流域污染的政府规制与自愿规制

7.1.1　流域污染的政府规制与自愿规制

一般而言，作为公共物品的生态环境是通过政府对水用户污染行为加以规制的方式来提供的，社会公众和企业也有可能通过自愿投入资源的方式监督和限制水用户的污染行为，促使企业采用环境友好型的生产方式，从而保护生态环境。社会公众和企业在削减污染上的努力可以视为对提供环境这一公共物品的私人捐献，这也被称为自愿规制。环境物品的私人捐献并不一定是行为人直接削减污染水平，它既可以是企业的自我规制，对其污染水平加以削减，也可以是个人或团体为提高整个社会的环境质量所采取的各种努力措施，例如对水质进行监测、与污染企业谈判、提起环境诉讼、寻求更严格的政府规制等等，这些努力措施都需要相应的资源投入，其努力成果则是由社会所有成员共享的、改善了的环境质量水平。

对流域水质的最优政府规制是基于完全信息与零交易成本假定之上的，这并不符合实际情况。无论是命令—控制的规制工具还是市场激励型规制工具都有一定的局限。政府规制所面临的主要问题是信息和资源上的局限：信息局限，对水质的监测需要有统一的标准和相应的技术手段，企业是否遵循污水排放标准并不容易判断，由于不同的规制部门掌握着不同的水资源数据，部门之间缺乏资料共享，信息没有实现整合，因而难以就环境规制工具的设计及其效率加以判断；资源局限，政府规制机构面对人力和资源上的限制，难以对分散的污染源进行全面的监测和管理。

从政府分权规制结构来看，越界水污染的政府规制存在一定的缺陷：上游政府规制往往由于与企业利益相关而缺乏足够的规制激励，下游政府则在监测企业污染行为上存在着资源上的局限性，需要寻求其他的规制方式对政府规制加以补充。

前面的分析表明，存在越界污染时，上游地方政府只会考虑到对本地区污染水平的规制，而不会考虑溢出本区域的那部分污染，所提供的政府规制水平从流域整体利益来看是偏低的。如果地方政府与当地企业存在利益共同体关系，即使从该地区本身的社会福利角度来看，所提供的政府规制水平也是偏低的。明确各地区环境产权与污染责任将为地方政府内化本地区的污染外部性提供激励。下游政府在面对上游污染时，由于规制层级的限制，不能直接要求上游政府对污染企业进行规制，而是根据所拥有的环境产权要求上游政府对越界污染加以赔偿，在冲突加剧时，由中央政府加以协调。

目前的规制制度需要就明确各地区环境产权与污染责任问题进行改革，作为污染接收方的下游地区需要提高与上游的谈判能力，从而降低越界污染所带来的损失。由于越界污染具有长期性和累积性的特点，下游政府对越界污染的监测与反应有可能是滞后的，而流域水用户则在收集分散信息、监测流域水质上存在相应优势，如果个人有激励进行削污努力（例如向下游政府报告水质状况或者向上游政府或企业提出环境诉讼），下游政府将提高其与上游政府就越界污染规制进行谈判的能力，从而促进上游政府和企业加强对污染的规制力度。

此外，对企业而言，政府规制并不是对其污染削减施加压力的唯一来源，社区和市场都有可能在污染削减问题上向企业施加压力。世界银行对亚洲、北美和拉丁美洲的相关调查（Afsah，Laplante and Wheeler，1996）表明，社会公众能够有力地影响企业的环境绩效，在收入较高、教育水平较好和组织性较强的社区，能够采取各种方式促进企业遵循各种环境规制政策，并影响政府规制的强度。与政府规制相比，社会公众自发的削污努力较为分散，缺乏强制性，又被称为非正式规制（Informal Regulation）。

由于我国环境规制制度本身处在改革阶段，尚未解决信息与资源整合的问题。为促进政府规制制度的建立与完善，可以考虑将政府的规制资源加以集中，整合流域水质与水量信息，对重点污染源进行规制，同时加强公众与社区在相关环境问题上的参与力度。