这样的具有单向外溢效应的公共“害”品是在中央集中规制下具有效率呢，还是在地方分权规制下具有效率，实现效率的条件是什么。我们需要在吸收以往越界污染和地区税收竞争文献的基础上，对流域单向污染下的中央集中规制和地方分权规制效率加以考察。