我国环境立法中存在的问题

第四节　我国环境立法中存在的问题

一、立法体系不健全

中国的环境立法在整个国家的立法活动中,是一个比较活跃的领域。尤其近几年来,不断有新法出台。环境法已迅速发展成一个新的法律门类,成为一套初具规模的法律体系。立法体系上的空白制约了环境保护事业的发展。

1.立法体系不健全

立法体系不健全主要表现在:我国至今没有一部保护自然资源和生态环境方面的综合性法律。某些重要的防治污染和其他公害的法规尚未制定,如内水防治污染法、恶臭污染防治法、电磁波污染防治法、国家公园保护管理法、自然遗迹与人文遗迹保护管理法等。这在一定程度上导致环境保护工作“无法可依”的情况出现。

2.环境标准的制定有偏差

在环境标准的制定上,由于污染环境的因素很复杂,变化差异大,虽然我国已制定了一些标准,但环境标准缺乏准确性,在量的准确性上有偏差。

3.污染物的排放标准滞后

在污染物的排放标准上存在滞后情况。如现有的排污收费标准严重偏低(我国现行的排污收费标准制定于1982年),这一标准是根据当时的经济发展水平和企业承受能力制定的,而现在国民生产总值已有较大提高,企业的承受能力、技术水准也有较大提高,但却还依据20年前的排污收费标准,使所征收的排污费不仅远远低于其给环境造成的实际损失,而且也低于治理污染的费用,以至于出现企业宁肯缴纳排污费也不愿治理污染的现象,严重制约着企业治理污染的积极性。

二、法律法规的可操作性差

1.原则性条款多,可操作性条款少

在我国的环境立法中,由于立法习惯、认识水平等原因,法律规定往往过于原则化,“应该”“鼓励”“限制”“类推”等原则性用语较多,又缺乏配套的法规、规章和实施细则。如《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《固体废物污染环境法》就采用立法类推模式,即用“依照”或“比照”刑法中的有关条款来规定某些危害环境的犯罪行为的处罚标准。如《水污染防治法》第四十三条规定:“违反本规定,造成重大水污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对有关责任人员可以比照刑法第一百一十五条或者一百八十七条的规定,追究刑事责任。”因环境法和刑法之间在犯罪构成上存在很大差异,所以这种片面沿用立法类推形式,给司法实践带来具体操作上的困难,不利于实现惩治环境犯罪和保护环境的立法意图。

2.法律颁布后再颁布实施细则,两道工序,不易操作

如1984年的《水污染防治法》第三十七条仅列举了应处罚款的五种违法行为,却没有具体的罚款办法和数额的规定,直到1989年公布的《水污染防治法实施细则》才对此作出规定。这种立法给司法实践带来许多不便,使得各地环境执法部门在处罚上差距较大,这在很大程度上扩大了法官的自由裁量权,而自由裁量权的增加不仅容易引起环境纠纷,而且也成为滋生司法腐败的重要因素。

三、法律法规的协调性有偏差

1.环境保护基本法、单行法与其他法的协调性有偏差

在我国,历史上往往同一资源同时由几个部门管理,导致了在同一资源的保护和开发利用方面有几个法规。在具体立法上,各部门往往各立各的法,在法规内容的规定上,总或多或少地受利益驱动,有倾向于自己部门的缺陷。而各立法部门立法时缺乏必要的协调,使相应资源不能得到更有效的保护,也引起管理上的混乱。

2.环保基本法与单行法的协调性有偏差

首先是具体规定不一致,如《环境保护法》第三十七条规定擅自拆除或者闲置防治污染的设施,污染物排放超过规定的排放标准的,由环保行政主管部门“责令重新安装使用,并处罚款”,但《大气污染防治法》第三十一条的规定却是“给予警告或者处于罚款”。其次是法律术语的使用不统一,在基本法中,环境管理部门统称为“环境保护行政主管部门”,但《大气污染防治法》中则称“环境保护部门”。

3.法律与其实施细则的协调性有偏差

由于环境立法中原则性条款较多,可操作性条款较少,因而常常要对实施细则进行补充,而实施细则往往与法律规定在内涵上有偏差,在外延上作扩大或限制解释。如《水污染防治法》第十四、十五条规定了超标排污收费制度,而其《实施细则》第九条则创设了排污许可证和总量控制制度。

4.单行法内部法规的协调性有偏差

就我国现行已颁布的各种环境保护单行法看,往往只注意保护该法所规定的资源及其开发,未考虑或很少考虑开发利用该资源时对环境因素及其他资源的影响,也无适当的措施对受影响的环境因素加以保护。

5.新老环境法律规范不一致

如1982年的《征收排污费暂行办法》规定根据浓度收取排污费, 但1988年的《水污染物排放许可证管理暂行办法》却对排污进行总量控制。这样,浓度收费与总量控制的矛盾就给实践中的排污收费工作带来许多困难。再如,1984年《水污染防治法》第三十七条规定,建设项目的防治污染设施没有建成或没有达到国家规定的要求而投入生产或使用的,由环保部门“给予警告或处以罚款”,而1989年《环境保护法》第三十六条规定的却是“责令停止生产或者使用,可以并处罚款”。