社会救助是公益慈善事业的重要组成部分，是社会保障体系中最后一道安全网。现代社会救助主要体现为政府和社会组织的多元治理格局。
1.社会救助的含义
社会救助作为社会学一个重要概念，并没有形成明确统一的界定。[14]也就是说，学术界对于社会救助定义多种多样。一种适用性的定义将社会救助界定为以家计调查为基础，以现金或实物为支付形式，通过资格条件审查将给付定位于那些处于低收入阶层或低于类似收入门槛线的个人或家庭的援助。[15]美国1999年出版的《社会工作词典》将社会救助界定为：是一种由政府一般税收提供资金，并通过对申请者的需求和家计进行审核的社会保障形式。[16]这里只是对社会救助方式而并非对社会救助本质的界定。在大多数国家，这是一种补缺型的福利供给。但在那些没有采用社会保险供款系统的国家，社会救助则是他们的主要福利计划。
中国学者对社会救助的界定也较多。从产生的原因和功能角度，社会救助被界定为：政府对因灾、因暂时或永久丧失劳动能力的贫困者及其他弱势群体提供现金或实物帮助的制度安排，是人类社会中最早产生的社会保障形式。[17]从救助对象方面，社会救助被界定为：国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。[18]从主体及功能作用方面，社会救助被界定为：现代社会保障制度的重要组成部分，是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。[19]从方式上，社会救助被界定为：有针对性地面向低收入的老弱病残及其他弱势群体，无偿为其提供金钱物资救助的一种基本生活保障制度。因而，社会救助具有三个基本特征：一是明确的针对性，社会救助的目标群体是因为各种原因被隔绝在劳动力市场以外，因此陷入贫困难以维持最低生活水平的个人或家庭。二是以资格审查或称家计审查的方式，实施一定的准入门槛，一般以一定的标准和程序，调查个人或家庭的收入，以此确定是否予以满足其最低生活需求的现金、实物或者其他形式的帮助。三是政府必须承担重要的责任，社会救助的资金主要来自政府的公共财政支出。[20]这些界定的一个共同点是：社会救助意指一种长期持续、以救困助危为目的的政府行为，是一种积极的减贫政策。[21]这实际上反映了传统社会救助的最本质的特征。
社会救助也是公民的一项基本权利即社会救助权。公民一旦遇到灾祸，成为弱势群体或生活遇到困难，就有权利获得社会救助、获得政府无偿的帮助。这是体现现代社会发展水平的重要象征性权利。
2.国际社会救助发展现状与改革
1601年英国颁布了《济贫法》，这是人类社会第一个社会救助法，标志着由国家立法的方式建立全国性的社会救助制度的诞生。现代资本主义发展过程中，在现代社会保险制度及普惠型的社会政策体系建立起来之前，社会救助制度在各国一直都是最重要的，甚至是唯一的官方社会保障制度，它在帮助贫困者摆脱困境，维持基本生存方面发挥了重要的作用。随着社会保险制度的建立和发展，尤其是随着普惠型社会福利体系的建立和发展，社会救助的功能和作用一度被降低。二战以后，欧洲国家建立战后社会保障体系成为福利国家，虽然保留了社会救助制度，但当时西方社会普遍的观点是社会救助制度将会随着社会发展而逐渐消亡。但是，市场经济社会是充满了风险的社会，社会救助在社会稳定和秩序中起着重要的作用。经历了几次重大的经济和金融危机，社会救助制度在全世界范围内又重新发展起来，尤其是在发达国家中仍然是一个非常重要的社会保障制度。[22]
社会救助的作用是不言而喻的，它向最困难的个人和家庭提供了最直接的帮助，具有直接的反贫困效果，但在实践中社会救助制度也需要根据时代的发展而不断调整。
社会救助的基本目标是帮助穷人，但从古到今各个社会中对穷人的态度都有两重性，这是基于贫困产生的不同原因的认定。由于不测或者各种疾病造成的劳动力丧失而成为贫困者，许多人都同情这种穷人，认为社会应该帮助他们。但是部分的贫困是由于懒惰、不节俭等原因而造成的，对于这种情况的困难群体、弱势群体，一般社会给予的评价是负面的，认为帮助他们就是助长懒惰等社会不正之风。在不同的文化下这两种价值倾向对社会救助产生着不同的影响，也是许多国家在不同时期社会救助政策出现波动的原因之一。上述对待穷人态度的变化导致社会救助目标的复杂化，而且还导致社会救助手段的复杂化。贫困标准除了要考虑其“科学性”之外，更多地还要考虑其“合理性”，即为社会各个方面所接受。由于贫困涉及许多主观因素，也涉及财政、经济和政治方面的因素，因而各国社会救助水平不一致。如果救助水平过低，则达不到救助的效果；而水平过高不仅耗费财政资源较多，还容易引起福利依赖，也会导致新的社会矛盾。因而社会救助的标准和水平常常成为各利益群体和各党派相互争论的焦点问题之一，政府的社会救助政策常常会受到来自各个方面的批评，甚至贫困研究和社会救助制度成为一个“政治火线”。[23]
社会救助制度不仅涉及财政、经济问题，甚至会引起政治纷争。20世纪70年代以来，英国经济发展速度减慢，社会福利支出却快速增加，面对巨大的财政压力，英国政府开始推进社会救助制度改革。1996年确立的改革目标是：把福利分配给最需要的人、激发个人责任感、提高就业和储蓄的积极性。1997年布莱尔政府执政后，开始按照“第三条道路”思想进一步改革。布莱尔政府的社会救助改革指导思想是强调权利和义务的对等，提出“不承担义务就没有权利”的口号；通过促进就业来使受助者获得和增加社会保障，强调教育和职业培训的重要性；国家、社会组织和个人都应投资参与社会福利的供给。[24]英国改革具体举措就是引入目标定位管理的要素，在全民范围内大幅提高救助的资格条件，以期缩小给付范围，减少给付压力。1998年开始实施的“从福利到工作”目标，对失业救济金的发放政策进行改革，推动失业者重新就业。[25]2003年10月又将“最低收入保障”改造为“养老信贷保障”，同时又引入一个“养老信贷储蓄保障”，后者主要是给予那些有65岁以上老人的家庭以税收优惠政策。[26]这些方面的改革目的是减少政府财政压力，减少社会懒惰，推进失业者再就业。这些方面的改革并不是从根本上来改变社会救助制度，而是对社会救助制度作了一些调整，减少社会救助者对政府的依赖。自20世纪80年代开始，美国对社会救助制度进行了一系列重大改革，提倡“工作福利”理念，其原则就是：以工作换取福利。这方面的改革同英国类似，反映在其文化价值中占主流的是社会救助负面功能。美国改革中影响比较深远的是克林顿时代通过的《个人责任与就业机会调整法案》，该法案废除了自1935年起施行、被视为“福利”同义词的“未成年儿童家庭援助”，代之以“贫困家庭临时援助”，还修订了“补充性保障收入”、“儿童营养计划”、“社会服务综合补助款”等福利措施。[27]当然，不仅发达国家在改革社会救助制度，发展中国家也在努力改革。这是因为任何制度都是建立在一定经济社会基础之上的，当经济社会条件发生改变后，需要重新调整制度来适应新的经济社会状况。
总之，20世纪以来，西方社会救助的目标从应对贫困逐渐过渡至推动人的发展，机制从事后风险化解逐步转变为事前风险防范，理念从消极的社会救济渐变为积极的社会救助。[28]这些改革实际上体现了社会救助制度在西方国家中的地位变迁，也必然影响发展中国家的社会救助制度在社会变迁中的改革。
3.国内社会救助发展现状与问题
社会救助是在传统社会就存在的一种制度，但是新中国成立前，我国社会救助缺乏完善的制度安排。我们将新中国成立以来至今的社会救助主要划分为四个阶段。
一是新中国成立初期，从1949年到1955年。这一时期社会救助具有明显的突击性紧急救助特征，政府将社会救助视为巩固新生政权、维持社会稳定的重要举措。这个时期的社会救助对象、范围都较大，社会救助基本上都是依靠政府和军队开展，由于资源的缺乏，社会救助能力相对不足、水平较低。
二是全面建设社会主义时期，从1956年到1977年。这个时期由于国民经济逐步恢复，社会救助体系由紧急性救济转向经常性的脱贫救济。建国初期我国就建立了城市社会救济制度和农村五保户制度。但在计划经济时期我国依托城市企事业单位和农村集体经济组织的保障福利制度体系总体较为健全，因此社会救助制度的作用不大。传统社会救助的对象主要是“三无”人员和社会特困群体，其他贫困人口主要由单位或集体组织来消化，救助的方式以临时救济为主，定期定量救济为辅，救助的水平很低，具有道义性质。社会中因大洪水等自然灾害造成的缺衣少食的“逃荒”现象屡见不鲜，这反映了国家社会救助能力的不足。
三是改革开放前期，从1978年到1995年。这个时期是社会救助工作恢复和发展的新阶段。但是就社会救助内容来看，这个时期仍然属于传统社会救助。传统社会救助只是民政工作一部分，甚至可以说是当时政治系统的一个点缀，对社会工作的专业知识需求不足，甚至还有所排斥。[29]也就是说，社会普遍对于社会救助的价值倾向是负面的，没有充分认识到市场经济社会的复杂性、风险性是造成贫困的重要原因，但总体上国家社会救助的能力仍不高。
四是市场经济发展和成熟时期。市场经济下国有企业下岗工人以及在市场中成为生活困难的群体的生活问题，迫切需要建立现金给付的最低社会保障制度，以保证城市贫困者的基本生活。随着政府财政收入增加，国家对社会民生问题的财力支持越来越多，社会救助开始向医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等方面推进，再加上自然灾害救助和流浪乞讨人员救助，近年来最低生活保障扩展到农村，最终形成了目前的社会救助体系。我国社会救助从政府单一主体向多元共治格局发展，社会救助在夯实社会稳定方面起到了重要的作用。[30]
2014年制定并实施的《社会救助暂行办法》反映了人们对市场经济的复杂性、风险性的认识有了提高，对社会救助正面功能作用认识上升。《社会救助暂行办法》规定我国社会救助主要包括：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等项目。最低生活保障要求对象是共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭；特困人员供养的对象是无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人是无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人；受灾人员救助对象是基本生活受到自然灾害严重影响的人员；医疗救助对象是最低生活保障家庭成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员；教育救助的对象是对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员以及在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾儿童；住房救助对象是符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员；就业救助的对象是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员；临时救助的对象是因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭。[31]
当前，我国社会救助的现状特征。首先，我国已经基本建成了社会救助的制度体系。我国基本已形成了以城乡最低生活保障制度为基础，包括医疗救助、教育救助、特困家庭救助、住房救助、法律援助、流浪乞讨人员救助、灾后困难救助、以及各种特殊情况的突发困难的救助在内的社会救助体系，基本上形成了既合理地针对各种困难，也较好地覆盖各类困难人群的体系，其反贫困作用日益突出。[32]这些制度包括一是灾害救助：《自然灾害救助条例》（中华人民共和国国务院令第577号）；二是临时救助：《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发〔2007〕92号）；三是最低生活保障制度：《国务院关于在全国建立城市居民最低生活标准制度的通知》（国发〔1997〕29号）、《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）；四是五保供养制度：《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）；五是医疗救助制度：《民政部、卫生部、财政部等关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号）、《国务院办公厅转民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号）、《国务院办公厅关于建立疾病急救制度的指导意见》（国办发〔2013〕15号）等较为完整的体系。其次，社会救助制度化、规范化，现代社会救助制度成熟。从救灾救助一体到救灾、救助分离，救助走向常态化、定型化和规范化；从无标准救助到有标准救助，努力建立救助标准与维持救助对象基本生活之间的关联；从依据身份救助到依据贫困程度救助，摒弃了按社会身份确定救助对象和水平的做法，将标准放到救助对象的贫困程度上；从随意性救助到规范性救助，以严格的家庭收入调查为基础，在救助对象认定、申请审批、救助金发放、动态关联以及申诉核查等方面都有一套严格、规范的操作程序；从零散救助到系统救助，传统的分散救助项目逐步被整合为基本生活救助、专项救助以及临时救助三大类。[33]
尽管我国党和政府非常重视社会救助制度和方式的完善，将社会救助提升到党的决策之中，但是我国社会救助制度仍然存在多方面的问题。一是我国社会救助的制度建构仍然不够完善。社会救助制度在规定社会救助对象选择方面还不太科学，没有形成选择社会救助对象的精确方式，社会救助的形式和方式都缺乏多样性，难以满足社会救助对象的需求，特别是“分类救助”还需进一步完善，另外社会救助的退出机制不健全，存在“应退未退”现象、社会参与程度较低。[34]正如有些学者认为“我国目前的社会救助制度仍然存在管理体制不健全、法制建设滞后、制度设计不系统、准入和退出机制不完善、动态管理难、救助项目的衔接配合不佳、城乡发展不平衡和福利依赖等诸多问题。”[35]二是我国社会救助的基层管理体制不够健全。问题特别严重表现为基层管理机构不健全，基层管理人员的严重不足，基层管理人员的专业化水平严重不足。[36]由于多方面的原因，我国还未实现城乡统筹、救助项目单一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。[37]总体上反映了我国社会救助现代化水平不高。三是我国社会救助水平总体偏低。这主要是由于我国仍处在社会主义初级阶段，社会生产力、经济发展水平还不高，人们的物质文化生活水平不高。我国社会救助水平还有很大的提升空间。在2015年《政府工作报告》中，政府提出“新开工保障性安居工程740万套，基本建成511万套。全面建立临时救助制度，城乡低保标准分别提高9.97%和14.1%，残疾军人、烈属和老复员军人等优抚对象抚恤和生活补助标准提高20%以上。”[38]
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