越界污染中的环境责任规避及其治理

6.4.1　越界污染中的环境责任规避及其治理

水具有流动性的物理属性和各地区在水污染规制能力上的差异对越界水污染的规制力度造成了影响：通过边界环境标准界定区域水权的分权规制方式所确定的环境产权结构实际上并不是一个完备的合约体系。各种指令型和经济型的规制工具在越界污染问题上的运用虽然可以提高整个规制制度的运行效率，但是并不能解决合约不完备所带来的环境责任规避问题。

责任规避指的是，经济行为主体采用机会主义的方式逃避他本应承担的成本，从而将成本外部化。当我们努力将污染带来的外部性内部化时，“由于合约的不完备性或者意外干扰，会使合约不能被有效地执行，尤其是如果一方行为者强加给他方的成本不易被识别、检测和衡量等使信息成本太高，或对这种行为进行处罚的成本太高，就会导致责任规避效应”^[25]。我国现行环境规制制度的改革需要时日，对各区域环境责任的界定尚不明晰，水质监测机构目前只负责技术报告，并没有执行能力；即使国家和各区域已经就区域水权达成协议，但是由于气候变化或者其他不可预测因素的影响，流域水资源无论是在量上还是在质上都不稳定，上游地区搭便车越界转移污染不易监测；在加快发展本地经济的当前利益驱动下，各区域攫取水资源环境价值的寻租成本（例如环境监管部门对越界污染行为的惩罚）可能大大低于因此获得的区域经济收益……上述这些因素的存在，都是导致环境责任规避的潜在因素。

环境是涉及生活质量的基本问题，公民有权力要求最基本的环境保障。为减轻责任规避引发的整个流域公共福利的损失，国家首先需要完善流域规制制度，明确规定政府管理水资源的行为宗旨和行为规范，通过强化规则来弱化地方政府的机会主义行为。因政府层级过多所导致的委托—代理问题在环境规制上的表现在各级政府在水资源规制责任上的法律关系不明确，对责任规避行为的惩罚往往难以找到具体的责任承担人。现代公共管理强调用契约制（Contractualism）来协调各公共部门的关系，各地区政府负责人的环境规制责任也应纳入政府内部契约制的范畴，降低以经济指标作为政府官员政绩考核导致的激励扭曲问题。

其次，国家需要承担流域环境信息这一公共物品的供给责任，并且鼓励环境评估市场的发展，提高信息的公开透明程度和公众的理解能力，从而通过社会公众的监督和政府之间的竞争来约束环境责任规避行为。近年来，我国的流域污染不仅引发了公众对污染企业的民事诉讼，也引发了公众对政府行政不作为的行政诉讼，这缩小了各地区政府在环境规制上搭便车的选择空间。

再次，环境监测机构应加强对不明污染源的监测力度，明确负有责任的区域和污染行为人，并加强对水污染的流行病学研究，就不明污染源导致的健康损失和经济损失进行评估，从而将责任规避的行为人及其社会后果具体化。以国家或地方政府财政作为环境赔偿的基础不符合污染者付费和公平正义的原则，比较可行的方法是各地区的主要水污染源通过缴纳保险费的形式建立环境损害基金，共同承担不明污染源的越界水污染所造成的损失。