8.2 政策意义
2003年世界银行发展报告指出，中国是东亚地区水危机最为严重的国家。我国的水污染问题十分严重，主要污染物排放总量超过了环境自净能力，流域生态功能严重失调。从局部向整体扩散的流域污染态势不仅进一步恶化了我国水资源供求失衡的局面，还影响到了社会安全和经济稳定。物与物的关系后面，从来都是人与人的关系。中国环境问题的根本解决并不取决于就河治河或就湖治湖的末端治理技术，而在于加强制度变革，改变人们行为背后的激励结构，提高环境管理的可持续性。水资源的短缺实际上是管理制度的短缺，水资源的污染问题实际上是水污染规制制度失效的问题。本书对跨行政区越界污染这一主题的考察从一个侧面反映了目前流域管理和环境规制的缺陷，其研究结论可以在政策层面做进一步的拓展。
（1）随着对水资源开采利用率逐步接近60％的生态阀值，中国通过开发水资源缓解水资源危机的空间急剧缩小，水的开发阶段已经从扩展型转移到稳定型。在这一阶段，对水资源的管理重点应该从供给管理转向需求管理，从水的经济价值转向水的经济与环境价值并重。严格的环境规制制度是流域综合管理的重要组成部分。
（2）越界水污染规制失效的主要问题在于水资源的国家所有制和环境规制的公共责任没有明确的所有者代表和规制责任人，各地区在加快经济竞争的同时，倾向于搭便车转移经济发展的环境成本。有必要引入流域层面的环境战略规划，界定区域水权和规制责任，明确各地区为维护整个流域安全所必须承担的环境保护职责，并通过政府内部契约制落实公共责任的具体承担者，通过建立垂直管理的环境监察机构实施监控与惩罚，从而促进越界外部性的内部化。
（3）流域综合管理并不是流域集中统一管理的代名词，而是强调在尊重流域各利益相关者的基础上对流域进行可持续的协调管理。应以流域为控制单位，流域管理和区域管理相结合，通过国家和省/地方政府的协调合作实现整个流域的可持续发展。由中央赋权的流域管理机构应逐步让位于以地方协商合作为基础的流域管理委员会，前者的工作重心转向制定和实施流域的整体发展规划，监督各地区履行环境规制的公共职责，调整利益分配，后者则以各地区的环境责任为基础，就越界水污染问题进行地区合作和流域补偿。
（4）政府需要提高对环境问题公共风险性质的认识，提高对水污染的规制力度。在统筹水资源社会、经济和环境生态管理的过程中，应提高环境保护部门的权威，各部门对水资源各种用途的管理应以环境战略规划为指导。落实科学发展观，改变地方政府的强经济增长偏好，调整政绩考核标准，提高环境保护意识，引导各地区的公共管理者承担规制责任。
（5）环境规制的地区执行具有内生性。在各区域环境责任界定明确的前提下，流域水污染的规制责任应逐步下放到各地区，国家应该在供给环境信息、促进劳动力要素流动、提供对应性环境转移支付、调整工业发展模式和产业结构等宏观政策领域制定与环境规制相配套的措施，使地方政府有激励提高其环境规制强度。
（6）地方政府在其辖区范围内应在水定价、水权交易、排污权交易等领域有一定的自主性。但是，跨区域的水市场和排污权市场应该考虑到流域环境安全，需要对其施加一定的限制，以保证水的环境价值不被侵蚀，因而这些市场客观而言只能是“准市场”。建议国家先采取小地区试点的方式对地区之间的水资源市场进行探索，建立统一的交易原则和交易规范指导实践。各行政区域只拥有本地区水资源的管理权，跨区水资源交易必须遵循这些交易原则和规范才具有合法性。
（7）积极培育和组建水用户协会以实现水资源的利用效率和规制协作。通过市场认证、环境信息公示、环境公益诉讼等方式鼓励投资者、消费者和环境保护组织等利益团体发挥其对越界水污染的规制作用，强化企业的社会责任意识，通过信息公示和环境认证等途径促进企业对其污染行为的自我规制力度。通过广大利益相关者的广泛参与，实现对越界水污染的多中心治理。
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