第四节 可持续发展条件下的环境公平的现代建构
一、实施生态补偿机制
生态的补偿机制是指动用国家的宏观调控、法律法规、市场调配等手段解决享有环境权利的不公。开发、利用生态环境资源,如矿产资源的开采、森林资源的采伐、旅游、放牧、采药等活动,一方面是利用了有价值的生态环境资源,另一方面会对生态环境造成破坏。因此,开发、利用生态环境资源应该支付相应的补偿费。生态环境补偿费可以按生态环境资源的开发利用量来征收。目前,我国的一部分地区如上海、广东、广西、福建、江苏等地已开始征收生态环境补偿费。
建立生态补偿机制就是要根据不同地区不同的资源、人口、经济、环境总量来制定不同的发展目标与考核标准,让生态脆弱的地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任。建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制可以平衡各方利益。
因为生态环境资源的保护和建设具有明显的外部经济性,例如长江中上游防护林体系建设将会使全流域受益。再如,在计划经济体制下,我国的加工主导型产业多集中在交通便利和技术力量雄厚的沿海地区,而资源开发型产业主要分布于资源和能源比较富集的西部地区。国家对西部原材料初级产品实行统一定价、统一调拨,而东部经加工使产品升值、价格抬高的工业品又多回销西部。这种不合理的价格体系形成了东西部发展中产成品制售的“剪刀差”,挤占了西部产业的利润,使得西部开发中的土地毁弃无力恢复,水、气的污染无力整治,从而加重对环境的损害。改革开放后发展东部,使西部的人、财、物向东部流动,不断拉大了东西部发展的环境差距,使东西部的经济发展失调,造成了资源收益占有和环境保护负担的不公平。因此,已经受益的东部地区理应通过生态的补偿机制对西部地区进行利益补偿。根据受益者补偿原则,生态环境资源的保护、建设的受益者也应该支付相应的补偿费。通过建立受益者补偿制度,可以筹集到一笔专项基金,以用于生态环境的保护和建设。
二、完善环境税费制度
完善环境税费制度的目标在于通过税费调节,给低社会阶层、低收入群体所承担的环境损害后果给予合理的补偿。现行的与环境保护有关的税费制度主要有排污收费制度,具有生态效果的税种如资源税、消费税等。现行的环境税费制度反映的是对生态环境的损害补偿或者对资源的有偿使用,并没有反映高收入群体利用环境资源给低收入群体造成的不公后果。高社会阶层和高收入群体消耗了更多的资源,排放了更多的污染物质,导致低收入群体可利用的资源减少,并承受了更多的危害。
例如,在城市,富裕人群消费的环境多,应当作出更多的补偿。这部分人拥有空间大的高档住宅、高排气量的汽车,理应为环境补偿付费。对高价值商品还应开征高消费税,并在其中包含一定比例的环境补偿费。
在资源补偿费上,要扩大资源补偿费的征收范围,提高收费标准,使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值。
在排污收费上,“谁污染谁治理”的原则已成为环境保护法的原则规范。这是对西方国家“污染者承担原则”的借鉴,具有维护环境公平的意义,对于筹集环境治理资金、推动我国环境污染的防治起着重要的作用。但在市场经济条件下,这一原则需要补充和完善,才能更好地维护环境公平,推动环境保护事业的发展。如应逐渐将现有的“超标排污收费”制度改革为“排污即应收费,超标排污加重收费并予以处罚”的制度以治理污染,必须让污染大户向污染受害者进行生态补偿,迫使企业为节约成本选择治污。
三、建立国家产业补偿制度
这是要解决末端产业对于源头产业的利益补偿;解决二、三产业对于第一产业的利益补偿;解决成品产业对于资源产业的利益补偿。补偿手段应依照资源价格和机会价格,对整个产业体系实施合理的利益分配。
例如,在全球环境危机的责任上,应当看到,发达国家在工业化进程中,预先享用了地球,对自然的索取远远超过发展中国家,也最先造成了环境的破坏,并且这种破坏今天依然延续着,因此它们理应对“全球赤字”负更大的责任。它们理应降低“绿色贸易壁垒”,帮助发展中国家实现跨越式发展并建立全球生态补偿机制,为发展中国家保护森林、生物多样性而付费。
在西部大开发的问题上,西气东输、西电东送要考虑资源输出地区的利益与环境补偿,并在利用这些资源发展相关产业上给予政策优惠。应建立有地区差别的环境政策。东、中、西部地区在资源分布、自然气候、潜在环境容量等方面存在巨大差异,为公平发展,我们可在排污收费标准的制定、排污总量的分配、环境税起征点的设计上推行不同标准的环境政策。
四、大力发展循环经济
循环经济是一种新的经济发展模式,是人们模仿自然生态系统的物质循环和能量流动规律所建构的经济系统,并使得经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环过程中。它是从传统的工业经济发展模式:资源—产品—消费—废弃物,转到新的资源循环利用发展模式:资源—产品—消费—再生资源的物质反复循环流动的过程,使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或只产生很少的废弃物在循环经济系统中,只有放错地方的资源,而没有真正的废弃物。循环经济强调的原则是资源“减量化、再使用、可循环”。由此可见,循环经济不仅能缓解资源压力、促进环境公平,还能增加就业机会。在传统的发展模式中,技术进步必然减少就业岗位。循环经济由于生产链条的延长和废旧资源循环利用产业的发展,反而扩大了社会就业。美国的废旧资源利用行业年产值达2360亿美元,提供了110万个就业岗位,竟与全美的汽车行业规模相当。
沙柳是一种防沙治沙的优良灌木,过去种植这种灌木收益不大。原来沙柳有个重要的生长特点,就是每年必须平茬,否则会枯死。如果平茬所得的沙柳条没有收益,就没有人愿意去平茬,沙柳也就发展不起来,也就治不了沙。内蒙古鄂尔多斯市东达蒙古王集团通过发展生态产业,依靠科技解决了将沙柳用于造纸的关键技术问题,以种植沙柳治沙为目的,以沙柳造纸为核心形成绿色产业链,促进了生态工程建设。蒙古王集团的实践是:(1)组织人力在库布其沙漠种植300万亩沙柳治沙;用平茬所得的沙柳粗枝造纸一期10万吨;沙柳嫩枝加林间所产牧草等作为所建20万头奶牛和25万只绒山羊基地的饲料,牛羊粪又作为林草的肥料。(2)造纸用的是达拉特电厂的廉价冷凝水(电厂也因此而降低排水成本至少3000万元),冷凝水经过造纸厂制浆使用后变为肥水,用于灌溉,比一般的灌溉用水(比如直接用黄河水)还好,有利于当地芒硝含量高的土壤改良。这个生态循环经济项目不仅具有良好的生态效益,还使20多万农牧民直接受益。
北京市朝阳区的蟹岛休闲度假村也是发展循环经济的典型。(1)“蟹岛”先是将服务业所产生的生活垃圾用于生产沼气,用沼气来节省其他能源;产生沼气后的剩余物又是很好的有机肥,用来为蔬菜瓜果施肥,所产的瓜果蔬菜都是绿色食品。(2)污水经过处理成为中水,用做湖水,还可用于浇灌园内花草树木和蔬菜瓜果。在取得良好经济效益的同时,又解决了许多农民的就业问题。“蟹岛”有了发展后,为了满足更多消费者的需要,还与内蒙古赤峰市合作,在翁牛特旗建立了—个近5万亩地的绿色基地,让当地的农牧民按生态农业的要求进行放牧和种植,然后按高于市场价的价格收购牛羊肉、牛奶和粮食等受消费者欢迎的优质绿色食品,投放首都市场。这种模式真正实现了“蟹岛”、翁牛特旗农牧民和消费者的三赢。
五、积极发展可再生能源
从现有能源结构看,工业经济目前的燃料主要是石油、煤、天然气等,都不能回收,且造成的污染不利于人民的健康。可再生能源能解决这一问题。国际能源机构的研究资料表明,在大力鼓励可再生能源进入能源市场的前提下,到2020年,新的可再生能源将占全球能源消费的20%。
就可再生能源的利用趋势看,风能、太阳能和生物质能的发展速度最快。1990～2000年全球能源利用的年增长率为:风能25.1%、太阳能20.1%、天然气1.6%、石油1.2%、核能0.6%、煤1%,主要可再生能源的利用增长率远高于常规能源。(1)风能。在可再生能源发电技术中风力发电成本最接近常规能源,因而成为产业化发展最快的清洁能源技术。从风能占总能源的比例来说,丹麦目前最高,达到20%。从风能产出总量来说,德国最高。世界上现在的风力机组发电总量已可以满足4000万欧洲人的家庭生活需要。(2)太阳能。虽然太阳能目前在整个能源产业中所占的比例仍然很小,但其成长性却远远高于其他能源。太阳能的利用在世界范围内发展迅速,目前已建成多座兆瓦级光伏电站,太阳能光伏发电、太阳能热发电技术是可再生能源利用中技术发展较成熟、产业发展较快、可能得到大规模应用的技术。(3)生物质能。生物质能一直是人类赖以生存的重要能源,它是仅次于煤炭、石油和天然气而居于世界能源消费总量第四位的能源,在整个能源系统中占有重要地位。有关专家估计,生物质能极有可能成为未来可持续能源系统的组成部分,到21世纪中叶,采用新技术生产的各种生物质能替代燃料将占全球总能耗的40%以上。
我国具有丰富的风能和生物质能资源。全国理论上可开发的风能储量为32.26亿千瓦,实际可开发的风能储量为2.53亿千瓦,其中西部地区的风能资源占全国的50%以上。我国的生物质能资源也很丰富,现在每年的秸秆量约为6.5亿吨,到2010年将达7.26亿吨,相当于5亿吨标煤,加上柴薪、林业废弃物、城市垃圾、生活污水、禽畜粪便等物质资源,我国每年的生物质能资源达6亿吨标煤以上,扣除部分做饲料和其他原料,可开发为能源的生物质能资源达3亿多吨标煤。
六、加强环境维权制度
维护环境公平就是维护公众拥有良好生存环境的权利,我国《民法通则》、《环境保护法》、新《刑法》等都有相应的规定。关键在于:加强法制和环保宣传,使公众知法、懂法,并享有知情权和参与权;强化执法,依法行政,确保公众的环境权益;对于受害者的赔偿,应当包括直接和间接两个方面的损失,涉及精神损害的应给予精神损失赔偿;坚决制止高污染工业项目和高耗能低效率的淘汰设备向贫困地区转移;严格审批新开工项目,限制高污染行业的发展;坚决制止乱砍滥伐、滥挖乱猎的不法行为,对造成严重后果的要追究刑事责任;加强管理与监督,确保以粮代赈、资金补贴等生态建设工程的实施;退耕还林政策措施需要细化与配套,并以法规形式稳定下来;国民经济核算体系的改造要充分考虑资源、环境、人力的成本,以保障国民经济和社会的持续协调发展;要以法律规范的形式保障发达地区对不发达地区的环境建设成本的持续补偿,以维护地区间环境总体收益的公平;要扩大“三荒”公有资源使用权分配的范围和规模,通过承包、租赁、合股等形式打破区域界限,广泛吸纳个体、集体、合作等组织进行欠发达地区生态环境的治理,在发展中促进环境公平。
七、保障公众参与制度
社会公平必然是大多数民众意志的反映。唯有在完善的民主机制中才能真正确立社会公平,也唯有社会公平才能支撑民主机制的延续。社会公平的民主机制当然包括公众参与,这是宪法赋予的权利。政府部门应做到环境信息公开,公开发布国家和各地区的大气和水环境质量状况,公开政府在环保方面采取的措施,让公众知道自己呼吸的空气怎样、喝的水怎样,让人民群众了解当前我国严峻的环境形势和政府为此所作出的努力,发动群众献计献策。推行环境决策民主化,在影响公共利益的大型工程开工前举行听证会,让公众充分发表意见。还要依法公开企业排污行为,欢迎群众和社会舆论进行监督。
八、建立和完善社会保障制度
社会保障制度是社会公平的调节器,是社会压力的减压阀。通过社会保障措施,可以对社会成员的收入进行必要的再分配调节,将高收入群体的部分收入适当转移给低收入群体,从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距,实现社会公平的目标。
建立和完善社会保障制度可通过以下措施:第一,完善最低生活保障制度。在全国城乡普遍建立最低生活保障制度,分别规定城镇和乡村的最低生活保障线,对收入低于保障线的城乡贫困居民实行各种形式的救助,以保障其基本生存需要。第二,完善社会保险制度。通过制定法律制度,建立包括农村和城市、各行各业、全国统一的医疗、失业和养老等社会保险制度,体现社会保险制度的强制性,保证资金的可靠来源,加强资金的管理。这是调节收入分配、促进社会公平的必要措施,是实现社会稳定和社会和谐的重要保证。第三,完善社会救助制度。通过立法的形式建立起规范的、覆盖城乡的新型社会救助体系。首先,应扩大社会救助的主体。重点要建立和完善包括农村特困户在内的最低生活保障制度,使该制度从城市延伸到农村。同时,应当建立城乡统一的残疾人、孤残儿童、孤寡老人等主体的救助制度。其次,应扩大社会救助的内容。不仅应对社会救助对象的基本生活进行救助,还应当进行住房、医疗、教育等方面的救助。第四,发展社会慈善事业。宣传中华民族乐善好施、扶危济困,一方有难、八方援助的传统美德,营造全社会都关心、支持慈善事业的社会氛围,发展慈善基金会、救济会等各类社会慈善机构,有效激发各类组织和人士参与社会捐赠的积极性。用提高慈善机构的知名度、公信度,创新募捐方式等形式,加强慈善组织的能力建设,使我国慈善事业走上规范、健康、持续发展的轨道,使社会慈善事业发挥其社会救助的最大功效,为我国的社会保障增添新的社会资源。
【注释】
[1]Wenz,Preter S,Environmental Justice,Albany:State University of New York Press,1988.pp.232～253.
[2]EPA,Environmental Equity Workgroup.Environmental Equity:Reducing Risk for All Communities,Washington D.C.EPA,1992.
[3]洪大用:《环境公平:环境问题的社会学视点》,《浙江学刊》,2001年第4期。
[4]《中华人民共和国环境保护法》总则第二条。
[5]Webster’s Mw,World Dictionary of American English(3th college edition), New York.1988.p.487.
[6]包亚钧:《社会公平是社会主义和谐社会发展的重要基础》,《贵州财经学院学报》, 2007年第4期。
[7]《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第143页。
[8]Institute of Medicine,Toward Environmental Justice,Washington D.C.National Academy Press,1999.p.1.
[9]包亚钧:《社会公平是社会主义和谐社会发展的重要基础》,《贵州财经学院学报》, 2007年第4期,第14页。
[10]向雁:《美国就是不签“京都议定书”》,《信息导刊》,2004年第42期。
[11]潘岳:《环境保护与社会公平》,《中国环境报》,2004年10月29日。
[12]《美国社会不平等现象增加》,《参考消息》,2002年2月7日。
[13]Edith Brown Weiss,In Fairness to Future Generations,1988.
[14]《人民日报》,1996年4月22日,第7版。
[15]《光明日报》,1996年5月5日,第3版。
[16]任群罗、陈闻君:《基尼系数及其计算》,《学术研究》,2004年第3期。
[17]《经济参考资料》,2005年第10期。
[18]吴忠民:《中国现阶段贫富差距扩大问题分析》,人大复印资料(社会学),2002.2。
[19]刘铁松:《“共建共享”与“更加注重社会公平”》,《武汉交通职业学院学报》2007年第9期。
[20]《特稿:垄断行业员工的收入到底有多高》,新华网,2006年6月5日。
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